李永花

2019年11月18日，美國國務(wù)卿蓬佩奧宣布，美國不再認(rèn)為以色列位于約旦河西岸的定居點違反國際法，特朗普政府認(rèn)為關(guān)于以色列定居點是否合法的問題應(yīng)由以色列法院裁決。這一表態(tài)改變了美國過去40余年所持立場。

以色列定居點主要是指以色列在其公認(rèn)邊界外，不顧國際法和有關(guān)協(xié)議規(guī)定在巴勒斯坦被占領(lǐng)土上建立的居住區(qū)。這樣的居住區(qū)多在1967年第三次中東戰(zhàn)爭后建立，目前主要集中在約旦河西岸、東耶路撒冷等。這些定居點被用于軍事目的，同時作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地向以色列前線哨站提供服務(wù)，以色列政府不僅為這些定居點提供資金借貸服務(wù)，還著力建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，并派遣軍隊駐守保護(hù)定居者的人身財產(chǎn)安全。國際社會普遍認(rèn)為以色列定居點非法，是實現(xiàn)中東和平的障礙。2016年12月，聯(lián)合國安理會以14票贊成、1票棄權(quán)（美國）的結(jié)果通過2334號決議，指出以色列的定居點活動“公然違反”國際法，“沒有法律效力”，要求以方馬上停止這種活動并履行《日內(nèi)瓦第四公約》中規(guī)定的占領(lǐng)國的義務(wù)。這是1979年后聯(lián)合國安理會首次通過有關(guān)以色列定居點的決議，得到不少國家和組織的認(rèn)可。

從國際法角度看，以色列的定居點活動主要涉及占領(lǐng)法。占領(lǐng)法的主要內(nèi)容體現(xiàn)在兩個國際公約中。一個是1907年制定的《陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例公約》附件，即《海牙章程》，規(guī)定了軍事占領(lǐng)制度相關(guān)的兩項基本原則：一是軍事占領(lǐng)不轉(zhuǎn)移占領(lǐng)地主權(quán)原則?！逗Ｑ勒鲁獭返?3條規(guī)定“占領(lǐng)者應(yīng)盡力采取一切措施，在可能范圍內(nèi)恢復(fù)和確保公共秩序與安全，并且除非萬不得已，應(yīng)尊重當(dāng)?shù)匾呀?jīng)存在的法律”。這一條款表明占領(lǐng)者的權(quán)力范圍僅限于行政管理權(quán)方面，占領(lǐng)者要尊重占領(lǐng)地已經(jīng)存在的法律，意即占領(lǐng)者不得行使立法權(quán)，也不得制定規(guī)章?！逗Ｑ勒鲁獭返?3條規(guī)定“占領(lǐng)軍只能占有嚴(yán)格屬于國家的動產(chǎn)”。第55條規(guī)定“占領(lǐng)國對其占領(lǐng)地內(nèi)屬于敵國的公共建筑、不動產(chǎn)、森林和農(nóng)莊，只是被視為管理者和收益的享用者。占領(lǐng)國必須維護(hù)這些產(chǎn)業(yè)并按照享用收益的規(guī)章加以管理”。從這些條文可以看出，《海牙章程》限制了占領(lǐng)者對占領(lǐng)地內(nèi)財產(chǎn)的行使權(quán)力，占領(lǐng)者只能占有屬于國家的動產(chǎn)，對私人的財產(chǎn)和國家的不動產(chǎn)無權(quán)通過占有的方式取得所有權(quán)，也無權(quán)變更其所有權(quán)，僅可基于實際權(quán)力享有國家不動產(chǎn)的收益。二是維持社會現(xiàn)狀原則。如前所述，占領(lǐng)者在占領(lǐng)期間對于占領(lǐng)地的社會現(xiàn)狀無權(quán)進(jìn)行改變，應(yīng)盡力確保公共秩序和安全。

另一個國際條約是1949年制定的《關(guān)于戰(zhàn)時保護(hù)平民的日內(nèi)瓦公約》，即《日內(nèi)瓦第四公約》。該公約對“占領(lǐng)”的規(guī)范已被普遍認(rèn)為是習(xí)慣國際法的一部分，因此不僅適用于締約國，也適用于整個國際社會。《日內(nèi)瓦第四公約》第49條第6款規(guī)定“占領(lǐng)國不得將其本國平民之一部分驅(qū)逐或移送至其所占領(lǐng)之領(lǐng)土”。這一規(guī)定是為了防止再次發(fā)生二戰(zhàn)時一些國家將自己的居民遷往被占領(lǐng)土，危及被占領(lǐng)土居民的經(jīng)濟(jì)生活和生存狀況、危害其他獨立民族生存的事件。

東耶路撒冷和約旦河西岸的法律地位始終是被占領(lǐng)土。盡管以色列對這些地區(qū)的占領(lǐng)長達(dá)幾十年，同時以色列內(nèi)部一直有人主張兼并這些占領(lǐng)區(qū)，但直到目前為止，以色列并沒有正式兼并這些地區(qū)，就是因為占領(lǐng)法中的占領(lǐng)地不轉(zhuǎn)移主權(quán)基本原則。該基本原則有著強(qiáng)大的威力，聯(lián)合國關(guān)于巴勒斯坦問題的決議也多次重申了該原則。但是，以色列在被占領(lǐng)土嚴(yán)格限制巴勒斯坦村鎮(zhèn)發(fā)展，頻繁拒絕巴勒斯坦人在私有土地上建住宅的申請，通過各種手段征用、沒收和封鎖巴勒斯坦人的土地，驅(qū)趕巴勒斯坦人，用以建設(shè)、擴(kuò)建定居點及道路，嚴(yán)格限制非以色列人進(jìn)入定居點等，這些行為顯然違反了上述國際法原則。

此外，有國際組織認(rèn)為，以色列當(dāng)局在巴勒斯坦被占領(lǐng)土的定居點活動根據(jù)《國際刑事法院羅馬規(guī)約》構(gòu)成了戰(zhàn)爭罪。國際刑事法院是根據(jù)2002年生效的《羅馬規(guī)約》設(shè)立，對犯有滅絕種族罪、戰(zhàn)爭罪、反人類罪和侵略罪的個人追究刑事責(zé)任。理論上，以色列定居點活動已經(jīng)觸及《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，比如第8條第2款第8項，“占領(lǐng)國將部分本國平民人口間接或直接遷移到其占領(lǐng)的領(lǐng)土，或?qū)⒈徽碱I(lǐng)領(lǐng)土的全部或部分人口驅(qū)逐或遷移到被占領(lǐng)領(lǐng)土內(nèi)或外的地方”將構(gòu)成戰(zhàn)爭罪。2015年巴勒斯坦簽署《羅馬規(guī)約》，以色列則于2002年取消了對《羅馬規(guī)約》的簽署。但是，《羅馬規(guī)約》第13條第2款規(guī)定“安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章行事，向檢察官提交顯示一項或多項犯罪已經(jīng)發(fā)生的情勢”。也就是說，一國即使不是《羅馬規(guī)約》的締約國，但在該國情勢被安理會提交國際刑事法院調(diào)查的情況下，也可以對其產(chǎn)生約束力。國際刑事法院自2015年開始對巴勒斯坦指控以色列在被占領(lǐng)土上所犯戰(zhàn)爭罪和危害人類罪展開初步調(diào)查。2018年5月，巴勒斯坦向國際刑事法院遞交訴狀，要求對以色列在巴被占領(lǐng)土上所犯罪行和興建定居點的情況立即展開調(diào)查。對此，美國政府不斷向巴勒斯坦和國際刑事法院施壓，并宣布關(guān)閉巴解組織駐華盛頓辦事處，取消對聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處提供的援助，并威脅制裁國際刑事法院的法官和檢察官。

此次美國政府對以色列定居點的表態(tài)，可以說是對國際社會有關(guān)此問題的共識以及國際法的無情踐踏。但由于國際法缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，國際法在具體問題上的適用往往受到政治等因素的影響。