曹慧

位于比利時布魯塞爾的歐盟委員會總部。

2019年12月1日，馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)的新一屆歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）正式就任。就在不久前的11月27日，她的施政綱領(lǐng)在歐洲議會獲得通過。未來五年，新一屆歐委會的工作將聚焦綠色發(fā)展、經(jīng)濟增長、數(shù)字化、共同安全、全球伙伴關(guān)系與促進民主等六大優(yōu)先領(lǐng)域。馮德萊恩出任歐委會主席后，在歐洲議會發(fā)表的首次演講中將其政治主張歸納為“綠色與數(shù)字化的歐洲經(jīng)濟雙轉(zhuǎn)型”。

“綠色”與“數(shù)字化”帶來增長

2019年12月11日，歐盟委員會公布了應(yīng)對氣候變化的新政“歐洲綠色協(xié)議”（以下簡稱“協(xié)議”）。在“協(xié)議”中，馮德萊恩確定的首個優(yōu)先領(lǐng)域是“綠色”，其核心目標是歐洲到2050年實現(xiàn)“碳中和”，即二氧化碳凈排放量降至零。“協(xié)議”明確規(guī)劃了未來五年歐盟的綠色增長路線圖。歐盟希望增強市場監(jiān)管，擴大對可再生能源等產(chǎn)業(yè)投資，使歐洲企業(yè)更具國際競爭力。

“協(xié)議”在綠色發(fā)展方面的具體規(guī)劃包括：制定能源密集型產(chǎn)業(yè)和這些產(chǎn)業(yè)所在地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的機制，包括設(shè)立專門的投資基金。提議訂立賦予2050年氣候目標法律效力的“氣候法”，使歐盟走上一條不可逆的“碳中立”之路。制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的行動計劃，使之與新產(chǎn)業(yè)政策相輔相成。將歐盟2030年溫室氣體減排目標從在1990年基礎(chǔ)上減少50%上調(diào)至55%。建議在歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）框架內(nèi)設(shè)置能源和工業(yè)部門排放配額。盡可能將道路運輸、海運、建筑業(yè)等部門也納入EU-ETS。制定包括清潔燃料、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收和促進鐵路貨運等方面的清潔智能交通發(fā)展戰(zhàn)略。制定“從農(nóng)場到餐桌”戰(zhàn)略，提高糧食生產(chǎn)和分配系統(tǒng)的可持續(xù)性。制定調(diào)動公共和私人就發(fā)展綠色經(jīng)濟進行可持續(xù)的投資的戰(zhàn)略及相關(guān)措施。

EU-ETS機制是“協(xié)議”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比利時布魯蓋爾研究所在2019年11月發(fā)布的研究報告中指出貫徹EU-ETS應(yīng)做到四點：一是應(yīng)覆蓋所有行業(yè)和部門，使市場“充滿活力”;二是碳排放價格的設(shè)置應(yīng)與可持續(xù)性投資戰(zhàn)略掛鉤;三是通過技術(shù)創(chuàng)新振興歐洲產(chǎn)業(yè);四是將氣候政策可能產(chǎn)生的消極影響納入歐盟層面考慮，以加強有針對性的補償措施，幫助能源密集型行業(yè)及這些產(chǎn)業(yè)分布的地區(qū)和國家實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

在“數(shù)字化”方面，“協(xié)議”認為，全球化和數(shù)字化意味著市場的運作方式與以往大不相同。1997年，歐盟出臺了第一份有關(guān)市場定義的文件。如今，在數(shù)字化大潮下，催生了一些擁有數(shù)百萬乃至十幾億用戶的科技、互聯(lián)網(wǎng)公司。新歐委會希望加大對數(shù)字化經(jīng)濟的監(jiān)管力度，加強這一領(lǐng)域市場競爭，保護消費者權(quán)益。歐委會新任主管數(shù)字化領(lǐng)域的執(zhí)行副主席維斯塔格在回復(fù)歐洲議會詢問的信函中指出，歐盟需加強其在全球?qū)用娴慕?jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)地位，積極融入全球化、數(shù)字化潮流，促使歐洲經(jīng)濟向“碳中和”和可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)型。與此同時，歐盟希望通過增加對包括數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用在內(nèi)技術(shù)研發(fā)的投入，創(chuàng)造新產(chǎn)品和服務(wù)，從而支持歐洲的社會模式、價值觀和生活方式。競爭依然是歐盟的核心議題，競爭政策被認為是創(chuàng)造就業(yè)、經(jīng)濟增長和投資議程取得成功的關(guān)鍵和應(yīng)對氣候變化的最佳解決方案。

此外，為了增強社會公平、改善就業(yè)，負責(zé)經(jīng)濟事務(wù)的執(zhí)行副主席東布羅夫斯基表示，本屆委員會將在“歐洲社會權(quán)利支柱”下采取一系列舉措。具體包括：在尊重成員國國情的基礎(chǔ)上提出最低工資保障立法建議;制定兒童保護機制，加強青年保障措施;制定歐洲失業(yè)救濟金再保險計劃;制定包括有約束力的薪酬透明措施在內(nèi)的性別平等機制;等等。

“協(xié)議”貫徹仍將面臨多重干擾

馮德萊恩主推的“歐洲綠色協(xié)議”是歐盟成員國、政黨和利益集團之間博弈的結(jié)果。在貫徹其執(zhí)政綱領(lǐng)方面，馮德萊恩有兩方面利好因素：一是歐洲一體化的民意支持率創(chuàng)新高?！皻W洲晴雨表”最新民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，歐元獲得自2002年推出以來的最高支持率，約76%的民眾認為單一貨幣對歐洲有利。民眾也普遍對歐盟加強政策協(xié)調(diào)表示支持。二是，馮德萊恩的執(zhí)政綱領(lǐng)也得到了歐洲理事會主席米歇爾和絕大多數(shù)成員國的支持。12月12日，歐洲理事會在結(jié)論報告中表示，除波蘭外，歐盟其他國家一致同意到2050年實現(xiàn)“碳中和”的目標。12月17日，德國聯(lián)邦議會通過決議，規(guī)定該國自2021年起碳交易定價為每噸25歐元，為EU-ETS的碳定價改革予以有力支持。

盡管如此，新一屆歐委會仍將受到很多內(nèi)部因素的干擾。首先，成員國層面存在阻力。由于很多成員國奉行“本國利益優(yōu)先”，作為超國家機構(gòu)的歐委會在許多領(lǐng)域受到限制。歐盟在許多領(lǐng)域仍奉行“一致通過”的立法程序，如歐盟擴員、防衛(wèi)合作、移民/難民議題和發(fā)展援助等，這就賦予了成員國阻撓有關(guān)進程的權(quán)力。針對“協(xié)議”，波蘭政府明確表示反對2050年實現(xiàn)“碳中立”目標的歐盟立場。波蘭有近80%的電能來自于煤炭發(fā)電，匈牙利和捷克的情況與波蘭類似，這些國家擔心在沒有足夠的歐盟財政資金保障的情況下，強力推行減排措施將不利于本國經(jīng)濟增長。

其次，歐洲議會中的激進黨團不容小覷。2019年歐洲議會選舉后，歐洲議會政黨版圖呈現(xiàn)碎片化態(tài)勢。實力大增的民粹政黨尋求加強對歐盟內(nèi)政、外交政策的影響，這在一定程度上削弱了包括歐委會在內(nèi)歐盟機構(gòu)的治理能力。針對“協(xié)議”，歐洲議會內(nèi)尚存在很多不同意見。在11月27日進行的對新委員會規(guī)劃藍圖的最終投票中，綠黨黨團全體議員選擇棄權(quán)，該黨團聯(lián)合主席凱勒表示，該綱領(lǐng)“缺少農(nóng)業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域的深度改革”。在投反對票的黨團中，極左翼“歐洲聯(lián)合左派—北歐綠色左派”黨團表示，新施政綱領(lǐng)沒有回答人民對社會和環(huán)境問題的訴求;極右翼“認同與民主”黨團則認為“協(xié)議”的內(nèi)容過于“天真”。

最后，資金缺口較大。與7月份提交的文本相比，馮德萊恩11月底向歐洲議會提交的施政綱領(lǐng)中用于綠色轉(zhuǎn)型基金的金額從3500億歐元下調(diào)到1000億歐元。但據(jù)歐盟委員會估計，若要實現(xiàn)當前的2030年氣候和能源目標，歐盟每年需增加2600億歐元投資。此外，在“綠色協(xié)議”中即將扮演重要角色的歐洲投資銀行是否能履行其“氣候銀行”的新職責(zé)仍有待驗證。2019年7月，該行已表示將支持馮德萊恩的“綠色協(xié)議”。一旦履約，歐洲投資銀行將成為第一家不再向化石能源項目（包括石油、天然氣及其基礎(chǔ)設(shè)施）提供貸款的政策性國際金融機構(gòu)。不過，該行2018年向歐盟“南部走廊”天然氣管道項目提供了24億歐元貸款。

與上屆容克領(lǐng)導(dǎo)的歐委會就職時相比，馮德萊恩面臨著部分成員國民族主義情緒高漲、民粹主義政黨發(fā)展迅猛等新狀況，因而馮德萊恩將移民、邊境安全、安全聯(lián)盟列為本屆歐委會優(yōu)先政策領(lǐng)域之一。這也凸顯了新一屆歐委會所面臨的主要難題，即如何在“多速歐洲”現(xiàn)實之下將各成員國凝聚起來，捍衛(wèi)歐洲一體化的原則和法國總統(tǒng)馬克龍所言的“歐洲主權(quán)”。