摘要：政府購買服務(wù)在彰顯其積極功能的同時(shí)，也逐步顯示出內(nèi)含的可能陷阱。中國政府購買服務(wù)呈現(xiàn)出公共性流失、專業(yè)性失真、社會組織異化、尋租腐敗以及服務(wù)效能低下等諸多可能陷阱。隨著社會治理創(chuàng)新和政府治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，清醒認(rèn)識這些可能陷阱，降低和消減政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并探討規(guī)避良策是當(dāng)務(wù)之急，建議選擇“加強(qiáng)立法規(guī)范、健全購買機(jī)制、公共性回歸與社會性規(guī)制，提升專業(yè)自主、加強(qiáng)行業(yè)自律、包容性發(fā)展與可持續(xù)性”等規(guī)避路徑。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);社會性規(guī)制;包容性發(fā)展;專業(yè)自主性;行業(yè)自律

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-7640（2020）01-0082-06

一、問題提出

政府購買服務(wù)等市場化手段絕非改善政府績效的魔力藥方。[1]政府購買服務(wù)是創(chuàng)新，也可能是一個陷阱;做得好，它會對保增長、惠民生、促治理發(fā)揮很好的作用;做不好，會帶來新的問題，甚至使政府失去信任。[2]

政府購買服務(wù)”（PurchaseofServiceContracting，POSC）是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過撥款和公開招標(biāo)的方式，交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。[3]學(xué)者們普遍認(rèn)為，政府購買服務(wù)一方面可以降低服務(wù)成本，提升服務(wù)傳輸質(zhì)量與服務(wù)效率，[4]又不至于過度擴(kuò)大政府的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模;[5]另一方面，政府購買服務(wù)通?？梢詭椭鐣M織實(shí)現(xiàn)資金穩(wěn)定，[6-7]培育社會組織獨(dú)立性和自主性[8]并幫助其建立聲譽(yù)和認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)社會組織的合法性。[9]政府購買服務(wù)日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流，是目前許多國家應(yīng)對福利制度危機(jī)而進(jìn)行政府改革的主要內(nèi)容，[10]政府購買服務(wù)已成.為世界各國政府治理的最重要工具之一。[11]

20世紀(jì)90年代中期，以上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局向羅山會館購買服務(wù)為起點(diǎn)，上海、南京、寧波、無錫等地對政府向社會組織購買服務(wù)進(jìn)行了積極探索，相關(guān)國家和地方政策措施也陸續(xù)出臺。2012年開始，中國啟動了中央層面政府購買專業(yè)化公共服務(wù)實(shí)踐;經(jīng)過7年的運(yùn)行，政府購買服務(wù)逐漸成為中國公共服務(wù)供給的主要模式之一。但是中國政府購買服務(wù)的制度安排還不夠系統(tǒng)，在彰顯其積極功能的同時(shí)，也逐步顯示出內(nèi)含的可能陷阱，如公共性流失、專業(yè)性失真社會性不足、社會組織異化、尋租腐敗、政府信任危機(jī)等。隨著社會治理創(chuàng)新和政府治理現(xiàn)代化的深人推進(jìn)，清醒認(rèn)識這些陷阱，并探討規(guī)避良策是當(dāng)務(wù)之急。

二、政府購買服務(wù)的可能陷阱

推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強(qiáng)公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，增加公共服務(wù)供給提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。但由于中國政府購買服務(wù)的環(huán)境存在缺陷，因此在具體運(yùn)作過程中易發(fā)生功能異化，存在諸多的潛在陷阱。

（一）“公共性流失”陷阱

公共性是政府購買服務(wù)的最本質(zhì)屬性，將公共利益最大化是政府購買服務(wù)的價(jià)值準(zhǔn)則和行動依歸，這決定了政府購買活動必須以公共利益為最終目標(biāo)。政府購買服務(wù)是當(dāng)前政府促進(jìn)社會公平，推動基本公共服務(wù)均等化的重要手段。但一方面，政府購買服務(wù)的政策性很強(qiáng)，且與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及社會組織發(fā)育程度有很大關(guān)聯(lián)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買服務(wù)政策很難落地，隱性補(bǔ)貼發(fā)達(dá)地區(qū)，未能考慮到社會的最急迫需要，[2]政府購買服務(wù)呈現(xiàn)“非均衡、非協(xié)調(diào)”[12]發(fā)展。另一方面，在政府購買服務(wù)過程中，購買服務(wù)項(xiàng)目未能充分了解公眾需求、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和評估中公眾參與不足，部分非營利組織的逐利性忽視公共利益等諸多因素，導(dǎo)致“公眾缺位”現(xiàn)象比較普遍，以致很大一部分政府購買服務(wù)項(xiàng)目混亂而導(dǎo)致了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，引發(fā)“公共性流失”;尤其是個別政府工作人員在購買服務(wù)過程中，利用權(quán)力優(yōu)勢進(jìn)行尋租腐敗等，違背了公平導(dǎo)向的初衷，公共性出現(xiàn)異化。

（二）“專業(yè)性失真”陷阱

“專業(yè)化”這一術(shù)語正是用來反映職業(yè)爭取，并最終獲得履行一個特定工作排它性權(quán)利的過程;其需要專門、深奧的知識和才能，以保證工作的質(zhì)量和對社會的福利，同時(shí)，有權(quán)評估和決定工作如何進(jìn)行。[13]政府向?qū)I(yè)的社會力量購買服務(wù)是為了有效解決公共服務(wù)缺位、規(guī)模不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不平衡、專業(yè)性不強(qiáng)等問題;但在實(shí)際政府購買服務(wù)過程中，社會工作者的專業(yè)性漸漸弱化，并呈現(xiàn)出“個案工作會談化、小組工作游戲化、社區(qū)工作行政化和娛樂化、服務(wù)評估數(shù)量化”，難以彰顯“專業(yè)的不可替代性”。[14]首先，社工機(jī)構(gòu)為了“活命”丟了專業(yè)“使命”，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)及整個服務(wù)傳送中以評估為中心，為了評估而評估。甚至有部分社工機(jī)構(gòu)成立初衷并非專業(yè)使命和社工情懷，而是想從中獲取政策紅利，以致在招標(biāo)過程中，不斷提高服務(wù)量化指.標(biāo)，降低投標(biāo)金額，盡可能滿足招標(biāo)方的全部條件，而這些壓力最終轉(zhuǎn)嫁給專業(yè)社工。這是專業(yè)社工的職業(yè)認(rèn)同度低的重要影響因素，也是專業(yè)社工流失率高的重要原因之一。部分社工機(jī)構(gòu)為了獲得資金資助，通過“租賃”社工證充實(shí)專業(yè)力量，通過聘請專門“寫手”設(shè)計(jì)標(biāo)書，以彰顯其專業(yè)性，服務(wù)中聘請非專業(yè)人士作為社工員完成服務(wù)指標(biāo)，專業(yè)亂象叢生，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

（三）“社會組織異化”陷阱

控制導(dǎo)向的社會治理體制、外生性所造成的資源依賴和由此導(dǎo)致的嵌入性控制、志愿失靈造成的專業(yè)主義缺失等，引發(fā)社會組織主體性和自主性的缺失以及隨之引起的組織低效和不作為。[15]受生存本能、國家在培育社會組織中資源的單方壟斷以及組織價(jià)值追求等因素的多重驅(qū)使，社會組織更多是在生存與自主之間尋求平衡，它們試圖通過失去一部分自主以換取生存空間，也試圖保留一部分自主以追求自身價(jià)值。[16]中國社會組織快速發(fā)展得益于“嵌入性發(fā)展模式”[17]下“政府強(qiáng)勢建構(gòu)”[18]。但社會組織在嵌人過程中產(chǎn)生外部服務(wù)行政化和內(nèi)部治理官僚化等問題，社會組織在權(quán)力體系中逐漸式微，失去影響力，[19]甚至可能被體制“同化”和“吸.納”[20]。近年來，為了促進(jìn)資金來源的多元化，許多社會組織承接了越來越多的經(jīng)營性項(xiàng)目以減少組織的依賴性，其結(jié)果是社會組織的公益性特點(diǎn)逐漸消失，變得越來越像企業(yè)。[21-22]另外一種傾向是社會組織的“準(zhǔn)政府化”。許多社會組織和政府的關(guān)系.密切，甚至是由作為購買者的政府直接發(fā)起或倡導(dǎo)建立起來的，這一狀況導(dǎo)致了社會組織異化與服務(wù)投機(jī)化。

（四）“尋租腐敗”陷阱

政府購買服務(wù)是西方國家腐敗產(chǎn)生最主要的源泉之一。[23]由于購買合同過程復(fù)雜、信息不對稱及權(quán)力壟斷等，政府很可能在購買過程中產(chǎn)生尋租等腐敗行為。政府在將部分公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)通過購買方式轉(zhuǎn)給市場參與主體（社會組織）的過程中，政府官員可能將公共權(quán)力作為籌碼，為自身獲取額外的經(jīng)濟(jì)收益。這風(fēng)險(xiǎn)貫穿于購買過程的始終，甚至每一個細(xì)小的購買環(huán)節(jié)都可能存在尋租風(fēng)險(xiǎn)。各級地方政府為了體現(xiàn)積極響應(yīng)中央政策，爭取橫向競爭獲得優(yōu)勢，大搞政府購買，政府錯位、越位和缺位現(xiàn)象普遍;甚至有部分地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同變相舉債，將“政府購買服務(wù)”當(dāng)作舉債融資的工具。部分社會組織抱著投機(jī)心理，試圖利用政府部門弱點(diǎn)通過承接政府購買服務(wù)，以社工之名，行“圈錢”之實(shí);甚至利用極少數(shù)官員腐敗，采用賄賂手段謀取暴利，政府與非營利組織逐漸形成利益綁架，極有可能引發(fā)政府信任危機(jī)。

（五）“服務(wù)效能”陷阱

越來越多的相關(guān)研究表明，政府購買服務(wù)能節(jié)省成本的假設(shè)只是一種錯覺，[24]且政府購買服務(wù)并不存在能提高效率的確鑿證據(jù)和確切支持，[25-26]政府購買服務(wù)的收益被高估了。[27-28]推行政府購買服務(wù)的核心支撐力量在于政府通過市場化手段能夠節(jié)省成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量以及縮減政府規(guī)模。[24]但在實(shí)踐中政府購買失敗的情況屢見不鮮。一大批研究者基于實(shí)證得出結(jié)論：政府購買服務(wù)未必降低服務(wù)成本，卻可能降低公共服務(wù)質(zhì)量，也可能降低政府能力，侵蝕社會組織的獨(dú)立性;尤其是增加了腐敗風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公共責(zé)任的斷裂，并未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效用最大化。[4、9、25、29-33]政府所運(yùn)行的市場會受到各種缺陷的困擾，市場中積累的缺陷越多，就越難以實(shí)現(xiàn)效率的承諾。[34]社會組織的機(jī)會主義與非法行為仍有可能使購買公共服務(wù)的成本高于政府自我提供服務(wù)。[35]

三、政府購買服務(wù)陷阱形成的主要原因

（一）對政府購買服務(wù)存在認(rèn)識偏差

中國政府購買服務(wù)是在政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革以及“小政府、大社會”的大背景下逐漸發(fā)展起來的，地方政府更多的將其置于社會組織發(fā)展、國家與社會關(guān)系重構(gòu)、事業(yè)單位改革的思維邏輯，往往忽略了在服務(wù)成本、服務(wù)效率、政府績效及精準(zhǔn)服務(wù)等方面進(jìn)行考量。部分地方政府為了體現(xiàn)積極響應(yīng)中央政策，大搞政府購買，甚至有個別地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同變相舉債，將“政府購買服務(wù)”當(dāng)作舉債融資的工具。政府購買服務(wù)只是為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式，是公共服務(wù)供給和社會福利轉(zhuǎn)化的具體行動路徑和機(jī)制。因此，在政府購買服務(wù)的發(fā)展過程中，要注意防止把工具異化為目的，把手段異化為目標(biāo)。[4]

（二）制度設(shè)計(jì)和安排不夠系統(tǒng)

20世紀(jì)90年代，傳統(tǒng)“單位制”福利體系迅速瓦解，舊的社會資源分配體系、控制機(jī)制、整合機(jī)制正在趨于解體，而新的體系與機(jī)制尚未完善并真正起作用，[36]各種社會矛盾和不確定性風(fēng)險(xiǎn)呈逐年擴(kuò)大趨勢。隨著政府購買服務(wù)的大力推進(jìn)，與之相配套的法律規(guī)范如《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已難以適應(yīng)新形勢的要求，在服務(wù)采購和項(xiàng)目招投標(biāo)方面還存在諸多法律空白;且缺乏系統(tǒng)可行的政府購買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制。盡管出臺了相關(guān)條例或管理辦法，如《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，但立法層次不高，法律效用較弱，亟需進(jìn)一步補(bǔ)充完善相應(yīng)的法律制度，增強(qiáng)法律的適用性、可操作性和威懾力。此外，我國政府購買服務(wù)快速推進(jìn)，但是法律規(guī)制嚴(yán)重不足，既影響了優(yōu)秀社會組織的成長，亦導(dǎo)致了社會組織中魚龍混雜。社會組織在實(shí)踐中存在著許多迫切需要通過法律規(guī)范才能解決的現(xiàn)實(shí)問題;但社會組織既缺乏保障其權(quán)益的法律規(guī)范，也缺乏規(guī)制社會組織與其他組織及個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。[37]因此，政府應(yīng)盡快出臺《社會組織法》。

（三）信息不對稱

信息不對稱問題是政府購買服務(wù)過程中一個常見的關(guān)鍵性問題。相關(guān)主體之間廣泛分布的信息非對稱導(dǎo)致購買服務(wù)產(chǎn)生逆向選擇、道德、合謀與尋租等多重風(fēng)險(xiǎn)，對服務(wù)購買對象、供應(yīng)方選擇、合同履行以及購買績效等均具有消極影響。[38]由于購買合同過程復(fù)雜、信息不對稱及權(quán)力壟斷等，政府很可能在購買過程中產(chǎn)生尋租等腐敗行為。部分地方政府官員可能利用政府的公共權(quán)力以及通過資本的經(jīng)濟(jì)活動來獲取特權(quán)，謀求個人或集團(tuán)的不正.當(dāng)?shù)念~外利益或壟斷利益。政府購買服務(wù)成為西方國家腐敗產(chǎn)生最主要的源泉之一。[23]首先，購買主體與承接主體之間信息不對稱。一方面，政府在甄選公共服務(wù)承接主體時(shí)，可能利用其決策權(quán)力或所掌握的關(guān)鍵信息謀取私利，或者政府官員與社會組織進(jìn)行暗箱操作，以低廉價(jià)格獲得承包權(quán)后實(shí)行分紅;另一方面，社會組織試圖利用專業(yè)優(yōu)勢資源“忽悠”購買主體來承接購買項(xiàng)目，以社工之名行“圈錢”之實(shí)，供給劣質(zhì)的服務(wù)。其次，購買主體與消費(fèi)主體之間信息不對稱，“公眾缺位”現(xiàn)象比較普遍。在已經(jīng)實(shí)施的購買服務(wù)項(xiàng)目中，有購買方不注意了解民眾需求，主觀臆斷決定購買服務(wù)項(xiàng)目;也有承接方不進(jìn)行需求調(diào)查，盲目承接購買項(xiàng)目，乃至出現(xiàn)“政府買了單、百姓不買賬”以及多種類型的供需錯位、供需脫節(jié)等問題。[39]再次，服務(wù)生產(chǎn)主體與消費(fèi)主體之間信息不對稱。作為服務(wù)的生產(chǎn)者，部分社會組織不重視甚至無視服務(wù)對象真實(shí)需求，通過禮品和游戲吸引或“騙取”服務(wù)對象認(rèn)同以應(yīng)付評估指標(biāo);消費(fèi)主體不了解項(xiàng)目實(shí)情，但因可享受政府改革帶來的免費(fèi)福利而沾沾自喜，完全背離了政府購買服務(wù)政策的初衷，不僅浪費(fèi)了公共資源，也敗壞了政府和社會組織聲譽(yù)。同時(shí)，在政府購買服務(wù)中，政府購買主體是項(xiàng)目發(fā)包方卻不是最終成本承擔(dān)者，項(xiàng)目資金最終都由財(cái)政承擔(dān)，項(xiàng)目發(fā)包方可能夸大項(xiàng)目資金需求。最后，政府購買實(shí)施主體與監(jiān)督主體信息不對稱。政府購買服務(wù)項(xiàng)目不公開，不透明，且缺乏明確的監(jiān)管主體和健全的社會監(jiān)督機(jī)制。

（四）競爭局面尚未形成

近幾年來，在國家相關(guān)政策支持和推動下，社會組織發(fā)展迅速，截至2018年12月11日，全國共有809410個社會組織。[40]但中國社會組織總體發(fā)展水平整體不高，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會發(fā)展需要相比仍有較大差距，在政府購買服務(wù)中，存在符合參與購買的社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)化程度低、規(guī)范性差、內(nèi)部管理不健全、公信度不足等諸多問題。由于在公共服務(wù)領(lǐng)域競爭市場尚未形成，因此政府在選擇承接主體時(shí)常常面臨無社會組織可選的尷尬局面。社會組織發(fā)育程度低，競爭局面尚未形成，不僅難以滿足公眾的個性化需求，而且政府購買服務(wù)的效率也難以彰顯。部分地方政府為推動落實(shí)政府購買服務(wù)政策，甚至直接發(fā)起或倡導(dǎo)建立社會組織，社會組織內(nèi)卷化現(xiàn)象明顯，也背離了政府購買服務(wù)政策的初衷。

四、政府購買服務(wù)陷阱的規(guī)避路徑

（一）加強(qiáng)立法規(guī)范，健全購買機(jī)制

政府購買服務(wù)是公共服務(wù)市場化改革重要舉措，而法治和契約是市場化改革的根基和前提。政府應(yīng)加快推進(jìn)其購買服務(wù)的制度化進(jìn)程，建立健全政府購買服務(wù)體制和機(jī)制，修訂和完善政府購買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、制度安排的合理性以及制度執(zhí)行的有效性;同時(shí)，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，健全社會組織發(fā)展培育機(jī)制，制定《社會組織法》規(guī)制社會組織發(fā)展與運(yùn)行;[37]此外，進(jìn)一步明確購買主體角色與責(zé)任，清晰界定政府購買服務(wù)目錄清單及社會組織承接資質(zhì)和要求，嚴(yán)格按照購買清單及購買程序組織實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，完善政府購買服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，建立“五位一體”（包括購買主體、生產(chǎn)主體、消費(fèi)主體、評估主體和監(jiān)督主體）的合作供給機(jī)制，健全政府購買服務(wù)服務(wù)評估評價(jià)體系及社會監(jiān)督體系，完善信息公開制度及責(zé)任追究制度;并且通過政府購買服務(wù)制度化，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，避免權(quán)利和資本對公共利益的侵蝕和破壞，確保購買服務(wù)的公共.性、公平性、連續(xù)性及可預(yù)期性。

（二）公共性回歸與社會性規(guī)制

公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。政府購買服務(wù)中服務(wù)項(xiàng)目的公共性與參與主體的自利性是政府面臨的兩大迷思。公共服務(wù)的可及性、公平性、公正.性和均等化等“公共性”目標(biāo)是政府購買服務(wù)政策，的目的和旨?xì)w;但參與主體的自利性引發(fā)了服務(wù)項(xiàng)目形式化[2]、公共性弱化、尋租腐敗等諸多問題，導(dǎo)致政府利益邊界的模糊、政府權(quán)威合法性的削弱、社會經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)等消極后果，[4背離了政府購買服務(wù)政策的初衷。如何在不損及社會公共利益和社會公平的情況下提高服務(wù)效能，是政府在制定和落實(shí)政府購買服務(wù)政策時(shí)應(yīng)深思熟慮的問題。在政府購買服務(wù)中，由于政府退出或者弱化在公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，強(qiáng)化了公共產(chǎn)品的私人屬性，出現(xiàn)大量公共服務(wù)“去公共性”。[42]如何減少政府購買服務(wù)公共性的偏離并使其回歸公共性的本質(zhì)屬性成為當(dāng)務(wù)之急。公共政策公共性的回歸是一個系統(tǒng)工程，可以通過增加公民認(rèn)同和政治認(rèn)同感（即合法性）、公開決策信息和疏通民意渠道（即透明性）、完善行政責(zé)任追究機(jī)制（即責(zé)任性）、促使政府和公民.依法行事（即法治性）、及時(shí)并負(fù)責(zé)任地對公民要求做出回應(yīng)（即回應(yīng)性）和設(shè)置科學(xué)管理機(jī)構(gòu)、降低管理成本（即有效性）等[43]方法促使公共性的回歸。

社會性是政府購買服務(wù)的內(nèi)在要求，社會性規(guī)制是政府履行社會經(jīng)濟(jì)管理職能的重要手段。社會性規(guī)制（SocialRegulation）在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是指以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品、服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。[44]在公共政策中，社會性規(guī)制主要指政府對個人或社會組織行為的糾偏措施和行為限制，即具體、明確地對某些活動或行為是否可為、誰可為之、以什么方式為之等方面做出規(guī)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會生活的控制和管理，[45]以保證社會公共利益和社會共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。運(yùn)用社會性規(guī)制來規(guī)范和管理政府購買服務(wù)主體的行為，是實(shí)現(xiàn)以人為本、回應(yīng)公眾個性化需求維護(hù)社會公共利益的重要方式和手段，也是規(guī)避政府購買服務(wù)可能陷阱的重要路徑。

（三）提升專業(yè)自主，加強(qiáng)行業(yè)自律

專業(yè)自主是政府購買服務(wù)質(zhì)量的必要保障。專業(yè)自主性指具有自主意識、自主決策及獨(dú)立判斷的能力和權(quán)利，具備實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目所需的專.業(yè)知識和實(shí)踐技能。在中國政府購買服務(wù)過程中，有不少社會組織雖具備政府購買承接資質(zhì)，但其“專業(yè)自主性”缺失十分普遍，存在專業(yè)自主意識薄弱、專業(yè)自主權(quán)不足、專業(yè)發(fā)展能力欠缺、專業(yè)責(zé)任與社會責(zé)任感不強(qiáng)等諸多問題。社會組織專業(yè)自主建設(shè)亟待提升。一方面，政府部門的積極引導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會和高校智庫加大培訓(xùn)力度;另一方面社會組織需自覺承擔(dān)專業(yè)發(fā)展責(zé)任，不斷自我提高、自我完善，不斷提升專業(yè)化水平。

行業(yè)自律是政府購買服務(wù)政策深化改革和推進(jìn)的關(guān)鍵。長期以來我國市場監(jiān)管由政府強(qiáng)勢主導(dǎo)，行業(yè)自律被忽視，社會組織數(shù)量眾多，背景和訴求各異，能力參差不齊，行業(yè)自律組織的引導(dǎo)作用沒有得到充分發(fā)揮。[46]近年來，由于行業(yè)自律的嚴(yán)重缺失，中國社會各種行業(yè)失范問題層出不窮。[47]行業(yè)自律既是行業(yè)內(nèi)交易規(guī)則的自我制定過程，也是一種與政府監(jiān)管相并列的社會治理手段，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，減輕政府負(fù)擔(dān)，減輕信息不對稱降低規(guī)制成本，提升專業(yè)性和針對性。[48]只有這樣，才能進(jìn)一步完善社會組織行業(yè)自律機(jī)制，規(guī)范政府購買市場秩序，加強(qiáng)從業(yè)人員管理，提升行業(yè)協(xié)會履職能力，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我規(guī)范和專業(yè)發(fā)展，最終由行業(yè)管理向行業(yè)治理轉(zhuǎn)變。

（四）包容性發(fā)展與可持續(xù)性

包容性發(fā)展（inclusivedevelopment）作為一種新的發(fā)展理念，是在積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種不均衡、不協(xié)調(diào)問題時(shí)提出的。政府購買服務(wù)政策推進(jìn)過程中不可避免地出現(xiàn)服務(wù)對象非普惠性、服務(wù)內(nèi)容非協(xié)調(diào)性、資源配置非均衡性、服務(wù)主體非多元性和非合作性;[49]亟需建構(gòu)一種“和而不同”的理念和機(jī)制，并在現(xiàn)代法理的指引下，建立一種權(quán)利保障基礎(chǔ)上的協(xié)商和溝通機(jī)制，以維持弱者的尊嚴(yán)和可行能力。[50]包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)建立一種整合機(jī)制，在推動政府購買服務(wù)的同時(shí)，保證多元主體參與服務(wù)供給的機(jī)會公平和環(huán)境公正，優(yōu)化公共資源的有效配置渠道，協(xié)調(diào)和平衡各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，建設(shè)一個多元共生、社會協(xié)同的現(xiàn)代化治理體系。

可持續(xù)發(fā)展是政府購買服務(wù)的內(nèi)在要求。目前中國政府購買服務(wù)項(xiàng)目大多專注于項(xiàng)目本身，為了項(xiàng)目而項(xiàng)目，較少關(guān)注服務(wù)成本和服務(wù)質(zhì)量，不同.程度上存在公共性流失、資金浪費(fèi)、合約失靈、服務(wù)重疊貪污腐敗、供需不匹配等諸多問題，忽略了可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵，這一現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。可持續(xù)性是政府購買服務(wù)推動的前提和必要保障。建立系統(tǒng)科學(xué)的可持續(xù)性制度體系和評價(jià)體系，并以此為基礎(chǔ)對政府購買服務(wù)項(xiàng)目的可持續(xù)加以改進(jìn)，是避免中國政府購買服務(wù)“陷阱”的有效途徑，能夠提升政府購買服務(wù)資源供給的均衡性、資源利.用的有效性、經(jīng)濟(jì)效益的合理性、相關(guān)利益主體關(guān)系的協(xié)調(diào)性、社會服務(wù)需求的匹配性以及社會治理的整體性。

五、結(jié)束語

政府購買服務(wù)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是新時(shí)期全面深化改革的必然要求，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大變革，不可避免地成為社會熱點(diǎn)問題。隨著政府購買服務(wù)的深入推進(jìn)，政府購買服務(wù)失敗案例屢見不鮮，中國政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)越來越引起學(xué)界的關(guān)注和重視。但目前關(guān)于政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索和研究大部分停留在直覺判斷和一般性描述上，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的支撐。盡管國外關(guān)于政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究相對較為成熟，但是中國政府購買服務(wù)的制度旨?xì)w、治理邏輯、治理路徑與治理機(jī)制有其獨(dú)特性。因此，我們在吸取發(fā)達(dá)國家或地區(qū)跨越陷阱防控風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)得同時(shí)，應(yīng)力圖發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在中國政府購買服務(wù)存在的問題及后發(fā)優(yōu)勢，清楚把握政府購買服務(wù)良性運(yùn)行的機(jī)制與條件，并對此提出可行性對策。

（感謝匿名評審專家深刻而富有建設(shè)性的修改意見。）

注釋

①在中國，“政府購買服務(wù)”通常翻譯為PurchaseofServiceContracting。與其相近的表達(dá)還有“民營化（Privatization）”、“合同外包（Contractingout）"、“政府服務(wù)外包（Outsourcingofgovernmentfunctions）”、“政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）”和“政府采購（GovernmentProcurement）”等。其含義大致相同，即政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過撥款和公開招標(biāo)的方式，交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。

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（文字編輯：徐朝科責(zé)任校對：王香麗）

收稿日期：2019-02-26

作者簡介：袁明（1986-），男，漢族，講師，博士研究生;主要研究方向：政府購買服務(wù)，社會工作服務(wù)與管理，社會政策。

引文格式：袁明.中國政府購買服務(wù)的可能陷阱及其規(guī)避路徑[J]社會工作與管理，2020，20（1）：82-87.