劉 平

(無錫市梁溪區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 江蘇 無錫 214023)

因為我國直管公房的產(chǎn)權(quán)來源是比較多樣化的，且產(chǎn)權(quán)經(jīng)過了不同的歷史演變，所以導(dǎo)致了直管公房管理起來比較特殊。由于我國住房管理中缺乏全面的法規(guī)制度，直管公房管理的體系每隔一段時間都會進行補充，所以直管公房的產(chǎn)權(quán)歸置與我國的法律法規(guī)及政策有著密切的聯(lián)系，因此，直管公房與單位房產(chǎn)及私人房產(chǎn)有著較大的區(qū)別，具有特殊性及政策規(guī)范性。另外，直管公房的本質(zhì)就是社會福利性住房，其目的就是解決一些城鄉(xiāng)困難戶的住房問題，所以目前的承租金額較低，遠遠不能滿足直管公房的正常維護管理費用的支出，因此要想有效的解決社會低收入人群的住房問題，就必須對直管公房管理中所存在的問題的采取有效的解決的對策。

一、直管公房的界定及房屋使用功能類別

(一)直管公房的界定

直管公房是指由政府指派的全國住房管理處直營的各類住房，產(chǎn)權(quán)還是歸屬于政府的各種公房。根據(jù)《城鎮(zhèn)住房保障辦法》的規(guī)定，保障性住房的來源分為六大類別：1.政府建造和購買、租賃、合法回收、回購或沒收住房方面投資；2.政府委托企業(yè)進行建設(shè)、配套的住房，或者是企業(yè)按照和政府約定進行建設(shè)、配套的住房；3.企業(yè)單位自建的住房；4.產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的配套住房；5.社會贈予的住房；6.其他途徑籌集的住房[1]。相比之下，直管公房的原型是各級行政機關(guān)、政黨和組織使用的公用公房，其來源的構(gòu)成和保障性住房的來源有一定的相同之處，但也存在著一些差異之處。直管公房課可以在一定的范圍內(nèi)歸屬于保障性住房，但歷史上直營公房也具有福利性質(zhì)。

(二)直管房房屋使用功能類別

由于住宅功能上的差異，直管公房分為住宅用和非住宅用兩類。

住宅是指住宅專用的房屋，如別墅和公寓，但不包括那些被用于防空及人無法居住的地下室。非住宅，即住宅以外房產(chǎn)類別的所有不動產(chǎn)。主要包括生產(chǎn)性的非住宅和非生產(chǎn)性的非住宅地產(chǎn)[2]。商業(yè)地產(chǎn)是指城市的商業(yè)單位和企業(yè)用于貿(mào)易和商業(yè)服務(wù)活動的房地產(chǎn)，例如商店，餐館，銀行，酒店和其他直接從事商業(yè)活動的房產(chǎn)及其輔助住房。由于這種類型的房產(chǎn)為第三產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)，其所有權(quán)形式比生產(chǎn)性房產(chǎn)的形式更為客觀靈活。非商業(yè)房產(chǎn)，也稱為商業(yè)房產(chǎn)，是指黨、政府、軍事、保健、文化、教育、科技、宗教和其他部門使用的非生產(chǎn)性房產(chǎn)。不動產(chǎn)的這一部分是國家履行政府職能和確保所需社會福利服務(wù)的正常運作和發(fā)展的重要條件。

二、當(dāng)前直管公房管理存在的問題

(一)產(chǎn)權(quán)不清晰

直管公房在住宅系統(tǒng)的優(yōu)化中承擔(dān)了房改功能，大部分的獨套住宅公房已經(jīng)在房改過程中售予個人(現(xiàn)在一些直管公房因較多沒有廚衛(wèi)、位置地段不好、或者不是成套等一些原因不能房改，以及一些代管或者出租等原因未能按照相關(guān)政策進行房改遺留下來了)；在國營企業(yè)改革中，直管公房又承擔(dān)著困幫扶，以較低的租金或者是免租金給一些較困難的國企企業(yè)；近年來，直管公房也會被用置在一些突發(fā)事件及緊急情況用來應(yīng)急及維護[3]。這些都是導(dǎo)致直管公房產(chǎn)權(quán)不清晰、租賃難管理、處置盤活難的重要因素，很多接管的直管公房沒有權(quán)屬證明，文件資料不完整，很難按照當(dāng)前的政策進行產(chǎn)權(quán)處理。此外，在房屋改革期間，具備完檔案資料和產(chǎn)權(quán)證明的直管公房基本都經(jīng)出售，目前現(xiàn)有的直管公房大多數(shù)都是沒收及其他企業(yè)轉(zhuǎn)交，檔案資料不齊全的，很難依照現(xiàn)行的政策辦理產(chǎn)權(quán)證。此外，部分房屋由于邊界位置不明確，與廚房共享衛(wèi)生間，無法申請產(chǎn)權(quán)證書。依照我國《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、不動產(chǎn)登記相關(guān)法律法規(guī)，接管通知不是按照產(chǎn)權(quán)登記的法律依據(jù)，不符合尊重法治、全面治理國家、提高社會治理水平的要求。

(二)到期清退難

直管公房的來源性和歷史是較復(fù)雜的，住宅租戶大部分是搬遷時的歷史租戶，這種類型的承租人的租賃關(guān)系不同于普通住房，特別是拆遷和重新定居、承租人倒閉的破產(chǎn)單位、不符合條件的住房改革和參與住房改革等較多，很多租戶都會以各種各樣的理由拒絕退租或者漲租，甚至有的拒絕走租賃程序，也拒絕支付租金。對于被移交或原部門單位使用的房屋，單位工作人員在租用該房屋后，視為單位擁有，不與住房管理部門合作辦理租賃手續(xù)。在法律訴訟中，舉證也比較困難，大多作為普通的民事租賃關(guān)系看待，因此，大多直管公房到期度很難清退，及時訴訟贏了，在執(zhí)行的時候也比較困難。原承租人租賃到期后，大多有抵觸心理，不愿意配合退房。另外，有些直管公房非住宅房子比較老舊，接管后也無法滿足現(xiàn)代商業(yè)化的裝修理念及要求，承租人也需要耗費大量的裝修資金。

有的直管公房在租期屆滿后，房屋會直接進行公開招租，承租人還沒有收費成本，也會有一定的抵觸情緒，有些人會放棄承租權(quán)，很難將房子清盤。此外，有些直管公房的承租人情況來源復(fù)制，有些是用來安置或者是拆遷或者其他單位一叫的原租戶，老承租戶會認為這是單位的福利，不愿意退房，如果強行執(zhí)行，可能會造成一定的社會影響，如果通過法律途徑來解決，因為各種歷史的遺漏問題，訴訟起來會耗時耗力。

(三)規(guī)章制度不健全

直管公房現(xiàn)有的管理制度大多都無標(biāo)準規(guī)范性的文件及規(guī)章制度，管理規(guī)章制度范圍太小，沒有較穩(wěn)定的規(guī)范政策，無法從實際上解決問題。直管公房的管理制度構(gòu)建中，主要出發(fā)點是解決歷史遺留問題，不要只是停留于直管公房管理部門的行政層面，應(yīng)該深層次規(guī)范性的構(gòu)建相應(yīng)的管理制度。相比之下，住房保障政策的規(guī)章制度較為全面，有政府規(guī)范性和相應(yīng)部門規(guī)范性的文件，住房保障的立法工作也一直在進行中。不過，各地區(qū)住房保障政策參差不齊，半數(shù)以上的市政府沒有制定住房安全保障政策，部分地區(qū)只有住房安全保障支持政策。盡管如此，近年來，城市保障性住房政策的制定和推廣遠優(yōu)于直管公房的相關(guān)管理體系的建立。從管理實踐的角度來看，將直管公房逐步納入保障性住房管理系統(tǒng)類別是解決直管公房管理系統(tǒng)和社會發(fā)展之間不一致的方法。

在目前的法律狀況下，直管公房的法制化與現(xiàn)實之間存在著嚴重的隔閡。從中央政府、地方政府的角度來看，作為一種歷史上存在的保障性住房，目前有效的法律法規(guī)是較久遠的一些法律文件。我國民法學(xué)界目前的法律聚焦于民法法律，住房法律也局限于房產(chǎn)稅的相關(guān)法律上。保障性住房法律尚未啟動具體的修改程序。因此，當(dāng)務(wù)之急是促進各級地區(qū)及政府監(jiān)管并促進有關(guān)的立法工作。

三、新時期直管公房管理的發(fā)展思路與對策

(一)建立集中統(tǒng)一的直管公房管理新體系

1.構(gòu)建直管公房管理法制化體系

政府應(yīng)通過政策對直管公房的存量和維護力度進行一定的強化。在《直管公房管理辦法》中以規(guī)范性的形式文件明確直管公房資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)管理，安全、修繕管理、征收補償?shù)染唧w管理細則，尤其是要明確“實行統(tǒng)一管理，不得無償劃撥”的細則。同時需要對直管公房管理相關(guān)單位的職責(zé)職責(zé)作出明確規(guī)定，以便充分發(fā)揮相關(guān)管理單位的行政管理功能，從而確保國家和承租人的合法權(quán)益。

2.創(chuàng)建統(tǒng)一的直管公房信息管理共享平臺

市級直管公房由市人民政府授權(quán)市住保房管部門管理，具體的管理由市公房管理處承擔(dān)。各區(qū)人民政府對轄區(qū)里的直管公房的經(jīng)營、修繕維護、安全管理等工作負有責(zé)任，具體的管理則由區(qū)住保房管部門負責(zé)。市住保房管部門和各區(qū)人民政府決定各管理權(quán)限，根據(jù)市、區(qū)分別設(shè)置管理賬戶，直管公住房相關(guān)的出售房款、租金及征收補償款等收益[4]。同時，需創(chuàng)建統(tǒng)一的直管公房信息管理共享平臺，對接公房信息系統(tǒng)及各區(qū)直管公房信息，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)操作公房承租權(quán)變更、接、撤、管等業(yè)務(wù)，使工作流程更規(guī)范化，形成公房業(yè)務(wù)管理、資本運作、檔案信息管理等功能齊全的系統(tǒng)化信息平臺。這對提高系統(tǒng)運營效率，加強行業(yè)監(jiān)管，對直管公房的信息、租賃、維修進行動態(tài)監(jiān)管，與地方政府的保障性住房信息掛鉤，進行編制條理、標(biāo)準化的網(wǎng)絡(luò)化公共住房信息統(tǒng)計分析報告，確保管理決策的實施具有重要參考意義。

(二)整合資源，有效銜接直管公房與保障性住房信息

我國應(yīng)該整合相關(guān)的資源，降低直管公房的管理成本，實行施“統(tǒng)一管理，分類整合”的直管公房和公共租賃住房。具體老說，就是政府來統(tǒng)籌房源的供給問題，將目前的直管公房、單位自管公房及其他住房以廉租住房配租的形式用于公租房使用的現(xiàn)象進行合理的清空。對于困難群眾且滿足住房保障條件的直管公房住戶，可申請承租直管公房為廉租住房，且能享受到實物配租形式的保障，享受廉租住房規(guī)定下相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，住房政策在準入門檻、退出機制及租金等方面也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，從而有效減少轉(zhuǎn)租牟利等不良現(xiàn)象，同同時能為保障性住房提供穩(wěn)定的財政預(yù)算，保障住房的修繕和維護。

(三)分項施策，妥善處置歷史遺留問題

1.建立標(biāo)準分類清理，穩(wěn)推進非住宅公房租金市場化

直管的非住宅公房承租是計劃經(jīng)濟時代的資源配置方式下的產(chǎn)物之一，主要為當(dāng)時政府為機關(guān)事業(yè)單位及商業(yè)網(wǎng)點配套的用于辦公辦學(xué)分配的公房租戶，即“歷史租戶”，其租賃情況相當(dāng)復(fù)雜，這些租戶享受的是成本租金為基礎(chǔ)的福利租金。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變革，原來的公房租賃制度與經(jīng)濟的發(fā)展需要不相符。尤其是2000年之后，大多數(shù)國有或集體企業(yè)實施了轉(zhuǎn)改制為民營企業(yè)，不再承擔(dān)以前的社會負擔(dān)，如繼續(xù)實施傳統(tǒng)的公租標(biāo)準，對于同行業(yè)競爭者是有失公允的，也違背了社會主義市場經(jīng)濟的初衷。因此，根據(jù)承租單位性質(zhì)分類清理不應(yīng)享受“政府規(guī)定租金標(biāo)準”的公房租賃的承租戶是相當(dāng)必要的。對機關(guān)事業(yè)單位租戶，未出臺新政之前仍沿用原標(biāo)準；對改制為民營企業(yè)的歷史租戶，為了保證能順利過渡，應(yīng)予以一定的適應(yīng)性政策并做好政策宣傳，根據(jù)合同到期順序分步有計劃實施公開招租和調(diào)租，計劃一到三年內(nèi)能接軌市場租金；新配置的公房就必須一律實行市場租金標(biāo)準，委托市財政定點的評估機構(gòu)進行評估后，經(jīng)由第三方平臺公開租賃。

2.加強公房征收補償管理，維護國有資產(chǎn)權(quán)益

有部分實施征收的單位為完成進度目標(biāo)，從公房所有人權(quán)益中挖出部分補貼承租人或者故意壓低公房的評估價格，挪用公用資金。法律程度上，房屋的權(quán)利人是特定的，所有權(quán)是自物權(quán)，所有權(quán)人共同決定才能行使收益權(quán)，且享有法律的絕對保護，而非物權(quán)人都不得侵犯和妨礙，房屋所有權(quán)人才能取得房屋的價值。因而，法律上，承租人只能享有房屋征收消除使用權(quán)的損失補償，主要包括承租期間投資的裝修、附屬實施及相關(guān)搬遷費(包括停產(chǎn)停業(yè)補償)，依照損失多少賠償多少的等價賠償原則。因此，需加強公房征收補償管理，杜絕國有資產(chǎn)流失，維護國有資產(chǎn)權(quán)益。

(四)引入政府購買服務(wù)，推進市場化維修養(yǎng)護服務(wù)

探索公房基礎(chǔ)服務(wù)市場化招標(biāo)運作，實施服務(wù)外包，試點引入社會服務(wù)競爭機制，以購買直管公房基礎(chǔ)性養(yǎng)護工作服務(wù)的形式實施外包，為廣大租戶用戶提供更專業(yè)、更滿意的服務(wù)。公房管理部門可以根據(jù)房屋的特定條件每年制定收集指標(biāo)和維護計劃，并采用社會化、市場化的委托方式，讓有資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)實施特定指標(biāo)和維護計劃的服務(wù)。相關(guān)費用是通過第三方審計估計的，公房管理部門按照企業(yè)的費用和微薄的利潤原則根據(jù)審計結(jié)果，付給企業(yè)相關(guān)的服務(wù)費用。

四、結(jié)論

直管公房是國有資產(chǎn)中相當(dāng)重要的資產(chǎn)之一，應(yīng)根據(jù)市場運行規(guī)律進行深化改革，做好相關(guān)直管公房的管理工作，從而維護國家的應(yīng)當(dāng)利益。當(dāng)前，直管公房的管理過程中還存在眾多困難，進行積極有效的探索是非常有必要的，而提高直管公房的管理效率，需要大家共同出策出力，為維護社會穩(wěn)定，推進市場化，創(chuàng)建和諧社會貢獻力量。