凡 杰

（貴州金融控股集團(tuán)有限責(zé)任公司（貴州貴民投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）貴州貴陽550004）

一、引言

鐵路土地綜合開發(fā)符合政策導(dǎo)向?！秶鴦?wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）等國家層面的文件，對(duì)加強(qiáng)基礎(chǔ)上設(shè)施建設(shè)，加大公共交通，特別是鐵路用地進(jìn)行綜合開發(fā)作出政策安排。各個(gè)省也紛紛結(jié)合國家文件精神和省情出臺(tái)了本省支持鐵路建設(shè)和加大鐵路沿線土地資源的綜合發(fā)展，如2016年，貴州省人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快鐵路建設(shè)的意見》（黔府發(fā)〔2016〕18號(hào)），明確由省級(jí)鐵路投融資主體牽頭負(fù)責(zé)用于省內(nèi)鐵路沿線土地綜合開發(fā)。

二、鐵路土地開發(fā)必要性

根據(jù)國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、中國鐵路總公司《關(guān)于印發(fā)〈中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃〉的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕1536號(hào)），預(yù)計(jì)到 2030年，貴州鐵路總規(guī)模約7500公里，其中高鐵占33.33%（約2500公里）。到2019年底，貴州鐵路營(yíng)業(yè)里程3781公里，其中高鐵占比37.87%（1432公里）。目前貴州省內(nèi)在建及即將開工的鐵路有渝懷二線、貴南（貴陽—南寧）、安六（安順-六盤水）、盤興（盤州—興義）、甕馬（甕安—馬場(chǎng)坪）、敘畢（敘永—畢節(jié)貴州段）、銅吉（銅仁—吉首）等線路，涉及省內(nèi)9個(gè)市（州），30多個(gè)縣，規(guī)劃站點(diǎn)37個(gè)。規(guī)劃中的有六盤水—威寧—昭通、興義—百色、六盤水—盤州等鐵路。

“國發(fā)〔2013〕33號(hào)”政策要求，國家推行鐵路分類分層建設(shè)，城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府是投資主體，在2018年，地方、企業(yè)出資1854億元，和全國鐵路項(xiàng)目總投資比例為33.3%：66.7%，可見國家高速鐵路網(wǎng)形成后，剩余的地方鐵路等建設(shè)規(guī)模仍然十分大，需要籌集巨額資金，如貴州省2020年要完成鐵路投資110億元。

一般來說，鐵路建設(shè)資金來源主要包括省級(jí)財(cái)政投入，各市州投入，省級(jí)投融資公司主要以貸款和發(fā)債籌資，引進(jìn)社會(huì)投資者采用PPP和BOT+EPC等模式參與建設(shè)。另外也可以設(shè)立鐵路發(fā)展投資基金，例如貴州鐵路資金規(guī)模為600億元，其中60%用于鐵路投資。長(zhǎng)期以來，地方鐵路建設(shè)的主體一直就是地方政府，雖然在一定程度上為地方鐵路的發(fā)展帶來了一些便利條件，但也造成了投資主體單一、建設(shè)資金籌措困難。同時(shí)，雖有這些融資渠道，但地方鐵路的公益屬性明顯，營(yíng)運(yùn)管理收入相當(dāng)有限，地方鐵路建設(shè)成本和投資巨大、盈利率和收益率相對(duì)較低，導(dǎo)致了社會(huì)投資者對(duì)地方鐵路向來是敬而遠(yuǎn)之。

鐵路建設(shè)規(guī)模和鐵路建設(shè)資金密集性和收費(fèi)的公益性導(dǎo)致政府承受巨大的財(cái)政壓力。地方鐵路建設(shè)面臨的核心問題就是資金問題，解決資金問題，只有走拓寬資金來源，形成多元化的投資主體。所以國家政策的導(dǎo)向就要加強(qiáng)鐵路土地的綜合開發(fā)，而地方政府也在積極推動(dòng)。

三、鐵路土地開發(fā)存在問題

當(dāng)前省政府和州、縣市政府都在鐵路沿線土地，特別是中小城市鐵路綜合樞紐周邊土地都積極支持和鼓勵(lì)社會(huì)投資者購買和參股合作開發(fā)鐵路沿線土地，幫助籌集資金，緩解地方財(cái)政壓力，但參與地方鐵路的建設(shè)仍存在一些問題。

（一）鐵路土地性質(zhì)

鐵路建設(shè)用地屬于劃撥用地，要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，需對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，由劃撥用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地。若地方鐵路投融資公司能取得土地證或不動(dòng)產(chǎn)登記證，在土地權(quán)屬清晰的情況下，可以通過協(xié)議出讓的方式，將鐵路劃撥用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地性質(zhì)，再進(jìn)行投資開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)土地效益。

（二）具體問題

1.土地綜合開發(fā)進(jìn)展慢

雖有國家政策支持，但總的來說整體進(jìn)展不如意。根據(jù)《2019年中國鐵路總公司工作會(huì)議報(bào)告》，中國鐵路總公司2018年鐵路土地綜合開發(fā)實(shí)現(xiàn)收入205.8億元。這是中國鐵路總公司成立以來首次公布土地開發(fā)收益，但占總收入權(quán)重很小?？梢姄碛懈删€等樞紐大戰(zhàn)的“鐵老大”都如此，對(duì)于地方鐵路投融資公司來說就顯得更加困難。

2.土地指標(biāo)問題

鐵路土地能開展綜合開發(fā)的關(guān)鍵再于獲取土地指標(biāo)。屬地市州、縣政府的土地指標(biāo)十分緊張，鐵路建設(shè)項(xiàng)目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級(jí)人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國土資源部予以計(jì)劃單列。計(jì)劃單列相當(dāng)于從國土部門拿到新的土地指標(biāo)，不占用本地區(qū)現(xiàn)有土地指標(biāo)。但目前這一政策缺乏可實(shí)施的配套細(xì)則。這一旦行不通，如要進(jìn)行開發(fā)，就會(huì)占用地方政府土地指標(biāo)，或者以批次用地的方式解決。同時(shí)鐵路場(chǎng)站用地規(guī)模多大，紅線怎么劃定，帶來土地增值收益的變動(dòng)，對(duì)屬地政府土地增值收益和讓利規(guī)模產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。雖有國家出文支出鐵路土地綜合開發(fā)，但以現(xiàn)有的土地管理體制，都會(huì)制約著鐵路土地綜合開發(fā)。真正要將土地入市交易需要省里面統(tǒng)籌，省地協(xié)調(diào)一致，放棄利益博弈，共同努力支持，但這很困難，所以地方鐵路投融資公司辦理土地權(quán)證還需要一定的時(shí)間。

3.與規(guī)劃不匹配問題

土地綜合開發(fā)實(shí)際土地規(guī)劃、城市規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還要受生態(tài)環(huán)保等方面的制約，規(guī)劃間如何協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)政策，特別是可操作的配套政策沒有出臺(tái)。相關(guān)的鐵路投融資公司不管是單條線路還是針對(duì)區(qū)域路網(wǎng)整體，基本沒有制定詳細(xì)的土地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，土地開發(fā)缺乏系統(tǒng)性；三是鐵路部門及鐵路投融資公司與土地開發(fā)的屬地政府配合不緊密。還需要做好鐵路方和地方的利益協(xié)調(diào)，要平衡地方各方面規(guī)劃。

4.建設(shè)單位和地方政府需求矛盾

省政府和省級(jí)鐵路投融資公司主要從帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域發(fā)展來統(tǒng)籌考慮鐵路的建設(shè)，市州、區(qū)縣政府當(dāng)然也積極歡迎本地區(qū)通過，在一些重要的城鎮(zhèn)設(shè)置鐵路場(chǎng)站，在地區(qū)中心城市建設(shè)綜合交通樞紐，然而站場(chǎng)規(guī)模建設(shè)上地方要求增加投資，特別是針對(duì)地區(qū)綜合交通樞紐，盡量把規(guī)模做大，做成區(qū)域標(biāo)志性建筑，以此為中心帶動(dòng)周邊土地升值和土地開發(fā)，省級(jí)層面主要是滿足地方人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展即可，規(guī)模適度，這是矛盾之一。政策要求給鐵路公司預(yù)留土地開發(fā)，這是地方政府的核心需求，場(chǎng)站和綜合交通樞紐建好，帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展商業(yè)，這是省鐵路投融資公司和地方政府都需要的，這是矛盾之二。

5.鐵路沿線土地價(jià)值凸顯

“土地報(bào)酬遞減規(guī)律”是實(shí)施土地投資開發(fā)時(shí)必須遵循的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，當(dāng)對(duì)土地投入達(dá)到一定量后，即使投入再多的資金，土地產(chǎn)出也不會(huì)增加，投資顯得不經(jīng)濟(jì)。區(qū)位理論是關(guān)于自然物體和人類活動(dòng)的空間分布及其在空間中的相互關(guān)系的學(xué)說，是指導(dǎo)土地分區(qū)利用的基本原理。

土地資源是稀缺資源，但不是所有的土地資源現(xiàn)時(shí)都具有開發(fā)的價(jià)值和意義。根據(jù)區(qū)位理論，根據(jù)鐵路帶狀走勢(shì)，具有開發(fā)價(jià)值的土地就是鐵路場(chǎng)站或綜合交通樞紐周邊的土地，綜合交通樞紐則是采用TOD（以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式）開發(fā)模式進(jìn)行，交通發(fā)展不斷帶動(dòng)周邊商業(yè)開發(fā)。由于鐵路場(chǎng)站或綜合交通樞紐的選址一般遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)中心，空間區(qū)位相對(duì)較差，而且地方政府求大而全的思想，導(dǎo)致投資規(guī)模不斷攀升，普遍存在以下問題：一是場(chǎng)站周邊土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值與城市中心相差大。場(chǎng)站選址郊區(qū)，缺乏發(fā)展動(dòng)力，很難集聚要素，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過高，城市能級(jí)難以支撐；二是場(chǎng)站周邊用地規(guī)模普遍規(guī)劃過大。土地開發(fā)規(guī)模沒有與當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)模、場(chǎng)站規(guī)模形成良性協(xié)調(diào)，導(dǎo)致投資很大；三是場(chǎng)站或綜合交通樞紐功能定位與當(dāng)?shù)爻鞘心芗?jí)不匹配。一般都存在過高的定位，圍繞場(chǎng)站或綜合交通樞紐建設(shè)新的城鎮(zhèn)，與當(dāng)?shù)爻鞘心芗?jí)不匹配，也不具有差異化，不能與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)形成協(xié)同發(fā)展關(guān)系；四是場(chǎng)站或綜合交通樞紐周邊產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)定位不能很好適應(yīng)發(fā)展階，依據(jù)當(dāng)前的發(fā)展條件，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)好的投資效益。

四、社會(huì)投資者參與建議

（一）資產(chǎn)換資金的模式

倘若地方政府、地方鐵路投融資公司能解決土地指標(biāo)和規(guī)劃等問題，土地能入市交易，采用社會(huì)投資者可以投資土地資產(chǎn)。鑒于上面的分析，社會(huì)投資者面臨如何盤活用地資源，如何處置資產(chǎn)的問題。要想進(jìn)一步產(chǎn)生增值收益，可以采取自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式盤活鐵路用地資源，但是，首先若社會(huì)投資者是非建設(shè)單位，自主開發(fā)不現(xiàn)實(shí)，不符合社會(huì)投資者主責(zé)主業(yè)功能定位；二是土地對(duì)外租賃，收取租金，收益低，投資回收期長(zhǎng)（要是有其他投資者購買，地方政府或地方鐵路投融資公司早就轉(zhuǎn)讓了，不用等到社會(huì)投資者）?？赡艿慕Y(jié)果是社會(huì)投資者擁有土地資產(chǎn)，而配套設(shè)施沒有跟上，開發(fā)條件不成熟，短期內(nèi)開發(fā)潛力和升值空間有限，土地升值受限于周邊整體發(fā)展，獲得收益還有一定的時(shí)間，擁有這么多重資產(chǎn)，想要退出很難，與社會(huì)投資者戰(zhàn)略規(guī)劃也不一致。所有可以結(jié)合地塊區(qū)位，選擇區(qū)位較好的土地進(jìn)行投資持有，同時(shí)把握好投資規(guī)模，可采用分期開發(fā)的形式，控制好投資節(jié)奏。

（二）參股合作開發(fā)模式

社會(huì)投資者參與，若不是建設(shè)單位，最多屬于財(cái)務(wù)性投資，關(guān)注合理的投資回報(bào)，或采用PPP模式，組成聯(lián)合體以社會(huì)資本方的角色進(jìn)入，在一些合適的市縣開展城市商業(yè)綜合體開發(fā)，可能存在的問題：一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)體量能否承載；二是受到當(dāng)前的房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控影響；三是本身不具備設(shè)計(jì)施工監(jiān)理等資質(zhì)，難以獲取施工利潤(rùn)。購買土地需要投入資金，開發(fā)需要二次投入，屬于重資產(chǎn)投資，社會(huì)投資者對(duì)整個(gè)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)參與度較低，只是追求財(cái)務(wù)投資回報(bào)，做好財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，項(xiàng)目成本比較難控制，投資風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較大。所以建議需要做好合作協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)條款的設(shè)計(jì)，充分保障投資利益。

總的來說，作為社會(huì)資本方參與綜合開發(fā)。采用PPP等模式，可聯(lián)合專業(yè)土地開發(fā)企業(yè)共同參股合資公司，共同開發(fā)展鐵路沿線土地。積極協(xié)調(diào)政府統(tǒng)籌編制既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)功能調(diào)整和空間優(yōu)化，促進(jìn)站場(chǎng)改建及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)，充分實(shí)現(xiàn)地方土地價(jià)值?；貧w交通公益性屬性，地方政府和省鐵路投融資公司要有“大思維”，由于場(chǎng)站和綜合交通樞紐的觸媒作用，在綜合樞紐周邊和道路周邊不斷形成商業(yè)設(shè)施，促成新的商業(yè)中心，這樣可以將場(chǎng)站或綜合交通樞紐建設(shè)和土地聯(lián)合打包給投資者，就能形成鐵路線路帶來客流，客流促進(jìn)沿線房地產(chǎn)及商業(yè)的發(fā)展，而社會(huì)投資者則要把握好投資規(guī)模，做好相關(guān)投資方案的設(shè)計(jì)，使綜合商業(yè)經(jīng)營(yíng)反哺鐵路和綜合樞紐的運(yùn)營(yíng)，形成良性的業(yè)態(tài)循環(huán)。