趙嘉冀

李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)政府工作報(bào)告中指出，要對(duì)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”繼續(xù)堅(jiān)持，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行支持、鼓勵(lì)以及引導(dǎo)。嚴(yán)格按照競(jìng)爭(zhēng)中性的原則，在招投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、準(zhǔn)入許可、要素獲取等方面，做到對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)的公平對(duì)待。在G30國(guó)際銀行研討會(huì)（2018）上，央行行長(zhǎng)易綱指出，國(guó)內(nèi)改革以及對(duì)外快放應(yīng)當(dāng)加快，而更應(yīng)該著重考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則來(lái)對(duì)待國(guó)有企業(yè)。整體來(lái)講，國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)中性原則是一致的，更是與我們所提倡的所有制中立相契合，不能因?yàn)槠髽I(yè)的所有制不同，而對(duì)其設(shè)置不同的規(guī)則。

競(jìng)爭(zhēng)中性政策的全面實(shí)施，有利于我國(guó)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促使國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，在推動(dòng)國(guó)企實(shí)現(xiàn)深化改革方面發(fā)揮著極為重要的作用。營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，將是我國(guó)深化改革開(kāi)放的突破口，更是國(guó)企改革的主要方向，有利于構(gòu)建更加完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。基于此，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性視域下的國(guó)企改革進(jìn)行研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、競(jìng)爭(zhēng)中性概念

競(jìng)爭(zhēng)中性，又被稱(chēng)之為“競(jìng)爭(zhēng)中立”，于20世紀(jì)90年年代初期由澳大利亞提出，并作為對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改造的主要政策與措施。以公司化以及市場(chǎng)化改造為目標(biāo)國(guó)企進(jìn)行了與之有關(guān)聯(lián)的各種改革，然而從實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)企在稅收誘惑或者是減免、政策補(bǔ)貼等方面依有著民營(yíng)企業(yè)所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，而這樣的優(yōu)勢(shì)也是國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中最大的優(yōu)勢(shì)，也是導(dǎo)致市場(chǎng)環(huán)境不公平的主要因素之一。為了能夠充分改善這個(gè)問(wèn)題，從而保障市場(chǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，“競(jìng)爭(zhēng)中性政策”營(yíng)運(yùn)而生，具體概念指的是政府的所有商業(yè)活動(dòng)以及商業(yè)行為，不能因?yàn)閲?guó)有具有一定的公共所有權(quán)從而享有其他性質(zhì)企業(yè)所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，而是應(yīng)該享受相同的權(quán)利，進(jìn)而在相對(duì)的環(huán)境之中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)階段，國(guó)際上已經(jīng)有很多國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則進(jìn)行了實(shí)踐。

整體來(lái)講，競(jìng)爭(zhēng)中性本身是一個(gè)有著一定差異化的標(biāo)注范疇，而且整個(gè)制度的內(nèi)涵也比較復(fù)雜。因此，以競(jìng)爭(zhēng)中性為切入點(diǎn)，對(duì)國(guó)企進(jìn)行改革，有一定的優(yōu)勢(shì)，必然也要一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要進(jìn)行客觀地看待。

從優(yōu)勢(shì)的角度來(lái)講，在國(guó)企改革過(guò)程中需要依據(jù)明確的目標(biāo)而進(jìn)行，而競(jìng)爭(zhēng)中性原則能夠一定程度對(duì)國(guó)企改革之中存在的一些偏差進(jìn)行有效矯正。例如，曾經(jīng)的國(guó)企改革主要是以弱化公共產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)，所以改革過(guò)程中出現(xiàn)了國(guó)企變賣(mài)，從而讓國(guó)企能夠慢慢從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來(lái)。而從實(shí)際情況來(lái)看，之所以出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象的根源并不在于國(guó)企的所有制性質(zhì)，而在于其憑借所有制性質(zhì)而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)在不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中夾縫求存。習(xí)近平總書(shū)記在 2018 年 11 月召開(kāi)的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上提出，要從減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、化解融資難題、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造公平的發(fā)展環(huán)境。很多舉措已然與包含稅收中性、債務(wù)中性等內(nèi)容要素的競(jìng)爭(zhēng)中性政策不謀而合。引入競(jìng)爭(zhēng)中性還能減少?lài)?guó)企“走出去”過(guò)程中遇到的問(wèn)題，消除國(guó)際社會(huì)的誤會(huì)，特別對(duì)“一帶一路”建設(shè)具有重要意義。從風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)講，競(jìng)爭(zhēng)中性原則會(huì)成為部分國(guó)家限制新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的主要工具。例如，有部分國(guó)家提出這樣的觀點(diǎn)：“盡可能禁止國(guó)企可能帶來(lái)的增強(qiáng)貿(mào)易投資和全球經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的結(jié)果”、“一部分國(guó)企的目的就是為了逃避競(jìng)爭(zhēng)”?；诖耍覈?guó)必須要從自身實(shí)際發(fā)展情況入手，從而引入不存在任何所有制偏見(jiàn)和歧視的競(jìng)爭(zhēng)中性政策才具有正當(dāng)性。

二、競(jìng)爭(zhēng)中性的基本原則

一是促進(jìn)政府企業(yè)組織合理化，包括對(duì)從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的政府企業(yè)實(shí)行公司化改造，自然壟斷中競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的脫節(jié)。是確認(rèn)政府企業(yè)發(fā)揮功能的成本，并設(shè)置合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制以提高透明度和公開(kāi)性。三是政府企業(yè)在商業(yè)化經(jīng)營(yíng)中取得合理的投資回報(bào)率。四是政府企業(yè)在履行公共政策職能時(shí)獲得充分、透明和可計(jì)算的補(bǔ)償。五是政府企業(yè)在最大程度上與私人企業(yè)保持稅收的一致性。六是政府企業(yè)在最大程度上與私人企業(yè)受到相同程度的監(jiān)管，處于相同的監(jiān)管環(huán)境。七是政府企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)債務(wù)調(diào)整和補(bǔ)償?shù)确绞较蛘С忠蛩囟鴵碛袧撛诘娜谫Y優(yōu)勢(shì)。八是政府采購(gòu)政策和程序應(yīng)當(dāng)具有競(jìng)爭(zhēng)性、無(wú)歧視，并且有合適的透明標(biāo)準(zhǔn)作為保障。其中的第五、六和七項(xiàng)分別涉及稅收中性、監(jiān)管中性和債務(wù)中性。比對(duì)第五、六和七項(xiàng)，我國(guó)國(guó)企在稅收、監(jiān)管和債務(wù)方面存在著明顯的競(jìng)爭(zhēng)中性偏離。

三、我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性實(shí)踐的現(xiàn)狀

2018年，民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就此發(fā)表了非常重要的講話，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位以及作用予以肯定，并從六個(gè)方面提出了支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大的措施與政策，例如，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、政策執(zhí)行方式完善、企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕、著重解決企業(yè)融資難的問(wèn)題等等。由此可見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)中性原則在我國(guó)是一直在踐行的，但是也必須充分認(rèn)識(shí)到，因?yàn)榻虠l主義思維的長(zhǎng)期影響，關(guān)于政策的落實(shí)，一些領(lǐng)域以及一些地方依然有違背國(guó)有經(jīng)濟(jì)以及非公經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的情況，具體如下：

（一）“彈簧門(mén)”、“玻璃門(mén)”的現(xiàn)象依然普遍存在

現(xiàn)階段，我國(guó)提出了一些文件并鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入眾多領(lǐng)域之中，但是從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)很多領(lǐng)域依然是民營(yíng)企業(yè)所無(wú)法觸碰的，相對(duì)國(guó)企來(lái)講，民營(yíng)企業(yè)各方面均處于劣勢(shì)之中，例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、提供公共服務(wù)等領(lǐng)域，依然很難見(jiàn)到民營(yíng)企業(yè)的身影。最近幾年我國(guó)大力推崇PPP模式，這是民營(yíng)企業(yè)（私人機(jī)構(gòu)）與國(guó)家公共部門(mén)進(jìn)行合作的主要模式，有利于吸引更多社會(huì)資本進(jìn)來(lái)，從而達(dá)到提升項(xiàng)目效率的目標(biāo)；但是，從實(shí)際情況來(lái)看，地方政府在開(kāi)展PPP模式時(shí)，其目標(biāo)是希望能夠從國(guó)家獲得更多與項(xiàng)目有關(guān)的政策支持以及資金支持。所以，從某種角度來(lái)講，PPP模式未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅沒(méi)有對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生有效的吸引力，反而一定程度還將其擠出了該模式。地方大型的國(guó)有企業(yè)、中央企業(yè)等均是PPP項(xiàng)目的主要參與者，從這一點(diǎn)不難看出，該模式可說(shuō)是國(guó)有企業(yè)與政府之間的合作，又或者政府旗下代理機(jī)構(gòu)與政府之間額合作，又或者是政府與其所屬平臺(tái)公司之間的合作。從目前PPP模式來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)參與比例不到20%。

此外，最近幾年還有一個(gè)值得我們關(guān)注的情況，即：國(guó)家非常頒布了諸多文件鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)能夠參與到國(guó)有企業(yè)改革之中，然而從實(shí)際情況來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)真正兼并國(guó)有企業(yè)的案例很少，而且有些行業(yè)幾乎看不到民營(yíng)企業(yè)的身影，例如，石油、電信、軍工等等行業(yè)，目前還是國(guó)企企業(yè)進(jìn)行壟斷。民營(yíng)企業(yè)倘若要進(jìn)入到這些壟斷領(lǐng)域之中，那么必須要與國(guó)有企業(yè)一起合作，又或者是組建混合制企業(yè)，并在國(guó)企引導(dǎo)下進(jìn)行，這就是國(guó)企更能夠兼并民企的主要原因之一。

（二）在對(duì)要素獲得方面有著差異性

所謂“要素”，常見(jiàn)的優(yōu)資金、土地等。以資金為例，目前金融機(jī)構(gòu)更傾向于為國(guó)有大型企業(yè)服務(wù)，所謂針對(duì)中小民營(yíng)企業(yè)構(gòu)建的金融服務(wù)體系也是“有名無(wú)實(shí)”，并未解決實(shí)際問(wèn)題。從資產(chǎn)負(fù)債率層面來(lái)看，國(guó)企明顯高于民營(yíng)企業(yè)，前者長(zhǎng)期保持在60%以上，而后者通常保持在51%左右。現(xiàn)階段，大型銀行主要服務(wù)對(duì)象是國(guó)有大型企業(yè)，貸款投入比例超過(guò)了70%。

（三）存在行政性壟斷

政府為了對(duì)某種競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行限制，從而會(huì)實(shí)施行政性壟斷，也就是政府通過(guò)某種手段對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，例如，市場(chǎng)壟斷、強(qiáng)制性交易，特別是一些具有行政性質(zhì)的企業(yè)，有著非常突出的優(yōu)勢(shì)。行政性壟斷最突出的就是對(duì)地方市場(chǎng)進(jìn)行分割，例如，一些地方政府為為了對(duì)外地產(chǎn)品進(jìn)入本地進(jìn)行限制，從而采取一些干預(yù)手段，或者是設(shè)置一些以利于當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)發(fā)展的技術(shù)壁壘，從而保障國(guó)有企業(yè)在項(xiàng)目獲取、市場(chǎng)經(jīng)方面獲得優(yōu)勢(shì)等等，這些都不利于國(guó)有企業(yè)的改革。

四、將競(jìng)爭(zhēng)中性原則應(yīng)用于國(guó)企改革之中的意義

（一）保障國(guó)企改革能夠深入開(kāi)展

建立現(xiàn)代企業(yè)制度并推動(dòng)國(guó)企實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展是國(guó)企改革的主要目標(biāo)，而競(jìng)爭(zhēng)中性原則的引用將有利于各項(xiàng)政策的落實(shí)，從而讓國(guó)企能夠逐漸擺脫對(duì)政府的依賴(lài)，從而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展，有利于提升其核心競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)改革要想走向深入，那么則必須要做好并落實(shí)好細(xì)節(jié)工作?；诖?，將競(jìng)爭(zhēng)中性原則滲透到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之中，并重點(diǎn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性政策進(jìn)行制定，要具有實(shí)際操作意義，有利于幫助國(guó)企明確需要改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，以此為基礎(chǔ)對(duì)企業(yè)進(jìn)行治理，進(jìn)而激發(fā)國(guó)有企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）有利于公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的薪酬以及維系

唯有建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系才能發(fā)揮資源配置的關(guān)鍵作用。通過(guò)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中性政策，一定程度上可以促進(jìn)政府實(shí)施改革，這樣又可以促使企業(yè)與政府之間在界限上進(jìn)行明確劃分，進(jìn)而讓企業(yè)能夠明確其責(zé)任。通過(guò)這樣的方式能夠解決政府“錯(cuò)位、越位以及缺位”等問(wèn)題。企業(yè)方面在競(jìng)爭(zhēng)中性原則下不斷深化，目標(biāo)是對(duì)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，確保市場(chǎng)資源配置能夠發(fā)揮其決定性作用，從而將市場(chǎng)作用更好地發(fā)揮出來(lái)。

（三）有利于推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)

將競(jìng)爭(zhēng)中性相關(guān)政策在國(guó)企改革之中落實(shí)，能夠進(jìn)一步讓政資實(shí)現(xiàn)分離，以及促使政企實(shí)現(xiàn)分離，倘若能夠?qū)?guó)企與政府之間的“臍帶”隔斷，那么國(guó)企在發(fā)展過(guò)程中將會(huì)擁有更大的自主權(quán)，例如，可以進(jìn)一步消除預(yù)算方面的約束，從而讓國(guó)企在運(yùn)作效率與質(zhì)量方面實(shí)現(xiàn)有效提升。

五、建議

競(jìng)爭(zhēng)中性政策的制定與落實(shí)，與國(guó)企改革實(shí)效性有著密切關(guān)系，同時(shí)也有利于建立公正的市場(chǎng)環(huán)境。因此，這是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，要從眾多領(lǐng)域入手，且做好細(xì)節(jié)工作，具體如下：

（一）充分認(rèn)識(shí)到民營(yíng)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動(dòng)作用

如今，民營(yíng)企業(yè)在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有目共睹，尤其是在提升就業(yè)率、創(chuàng)造稅收以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著極為重要的作用。在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記明確指出：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所貢獻(xiàn)的稅收超過(guò)了50%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)了60%，技術(shù)創(chuàng)新成果更是達(dá)到70%以上，超過(guò)80%的勞動(dòng)就業(yè)由民營(yíng)企業(yè)提供，更是占據(jù)了我國(guó)企業(yè)總數(shù)量的90%?？梢?jiàn)，民營(yíng)企業(yè)已然成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，所以倘若要繼續(xù)發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的作用，那么則必須從競(jìng)爭(zhēng)中性政策制定與落實(shí)入手，一方面通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中性政策推動(dòng)國(guó)企改革，另外一方面則是對(duì)招商引領(lǐng)政策進(jìn)行規(guī)范，例如，電力燃?xì)庋a(bǔ)貼、園區(qū)投資補(bǔ)貼、規(guī)范土地等等方面進(jìn)行規(guī)范與完善，營(yíng)造一個(gè)公平的營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)而激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與發(fā)展動(dòng)力。

（二）將混合所有制作為國(guó)企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

倘若要讓市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，那么則必須要有科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行支撐，這也是國(guó)企改革能夠不斷深入的關(guān)鍵。因此，需要將混合所有制作為改革重點(diǎn)，并對(duì)產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行履行進(jìn)行明確，同時(shí)也要明確產(chǎn)權(quán)。雖然混合所有制的改革一直在進(jìn)行，但是從實(shí)際情況來(lái)看，目前主要是以試行為主導(dǎo)，所以需要改善這種做法，加強(qiáng)混合所有制的實(shí)踐，這樣才能推動(dòng)國(guó)企進(jìn)行改革。其中，要注重對(duì)國(guó)資管理體制進(jìn)行改革，目標(biāo)是讓對(duì)政府的實(shí)際作用進(jìn)行合理界定，這樣才能確保資本管理模式能夠?qū)崿F(xiàn)改善，進(jìn)而明確核心指標(biāo)，即：資本長(zhǎng)期回報(bào)率。隨著混合所有制的推動(dòng)，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方面擁有自主權(quán)，那么才會(huì)有發(fā)展的動(dòng)力，才能進(jìn)一步對(duì)公司商業(yè)化的運(yùn)作模式進(jìn)行深入探索，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷前進(jìn)。

（三）有針對(duì)性對(duì)國(guó)企分類(lèi)進(jìn)行改革

對(duì)于國(guó)企改革來(lái)講，公益類(lèi)與商業(yè)類(lèi)的明確劃分非常重要。例如，具有公共事業(yè)性質(zhì)的企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)依然需要實(shí)施國(guó)有控股，但在具體運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，需要就商業(yè)原則進(jìn)行劃分，從而基于預(yù)算來(lái)實(shí)施。部分國(guó)有企業(yè)需要對(duì)公共服務(wù)職能進(jìn)行承擔(dān)，那么就需要區(qū)分公益類(lèi)相關(guān)的業(yè)務(wù)與商業(yè)類(lèi)相關(guān)的業(yè)務(wù)，以此為基礎(chǔ)能夠?qū)?guó)企責(zé)任以及政府財(cái)政責(zé)任實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步明確。通過(guò)這樣的方式，才能保障國(guó)企在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，并最大限度保障企業(yè)的資產(chǎn)擁有更加合理的回報(bào)率。

另外，推動(dòng)會(huì)計(jì)制度的改革，無(wú)論是財(cái)政補(bǔ)助，還是成本，均應(yīng)當(dāng)保持透明。例如，針對(duì)需要提供公共服務(wù)的國(guó)企來(lái)講，要對(duì)于價(jià)格方面加強(qiáng)監(jiān)管，比如說(shuō)可以堅(jiān)持通過(guò)使用者進(jìn)行付費(fèi)的方式。同時(shí)，對(duì)于稅收、補(bǔ)貼等來(lái)講，需要針對(duì)有困難的群體進(jìn)行制定與優(yōu)化，目的是讓國(guó)有企業(yè)能夠充分發(fā)揮社會(huì)作用，從而成為人民滿(mǎn)意的企業(yè)。

（四）注重中性監(jiān)管成效的提升，夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的地位

關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制要切實(shí)執(zhí)行，對(duì)各地、各個(gè)部門(mén)違反公平、開(kāi)放、透明市場(chǎng)的規(guī)則做法以及政策文件進(jìn)行清理，從而對(duì)政府招商引資的行為進(jìn)行有效規(guī)范，這樣有利于將投資以及貿(mào)易的行政性壁壘有效清除。在國(guó)企改革過(guò)程中，要落實(shí)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、反壟斷法的落實(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)領(lǐng)域是金融、電信、交通、能源，還有一些已經(jīng)崛起或者正在崛起的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的適用領(lǐng)域、實(shí)施過(guò)程進(jìn)行明確，對(duì)斟酌決定權(quán)的空間進(jìn)行壓縮，從而保障政策實(shí)施的有效性以及透明度。