郭京裕　楊國棟

依法審查批準財政預(yù)算和決算、監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況，是各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的職責。人大審查監(jiān)督預(yù)算分為兩種形式、兩個環(huán)節(jié)。一是會議期間聽取、審議批準預(yù)算報告。包括人代會聽取、審議批準預(yù)算報告，常委會聽取、審議批準預(yù)算報告。二是會議之前審查、會議之后監(jiān)督預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行重大情況，支持會議審議批準預(yù)算報告。包括人代會財經(jīng)委員會或者專門委員會審查監(jiān)督，常委會預(yù)算工作委員會或者專門工作委員會審查監(jiān)督。下面，僅以人大預(yù)算工作委員會（簡稱預(yù)算工委）為例，談?wù)効h級人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)狀、原因及對策。

人大預(yù)算審查監(jiān)督的現(xiàn)狀

根據(jù)《預(yù)算法》《人大監(jiān)督法》，人代會會議舉行的30日前，政府（財政部門）將本級預(yù)算草案的初步方案提交人大常委會進行初步審查;人大常委會舉行會議的30日前，將預(yù)算調(diào)整初步方案、決算草案提交預(yù)算工委（或者專門工委）征求意見。實際情況是，縣級人大預(yù)算審查監(jiān)督工作多數(shù)停留在向人代會、常委會所作的預(yù)算報告上，就報告論報告。財政部門并不向人大提交預(yù)算初步方案（草案），有時預(yù)算報告在會議舉行時直接報送到會議，人大預(yù)算決議甚至也是財政部門代擬的;會議之前，人大并不組織審查。會議審議、批準，活脫脫成了形式主義。至于日常人大預(yù)算審查監(jiān)督，就更無從談起了。盡管人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容很多、空間很大，尤其中共中央辦公廳下達了中辦發(fā)〔2015〕15號《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導意見》，全國人大也要求扎實貫徹落實、確保取得成效，實際上，很多縣級人大還是抱著多一事不如少一事的思想，沒有認真推動，甘當老好人，“不給政府添麻煩”！

人大預(yù)算審查監(jiān)督缺失的原因

《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》等法律法規(guī)對人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容、程序、時間等有明確規(guī)定，有法可依，縣級人代會、常委會舉行會議前的正常預(yù)算審查，以及日常預(yù)算監(jiān)督缺失，原因在于內(nèi)力驅(qū)動不足、外力推動不夠。一是內(nèi)力驅(qū)動不足。一方面是法治意識不強。人大沒有依法組織預(yù)算審查監(jiān)督，被認為是寬容大度，不認為是有法不依、執(zhí)法不嚴。人大沒有依法按時督促政府（財政部門）上報預(yù)算、認真審查預(yù)算，政府求之不得、自然也不會主動送上門來。法律貴在執(zhí)行，不執(zhí)行就變成一紙空文。長此以往，缺陷被熟視無睹，甚至痦子變成美人痣，結(jié)果人大敷衍審查、無所作為被人認可，人大依法審查、認真落實惹人議論。另一方面工作干勁不足。人大預(yù)算工委人員的年齡普遍偏大，有些兩三年之后便離崗、退休（離任）。盡管都要牢記宗旨，學英雄學先進，誓言老當益壯，活到老干到老，貢獻自己最后的光和熱，而一般人經(jīng)歷滄桑沉浮、自知仕途已盡之后，往往磨練得老到圓滑，寵辱不驚，其言也善，其鋒也斂，創(chuàng)優(yōu)爭先的干勁降低，這已是不爭的事實，畢竟很難用英雄的標準要求每一個人。換位思考，一個普通官員當?shù)箶?shù)著離任的天數(shù)，看清了離任的世事，在這段時間里會怎么想、怎么做呢？二是外力推動不夠。一方面有些領(lǐng)導認為人大預(yù)算審查監(jiān)督就是走程序、走過場，用不著太認真、太嚴肅。而且預(yù)算重大事項，政府已征求黨委的意見，或者由黨委直接決策，人大審查也改變不了什么;至于預(yù)算業(yè)務(wù)事項，專業(yè)技術(shù)性很強，人大未必看得懂、審查清。人大認真審查，或者敷衍審查，或者不做審查，都沒有實質(zhì)關(guān)系，沒有人關(guān)心，沒有人過問，沒有人評價。常言道：人叫人干人不干，制度調(diào)動一大片。沒有激勵機制，誰會無利起五更呢？另一方面按照中央、省市要求，縣級盡管普遍設(shè)置人大預(yù)算工委等專門機構(gòu)，建設(shè)了人大預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)中心，但是這主要是為了對上級有個好的交代，實際在人員配備上，有些地方重在安排干部，預(yù)算工委人員年齡偏大，有些不懂預(yù)算業(yè)務(wù)，多數(shù)縣市實際也只配備一人，既當主任又當職員，難以有效開展工作。

推進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的探討

人大預(yù)算審查監(jiān)督是人大最重要、最具體的審查監(jiān)督之一，人大（預(yù)算工委）應(yīng)當根據(jù)《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》，以及《中共中央辦公廳關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導意見》等法律法規(guī)和規(guī)定，在人大會議審議批準預(yù)算報告前具體組織好預(yù)算審查監(jiān)督，為會議審議批準預(yù)算報告提供堅實基礎(chǔ);圍繞黨委中心、重點工作，選擇調(diào)研、視察、質(zhì)詢、審查等方式，積極推進日常預(yù)算審查監(jiān)督，督促財政部門和預(yù)算單位正確執(zhí)行預(yù)算、提高預(yù)算績效。一是搞好內(nèi)部建設(shè)。重在增強人大預(yù)算工委的工作能動性，將組織人大預(yù)算監(jiān)督審查工作形成制度化。首先，完善人大預(yù)算審查監(jiān)督制度。結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定人大預(yù)算審查監(jiān)督辦法，明確審查內(nèi)容、程序、時間等。盡管多是轉(zhuǎn)發(fā)既有的法律法規(guī)條文，卻能重申這些規(guī)定或者強化學習宣傳。再是，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作列入人大年度工作計劃（崗位責任制）。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作每年組織多少次、開展哪些項目，要提報人大主任會議或者常委會議研究通過，列入人大年度工作計劃。做到年初有計劃、年中有部署、年終有總結(jié)。每年計劃干什么事，是否完成，干得如何，有始有終，清清楚楚。其次，建立人大預(yù)算審查監(jiān)督隊伍。人大預(yù)算工委人老、人少和預(yù)算業(yè)務(wù)不熟的局面，現(xiàn)在和將來都不可能徹底改變。預(yù)算工委人員年齡不可能明顯降低、人員編制不可能增加（即使有所增加，也存在閑時無事可干、忙時人手不足的問題）、也不可能精通和重新學會所有預(yù)算業(yè)務(wù)。必須適應(yīng)這種局面，眼睛向內(nèi)搞改革、自己找出路，不能寄托于外部、去改變組織決策。可行的辦法是成立人大預(yù)算人才庫，每次進行預(yù)算審查監(jiān)督時，按照工作需要臨時抽調(diào)人員組成專門小組，借助專業(yè)人才開展人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，同時可邀請人大代表、政協(xié)委員等人士參加。可見只要自己想干，就會有辦法，也能干出成效，所謂“不患無位，患所以立”。二是爭取支持認可。向黨委匯報人大預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)，中共中央和全國人大的統(tǒng)一要求，以及人大預(yù)算審查監(jiān)督工作重要性、必要性，經(jīng)常匯報上級人大要求、外地的先進經(jīng)驗和本級工作建議，取得黨委的支持。向政府、各政府部門和社會各界廣泛宣傳人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，公開審查監(jiān)督成果，使他們了解、認可、重視人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，正確對待、認真配合搞好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，增強人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的針對性、有效性。