文 劉 俊（1.貴州民族大學，貴州貴陽 550025； 2.中央民族大學，北京 100081）

內(nèi)容提要：國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，旨在優(yōu)化機構(gòu)配置，轉(zhuǎn)變政府職能，破除市場在資源配置中的制約因素。結(jié)合機構(gòu)改革的理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯及國內(nèi)外機構(gòu)改革的特點，基本的邏輯結(jié)論是改革必須依法而行，在法治的軌道下漸進而動，這是我國歷屆改革積累的寶貴經(jīng)驗。大部門制通過對政府職能的優(yōu)化配置嵌入在十余年的國家機構(gòu)改革中，一定程度上提升了政府的治理效能，但在新的時代要求下依然面臨諸多社會問題。要破除阻礙改革的諸多羈絆，必須制定或修改法律法規(guī)，建構(gòu)成熟穩(wěn)定的法制體系，緊扣新時代的法治生態(tài)，才能確保改革的法治化、科學化、民主化。

引子

建國后我國共有十一次機構(gòu)改革，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)小部門制模式到大部門制改革的嘗試和推進。兩種不同模式的機構(gòu)改革都力求政府職能的轉(zhuǎn)變，但總體看，一些問題依然沒有得到有效解決。如機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)等不盡合理之處。在新時代環(huán)境中，特別是在社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化的時局下，社會公眾對公共資源和服務的需求不斷增加，不同屬性的社會問題如生態(tài)環(huán)境、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通旅游、食品安全、金融服務、鄉(xiāng)村治理等凸顯出政府在履職上的乏力。面對新時代特征下公私利益沖突領域的增多、多元社會主體尋求權(quán)力資源參與社會治理的主動性以及政府與社會、政府與企業(yè)、政府與組織的關系已發(fā)生新變化等的社會現(xiàn)實，國家機構(gòu)如何尋覓治國理政效率最大化路徑逐漸演繹為政府職能要素、如何精準歸口、良性運行的應然命題。在國家治理能力和治理體系日趨現(xiàn)代化的畛域中，大部門制如何對國家機構(gòu)改革進行標本兼治、如何借鑒和利用國外先進理念、如何通過法律的制度保障以更加規(guī)范科學的使政府職能要素合法、高效、良性運行值得深思。本文以機構(gòu)改革的理論為引子、以國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗為線索，以機構(gòu)改革的基本原則、邏輯模式、新時代凸顯的特點為重點，以法治的維度為保障等進行綜合論述。

一、國家機構(gòu)改革的邏輯支點

20世紀60年代以來，一場來自政府和公共部門內(nèi)部的改革運動肇始于英國，隨后在美國延伸，進而擴大至西方主要發(fā)達國家，這場行政改革運動即新公共管理運動。[1]其基本觀點可概括為：第一，政府應當掌舵而不是劃槳； 第二，政府的行政管理者要善于授權(quán)；第三，政府把競爭機制引入到服務供給中去；第四，政府注重放權(quán)，參與協(xié)作；第五，政府在管理中引進市場機制，改善公共服務。[2]參照西方的行政改革，結(jié)合我國歷次機構(gòu)改革的背景，從以下五個方面進行機構(gòu)改革的理論前置。

（一）政府職能重心應準確定位

機構(gòu)改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能并非對原有職能的全盤否定，而是對不適合新時代要求特別是行政執(zhí)法中的職能要素進行有機調(diào)整，將相同或相近的職能要素歸口到統(tǒng)一部門下管理，準確定位行政部門的職能目標、履職范疇，最大化的發(fā)揮部門與職能在運行中的資源消費最小化和行政效率最大化。改革開放前，政府權(quán)力高度集中，由于過于強調(diào)政府作用，公眾利益訴求缺乏有序表達和協(xié)商的渠道。[3]歷次機構(gòu)改革重在機構(gòu)的簡單調(diào)整和編制縮減，政府職能轉(zhuǎn)變乏力。改革開放后，國家公權(quán)力與社會公權(quán)力的權(quán)力資源分配發(fā)生了重大變化，國家對社會多元組織適當放權(quán)，將部分公共職能轉(zhuǎn)由社會組織來履行，政府的角色由管理轉(zhuǎn)化到監(jiān)督，政社、政商關系得到一定的改善。在實行大部門制改革后，社會組織參與國家治理的積極性日益增強，作用愈加明顯，如在協(xié)助社會管理、公共服務和生態(tài)環(huán)境保護中成為不可或缺的社會力量。改革開放后歷次機構(gòu)改革均致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，力圖使機構(gòu)設立與政府職能轉(zhuǎn)變相匹配、相協(xié)調(diào)，最終解決的如何處理好政府與社會、政府與市場的關系，努力實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。在政府與市場的關系上，政府的作用不是彰顯“多少”，而是職能“定位”和“范圍”的合理性，不是為了追求機構(gòu)之間的“大”與“小”的平衡，更為實現(xiàn)職能要素的“融合共振”?；谶@樣的邏輯，政府才能更加注重公共資源的最佳配置、公共利益的最優(yōu)分配、公共服務的最大滿足，才能逐步推進管辦分離，破除逐利機制，進而最大化的提升行政效能。

（二）組織機構(gòu)設置應創(chuàng)新優(yōu)化

大部制改革后，部門之間的關系發(fā)生了變化，以往部門之間的外部對接溝通轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)和融合，如何在機構(gòu)配置最優(yōu)化和職能履行價值最大化之間找到一個契合點尤其關鍵，既要考慮到權(quán)責的配置要素，也要保障內(nèi)設機構(gòu)良性運行的工作機制，同時還要兼顧如何構(gòu)建橫向與縱向部門間的公務協(xié)助體系，真正實現(xiàn)部門職能的有機整合而非部門之間的物理合并。一是職能要素的歸口管理和統(tǒng)籌，減少或避免職能要素在不同部門之間重復的橫向流動，避免行政資源的浪費特別是行政責任的相互推諉； 二是重新分配權(quán)力資源，將職能相近或相似的部門進行整合，構(gòu)建行政資源更加優(yōu)化、行政職能最大發(fā)揮的大部門，簡化權(quán)力運行程序中的不必要累贅，即簡化了中間層次，使行政組織體系愈加靈活，更契合國家現(xiàn)代化的治理能力和治理體系。三是建立配套的公務互助體系，提高縱向和橫向部門辦事效率，將公務互助體系的運行納入相關部門履職的考核范疇，促進行政組織體系在權(quán)力配置中的規(guī)范化、制度化、合法化。因此，組織機構(gòu)設置的創(chuàng)新優(yōu)化，進一步強化了職能部門的配合聯(lián)動，規(guī)避執(zhí)法交叉、重復，為相關部門拓寬了更多公共服務的空間。

（三）黨政機構(gòu)應重塑權(quán)力運行路徑

在我國現(xiàn)行政治體制下，黨政部門基本上是權(quán)力雙軌制。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后特別是十七大首倡大部門制改革以來，黨政權(quán)力的配置凸顯出諸多問題，如原有的黨政權(quán)力秩序和權(quán)力資源將被重新構(gòu)建和分配，國家機構(gòu)改革的大部門體制與黨委制之間將面臨不可回避的制度整合，既要實現(xiàn)大部門制對政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的目的，也要同時發(fā)揮各級黨委部門的指導作用，這需要由傳統(tǒng)黨政不分到黨政合作再到黨政融合的路徑轉(zhuǎn)變。此外，黨和國家機構(gòu)改革中面臨的同類或相似事務不僅僅在政府機構(gòu)中，在黨的部門也同樣存在，如何解決由黨政分別設置機構(gòu)實施管理的權(quán)力雙軌制值得深究。要解決黨政權(quán)力雙軌制問題最終應健全各種對權(quán)力制約的機制，通過以法制權(quán)、以責制權(quán)等方式對權(quán)力運行進行全程制約，克服黨政權(quán)力的濫用，實現(xiàn)黨政關系法治化。[4]

（四）機構(gòu)分權(quán)與地方放權(quán)應漸進改革

國家機構(gòu)改革必然涉及到權(quán)力資源的重新配置，無論是行政機構(gòu)的分權(quán)還是中央對地方的放權(quán)，在大部門制改革背景中務必進行科學合法合理的整體布局，因為權(quán)責不可割裂，兩者從理論上應當有機匹配，如果出現(xiàn)行政主體履職模糊、職能交叉、權(quán)責失衡，則將打破行政組織體系運行的平衡，引發(fā)權(quán)力失范。何況，機構(gòu)分權(quán)與中央對地方的放權(quán)無論在語境意義還是實踐中都有根本差別，分權(quán)主要體現(xiàn)在諸多主體間的權(quán)力配置，除了政府部門還有其他社會組織，適當推行機構(gòu)分權(quán)減輕政府部門行政負荷，部分職能可以交由社會第三方來履行，行政法律關系可由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓f(xié)商，促使行政組織機構(gòu)扁平化，利于增進民主；放權(quán)是對國家發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展中中央對多元主體 （如經(jīng)濟組織）的權(quán)力分解，更多的是中央政府在特定環(huán)境下對中央地方關系中的策略性處理。在推行機構(gòu)分權(quán)與地方放權(quán)改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機制，強化頂層設計在整個改革中的核心作用。二是逐步賦予公眾參與地方社會事務管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合。[5]

（五）行政組織應法定化

行政組織法定化就是推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。在構(gòu)建中國特色社會主義法治化國家中，機構(gòu)改革中的主體適格性、職能轉(zhuǎn)變合法性、行政程序的嚴格嚴肅性、責任的監(jiān)督與追究等都應在完善的行政法體系內(nèi)進行甄別，提升憲法框架下行政組織在行政決策等行為中的民主化與法治化水平，進一步彰顯服務型政府在法治軌道下維護公共秩序、保障公共利益等方面的行政能力。有學者認為可以通過強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法有效化解社會矛盾糾紛，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力來解決。[6]現(xiàn)實情況是，行政組織法定化不足是我國長期存在的問題，機構(gòu)改革、機構(gòu)職責、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制等很大程度上依據(jù)的是“三定規(guī)定”“權(quán)責清單”等文件。這些文件在一定時期內(nèi)對行政機關的組織和運行發(fā)揮了積極作用，但政策推動的改革成果是短期的、不穩(wěn)定的。從長遠看，保證行政組織精簡、統(tǒng)一、效能的必由之路是健全和完善行政組織法，賦予行政主體的法律權(quán)威性，同時確保行政主體靜態(tài)調(diào)整與職能動態(tài)運行的合法性，使改革的宏觀布局與微觀運行具有法制保障，規(guī)避機構(gòu)濫設與編制虛置之轍。

二、國家機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

（一）探索階段

改革開放前我國經(jīng)歷了三次機構(gòu)改革。1951年第一次機構(gòu)改革以精兵簡政為主，針對上下層級之間，應當精簡機構(gòu)，減少層次；針對平級部門之間，應當合并分工不清和性質(zhì)相近的機構(gòu)；針對人員編制有明確的規(guī)定，明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例。1954年10月，對國務院機構(gòu)龐大、編制膨脹的現(xiàn)狀進行壓縮和精簡，取得了較好的效果，這是建國后第一次規(guī)模較大的機構(gòu)改革。1956年，國務院所屬工作部門達到81 個，行政機構(gòu)臃腫龐大，辦事效率不高，不利于發(fā)揮地方的積極性，不適應生產(chǎn)力的發(fā)展等一系列弊端逐步暴露出來。因此必須重新配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，適當擴大地方自主權(quán)。三年經(jīng)濟困難時期和緊接著三年經(jīng)濟調(diào)整時期，國務院為了改變權(quán)力下放和權(quán)力分散的現(xiàn)象，把權(quán)力陸續(xù)收回。到1965年底，國務院部委、直屬機構(gòu)仍在膨脹。1970年，我國各級行政機關和行政管理體制在“文化大革命” 時期做了一次變動，大量裁并機構(gòu)和下放人員，國務院部門和人員編制大幅削減，這是第三次機構(gòu)變動。

（二）推進階段

十一屆三中全會后，國家在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上，進一步推進機構(gòu)改革。1982年的改革以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能會對政府機構(gòu)設置提出的新要求，力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件。1988年機構(gòu)改革針對政企不分問題，著重于大力推進政府職能的轉(zhuǎn)變，遵循黨政分開、政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以求建立結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系；1993年黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革的目標，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用，此次機構(gòu)改革進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟基本框架；1998年機構(gòu)改革撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，完善行政運行機制及公務員制度，按照依法治國、依法行政的要求，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制；2003年提出了深化行政管理體制改革的目標就是建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政高效的行政管理體制，目的是加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進電子政務，降低行政成本，提高行政效率，不斷完善和推進宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、人事制度、行政審批制度等的改革，改革取得較大成效。

（三）完善階段

2007年，黨的十七大在部署未來行政管理體制改革中特別指出加大機構(gòu)整合力度，解決機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門問題，減少行政層級，降低行政成本，探索實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的大部門體制，這是一種有別于以往改革的新思路、新模式。此時，大部門管理體制初具規(guī)模；2008年的機構(gòu)改革探索并開啟了職能有機統(tǒng)一的大部門制，重點是通過優(yōu)化組織機構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設置，以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門，較大程度上消除了小部門制的管理弊端，具有歷史進步意義；2013年的機構(gòu)改革建立在大部門制框架模式下，同時也是大部門制改革的延續(xù)和推進，重點圍繞加快職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管和理順職責關系，以行政審批制度改革為抓手，不斷提升政府行政效能；2018年機構(gòu)改革在總結(jié)歷屆改革的經(jīng)驗基礎上，在黨的領導下，堅持正確的改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，提高行政效能，積極建構(gòu)系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是大部門制的全面深化和完善，更加徹底和堅決，突破了行政系統(tǒng)的限制，由于此次改革涉及“黨政軍群”幾個方面，被視為機構(gòu)改革歷史上的一次深刻變革。

（四）經(jīng)驗總結(jié)

回顧我國歷史多輪次的機構(gòu)改革模式，都難保持較為穩(wěn)定的運行態(tài)勢，一方面與國家在不同歷史階段面臨的社會問題不同有關，另一方面是改革尚未找到突破口，職能定位模糊，改革的目標導向不明確，職能配置未得到最佳優(yōu)化。改革開放前的機構(gòu)改革過于注重機構(gòu)的增縮、編制的削減，權(quán)力的收放，導致機構(gòu)改革徘徊在“精簡與膨脹”的反復循環(huán)中，凸顯的是改革方式從否定到否定的不斷反復，改革具有被動性。改革的張力不夠。通過改革開放前后的機構(gòu)改革對比，存在一些共性的問題，需要我們引起重視，善于吸取教訓，總結(jié)經(jīng)驗，找到機構(gòu)改革成功的路徑之匙。以前的改革存在窄而不廣、廣而不深的問題，如改革開放前的計劃經(jīng)濟體制中，機構(gòu)不斷壓縮，人員編制不斷精簡，但根本的問題依然沒有得到有效的解決，政府職能未能得到切實轉(zhuǎn)變，權(quán)力過于集中，市場缺乏活力。十一屆三中全會后，我國對經(jīng)濟體制進行了改革，不再踐行國家指令性計劃，實現(xiàn)了從商品經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌。如1988年才第一次明確機構(gòu)改革的關鍵在于政府部門的職能轉(zhuǎn)變。2003年確立服務型政府建設目標，政府職能轉(zhuǎn)變在關注經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務。伴隨十七大大部門制改革模式的嵌入，機構(gòu)改革更加注重政府與市場的關系，彰顯改革與社會與時俱進的特性。在以往機構(gòu)改革中，改革缺乏法律依據(jù)，制度設計存在諸多脫離現(xiàn)實的問題。當前，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構(gòu)設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求尚有差距，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。新一輪黨和國家機構(gòu)改革在新的時代背景下特別是十九大后，機構(gòu)改革超越部門利益和系統(tǒng)壁壘的鉗制，創(chuàng)新了改革頂層設計的模式。通過對黨政機構(gòu)的優(yōu)化整合和黨政部門職能的有機配置，實現(xiàn)部門職能要素的良性互動，逐漸形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的機構(gòu)職能體系，進一步凸顯機構(gòu)改革的革命性內(nèi)涵。

三、國家機構(gòu)改革的域外經(jīng)驗

（一）新公共管理運動：西方改革模式

在20世紀80年代，西方許多國家為了擺脫國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)況，提高政府行政管理效率，特別是將傳統(tǒng)政府權(quán)力過于集中的單一集權(quán)模式不斷向社會和市場下放權(quán)力，從而拓寬不同社會主體共同參與國家治理的良好格局。這一以轉(zhuǎn)變政府職能為重點的改革逐漸向其他國家輻射，對當今世界各國產(chǎn)生了較為深遠的影響。由于改革側(cè)重于如何提高公共管理水平和提升公共服務，如何對公共利益進行有效保障，因此被稱為“新公共管理運動”。其重點是通過政府機構(gòu)的重組和優(yōu)化實現(xiàn)權(quán)責的統(tǒng)一，通過對權(quán)力資源的分配實現(xiàn)國家集權(quán)向社會和市場分權(quán)的過渡，通過切實轉(zhuǎn)變政府職能規(guī)避職能重復、政出多門等現(xiàn)象。這樣，不但實現(xiàn)政府與社會公眾之間的信息共享，而且提高了國家的競爭力。盡管不同國家在新公共管理改革中的方式和路徑存在差異，但目的幾乎趨同?；镜膬r值指向是對傳統(tǒng)行政體制的改革，破除原有部門權(quán)力的羈絆，主張把社會資源特別是社會組織、公共企業(yè)、服務機構(gòu)還有其他具有獨立法人資格的主體納入國家管理的范疇，可以行使一部分公共權(quán)力。顯然，公共管理運動一方面是為了轉(zhuǎn)變政府機構(gòu)職能，另外一方面是為了激活市場，提高政府在公共服務等方面的能力?？梢哉f，新公共管理從某種視角也可認為是一種治理范式。

在20世紀70年代中后期，英國推行了旨在維護公共秩序、提升公共服務能力的政府改革計劃。由于是改革的一種嘗試，也沒有歷史經(jīng)驗可借鑒，因此，英國的改革在開始并不順利。但在80年代中期以后，政府采取較為激進的改革計劃，逐漸取得成效；美國與英國新公共管理改革同步，其改革是以1978年卡特政府實施的 “文官制度改革法案” 為標志。經(jīng)過十余年的踐行，在克林頓政府開始了大規(guī)模的“ 重塑政府運動”，打破了美國傳統(tǒng)的行政體制格局，并通過機構(gòu)間的重塑實現(xiàn)職能有機整合，為以后的大部門體制奠定了制度基礎；在上世紀70年代中期，日本首先對行政和財政體制進行改革，后來把改革的重點放在對政府行政職能的綜合調(diào)整上，如改革政府管轄的各類社會事務的管理方式，改善公務員管理體制等。德國由于在20世紀60年代以前尚未將政府機構(gòu)與市場進行深度結(jié)合，國內(nèi)并無類似的行政體制改革先例。因此，德國在新公共管理改革模式上急于構(gòu)建政府與市場的關系，并沒有給市場形成一個制度上的適應過程，導致市場反應的不適。在20世紀80年代中期到90年代中期，德國通過國家宏觀調(diào)控和市場機制有機調(diào)節(jié)的機制才形成，徹底改變了德國傳統(tǒng)體制的權(quán)力格局。

從新公共管理運動的實施來看，西方國家采取了不同的方式和路徑進行相應的改革，既有側(cè)重機構(gòu)調(diào)整也有偏向政府職能轉(zhuǎn)變，既有通過管理方式推進改革，也有漸進方式將機構(gòu)改革與市場進行緊密結(jié)合，采用的是分權(quán)與放權(quán)的方式。由于西方國家憲政體制、法律體制、經(jīng)濟體制等不盡相同，因而即便采用相同的改革方式未必能達到同樣的效果。但無論基于什么方式，西方各國都希望能破除影響改革進行的權(quán)力羈絆和部門利益約束，充分認識到僅靠國家行政機構(gòu)的力量很難實現(xiàn)全社會的振興，需要借助社會多元組織和公共資源才能促進社會的全面發(fā)展。因此，機構(gòu)如何調(diào)整是手段，職能轉(zhuǎn)變才是新公共管理運動的根本目的，這也是各國紛紛效仿改革的內(nèi)在原因。但同時我們也要看到，新公共管理運動的改革模式在西方國家的開展并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了漫長的過程。有的國家在改革中也遇到了諸多困難和阻力，特別是改革引發(fā)的政治體制、經(jīng)濟體制沖突等如何進行權(quán)衡，有的國家積累的有益經(jīng)驗值得我們參考和學習。如美國政府在市場化過程中改革的決心，法國的漸進改革，日本對改革的執(zhí)著等，我們不能照搬西方模式，但要建構(gòu)適合中國特色社會主義的機構(gòu)改革模式。

（二）大部門體制：域外機構(gòu)改革范例

大部門制在很多發(fā)達國家都已成功運作。但并非每一個國家都適合大部門制的治理模式，這與國家的憲政體制、法制體系、社會運作模式等密切相關，現(xiàn)以幾個具有代表性的國家為例進行簡介。

美國大部門制通過對不同部門職能的優(yōu)化，重新組建為一個新的大部門。但美國的“大部門”并不刻意追求規(guī)模的擴大，而是為了通過對相同或形似的職能要素進行整合，歸口到能提高工作效率的大部門。與西方一些國家大部門數(shù)量差不多，美國共有20 個部，60 多個獨立機構(gòu)，部門涵蓋面廣。只要涉及到職能相近的都可以整合為一個部門，將以往由諸多部門機構(gòu)負責的事情統(tǒng)歸到一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行運作，避免政出多門、職能交叉現(xiàn)象。以交通部為例，其業(yè)務范圍不僅包括陸上交通，還包括海上、航空交通等各個方面，詮釋了“大交通”“大運輸”的內(nèi)涵，交通部不但負責制定交通運輸政策，還負責公共交通服務、計劃管理和合作、國際運輸協(xié)議等。通過部門職能的整合，避免了權(quán)責不清、職能交叉等問題。

英國機構(gòu)改革以20世紀70年代的希思政府為代表，其標志是保守黨政府出臺的《中央政府重組》白皮書，大部制只是其中的組成部分。英國政府認為，政府試圖做的事情太多，給企業(yè)和國民帶來難以承受的負擔，同時也使政府機器超負荷運轉(zhuǎn)。機構(gòu)重組就是要解決這一問題。改革的總目標是改進政府決策并提高政策質(zhì)量；增進政策、職能領域與部門責任分工之間的匹配程度，從而完善政策制定的制度架構(gòu)； 通過構(gòu)建合理的職責分工總框架，確保新政策和新問題出現(xiàn)時政府能夠自我調(diào)適并積極應對。在后來的機構(gòu)改革中，英國政府不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗，避免以前希思政府急功近利的改革模式，根據(jù)職能要素逐步實現(xiàn)機構(gòu)的有機合并，如1968年將衛(wèi)生部與社會保障部合并為衛(wèi)生和社會部，1970年將貿(mào)易部與技術(shù)部合并為貿(mào)易工業(yè)部，2001年將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運輸和地區(qū)部合并，組成環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部。這樣既可滿足政府履行各項職能的需要，又防止政府機構(gòu)數(shù)量過于膨脹。

日本大部門制施行較早，但正式以大部門體制為重點的行政改革則是剛邁入21世紀以后開始的。2001年，日本針對以往機構(gòu)中出現(xiàn)的職能交叉、權(quán)責不清等問題進行行政機構(gòu)改革，目的是打破部門的權(quán)力壟斷，克服部門主義，改革應強調(diào)部門權(quán)力保持一個相對均衡的態(tài)勢。根據(jù)改革的目標要求，重新按相同或相近職能組合省廳部門，重視部門的統(tǒng)合性與整體性。根據(jù)這樣的原則，在省廳再編過程中，對原有職能重復或互補性高的11 個省廳，統(tǒng)合改組為4 個省。日本的中央省廳重組注意將職能相近或相同的原有分設的省廳合并到一起，組建新的大省廳，以此來克服省廳工作中存在的部門分割的行政弊端。另一方面，日本政府在改革過程中也充分注意職能相反或完全不同的情況下，還是要分設部門，不盲目追求大而全。從日本的大部門體制改革的經(jīng)驗看，堅持依法展開，通過立法機關的審議，以法律的形式對行政改革做出明確和具體的規(guī)范，有助于保障改革實施過程的嚴肅性。[7]

新加坡在機構(gòu)改革過程中，參照了西方國家的一些做法，特別是借鑒了英國的改革方法和模式，降低新加坡機構(gòu)改革過程中的風險和成本。新加坡內(nèi)閣部的規(guī)模不大，部的內(nèi)設司局負責政策制定，同時將承擔服務、研究、咨詢、監(jiān)管等職能，但又不適合完全采取民營方式管理的公共機構(gòu)，通過國會立法設立獨立的法定機構(gòu)。改革側(cè)重點上，新加坡機構(gòu)改革傾向于公共行政改革，在保持經(jīng)濟政策正確的前提下，堅持制度改革，機構(gòu)的簡化，轉(zhuǎn)變政府職能特別是公共職能。在公共行政改革上，以管理合同化、法定機構(gòu)重組、非盈利組織的民營化、發(fā)展電子政務等模式逐漸開展。為提高公共行政服務社會的目的，新加坡政府充分發(fā)揮公共部門的作用，將一些具有獨立法人資格的半官方的部門歸口到官方機構(gòu)中，如歸口交通部的法定機構(gòu)有民航局、路陸交通管理局、港務局、巴士服務局、公共交通理事會等。

（三）域外機構(gòu)改革的基本特點

國外部分發(fā)達國家大部門制機構(gòu)改革取得較大成功，有效規(guī)避了職能交叉、職責不分、政出多門等硬傷，極大提高了政府行政效率?！耙话阕龇ㄊ窍仍谕宦毮茴I域內(nèi)進行機構(gòu)整合，將職能相關機構(gòu)合并為一個大部，或者由一個大部將相關機構(gòu)整合進來，使一項管理職能由一個大部管理?！?體現(xiàn)了幾個特點：第一，不強調(diào)機構(gòu)的簡單增減，政府機構(gòu)不在于大小、職能多少，而在于職能要素的運行有序；第二，權(quán)力輻射的領域拓寬，多數(shù)國家更關注政府如何分配公共資源，協(xié)調(diào)公共利益，將政府職能與公共秩序、公共利益等進行有機融合；第三，政府權(quán)力分散到市場和社會組織，探索了治國模式應是政府“牽引力”與多元主體“拉動力”的“合力”結(jié)果；第四，既注重國家機構(gòu)改革的橫向分權(quán)，實現(xiàn)不同權(quán)力主體之間的權(quán)力制衡，也強調(diào)央地分權(quán)的合法性與科學性，促進了地方權(quán)力主體與政府部門的業(yè)務協(xié)作，簡化了諸多繁瑣的行政程序，節(jié)省了權(quán)力資源和行政成本，提高了行政效率；第五，踐行機構(gòu)改革的“入法先行”，使得改革有法可依，不逾界限。

（四）域外機構(gòu)改革對我國的啟示

國外實行大部門制改革的國家能取得成功有其必然性，以下幾點值得我們學習和借鑒：第一，從運行軌跡看，國外機構(gòu)改革更注重機構(gòu)運行的穩(wěn)定性，對機構(gòu)如何設置定位清楚，權(quán)責分明，職能要素在政府機構(gòu)和社會公共組織運行暢通。我國經(jīng)過多次改革，存在改革方式和路徑上的簡單重復，未能切實提高改革的效率；第二，面對機構(gòu)改革帶來的權(quán)力秩序重構(gòu)，國外大部門制國家更為堅決，除卻部門權(quán)力羈絆，以公共利益為重要考量。我國在經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，國家在縱向放權(quán)和橫向分權(quán)之間未能找到突破口，也未能徹底擺脫諸多權(quán)力的利益羈絆，導致改革的效能較低；第三，國外大部制國家重視政府職能要素的有機融合，先在同領域整合，后向跨領域整合擴展，將分工不同的部門通過職能的配合聯(lián)動推進社會的深度治理；第四，增強市場主體、社會組織參與國家治理的角色分量，架構(gòu)良好的政企、政社、政商關系，實現(xiàn)權(quán)力制衡。不屬于政府負責的市場問題，政府應退出市場，將由市場自行調(diào)節(jié)和管理，市場不能解決的政府再進行補位。從而加強政府職能的內(nèi)涵建設，讓政府真正發(fā)揮其市場監(jiān)管、公共服務等作用；第五，要確保改革的順利進行，必須要法治先行，有相應的法律制度作保障，凸顯改革于法有據(jù)的邏輯命題。因此，機構(gòu)改革前的法治“診斷”尤顯必要，通過依法治理的方式保障改革的順利進行。

四、國家機構(gòu)改革的法治邏輯

（一）法理維度

歷屆國家機構(gòu)改革所引發(fā)的機構(gòu)整合、編制調(diào)整、權(quán)力分配、職能轉(zhuǎn)變、職責界定等都幾乎觸及一個共同的核心——利益。權(quán)力的固有格局一旦被新的改革模式打破，勢必分割原有的利益版塊。一場關乎公共利益的機構(gòu)改革不僅僅是部門的組織結(jié)構(gòu)整合，更是職能領域中暗藏的權(quán)力和權(quán)益的激烈博弈。需要明確的是，政府行使權(quán)力的目的是為了維護公共秩序、提供公共產(chǎn)品、保護公共利益，不是為了實現(xiàn)部門自身利益，部門私權(quán)與私益決不能凌駕于社會公益之上，這是由政府公共職能的天然屬性和使命決定的。由于改革對原有部門的組織結(jié)構(gòu)進行了大變動，大部門的權(quán)限更大，打破了權(quán)力和利益的秩序。以往對同一事項不同部門重復執(zhí)法的部門間矛盾演繹為大部門制內(nèi)部不同行政業(yè)務分工和配合的內(nèi)部矛盾，如何分配行政權(quán)力、平衡政府利益與社會多元主體的利益，如何保障大部門制機構(gòu)改革的行政效率最大化和公共利益最大化的雙重價值屬性，如何在法治的框架內(nèi)保障職能要素的合法運行也值得關注。從法理的視角，憲法及其他法律法規(guī)是否做好了國家機構(gòu)改革的入法先行？

（二）《憲法》文本

國家機構(gòu)改革觸及社會多元主體的切身利益，僅依靠至今守舊的《國務院組織法》支撐是明顯不夠的，無論是在《憲法》還是《立法法》中，對于機構(gòu)改革的法律依據(jù)無專門性的條款規(guī)定，《憲法》 也只是在關于國務院職權(quán)中有籠統(tǒng)概況，機構(gòu)改革權(quán)尚未提及?！稇椃ā返?9 條規(guī)定的如中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權(quán)的具體劃分，如何劃分依然宣而不明，著力不彰，如大部門制機構(gòu)改革遵循的依據(jù)、原則、程序等沒有?？钪干??！稇椃ā窏l款既沒有原則性、宏觀性的考慮，下位法的《國務院組織法》也缺乏具體規(guī)定，顯然，法的制度設計存在上下位法銜接上的邏輯失聯(lián)?！稇椃ā纷鳛閲易罡叻?，應當將機構(gòu)改革合法性問題進行明示，可否考慮在全國人大的職權(quán)中增設一條，不應該在兜底條款中進行擴充性解讀。也可在國務院的職權(quán)條款中增列，納入憲法的規(guī)定層面以明確機構(gòu)改革的憲法性依據(jù)，同時，政府職能要素的運行也具備應有的法理邏輯。

（三）《國務院組織法》層面

在大部門制改革的十年過程中，《國務院組織法》 面對新時代新環(huán)境特別是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的當下依然沒有及時跟進?！秶鴦赵航M織法》建構(gòu)簡單，寥寥十一個條款，且有部分條款與憲法規(guī)定別無二致，其他部分也沒有貫徹執(zhí)行或無法執(zhí)行，占其位而不謀其“政”。于安教授認為：“國務院組織法更多涉及中央政府與地方政府的關系，它的實施更多的是由法制監(jiān)督來實現(xiàn)，而不是通過普通法律訴訟。對于國家機關之間的職務關系，我們還是主要依靠內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式解決，而不習慣使用法律爭議的處理機制。因此，《國務院組織法》長期不改，實際上說明這部法律本身可能就沒有發(fā)揮應有作用，這就是它三十多年未改但是并不影響工作的原因?！盵8]《國務院組織法》第 9 條明文規(guī)定：“各部設部長一人，副部長二至四人。各委員會設主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。”和該法實施后歷次機構(gòu)改革中關于機構(gòu)和人員的實際編制不符；《國務院組織法》第10 條規(guī)定中關于重大行政措施，如何劃分重大與不重大的行政措施？怎樣界定也很模糊。情勢變而法不動，無論是國務院還是全國人大，都應直面 《國務院組織法》 節(jié)奏遲緩的尷尬處境，應盡快根據(jù)憲法要求完成修法工作，防止大部門制改革當下的法律供應乏力和價值邊緣化，任何脫離、違背憲法原則的機構(gòu)改革方案都將會影響立法的權(quán)威性。

（四）《行政機構(gòu)設置和編制法》層面

機構(gòu)改革要充分發(fā)揮法治的作用，通過立法修法的方式推動促進改革，將改革的重要成果通過立法方式加以固化，在全面構(gòu)建系統(tǒng)完備的國家職能體系同時，形成與之匹配的組織法、編制法體系。馬懷德教授建議制定《行政機構(gòu)設置和編制法》。我國目前的機構(gòu)編設置和編制條例無論是國務院還是地方的都是政府來完成，必須由全國人大及常委會完成法律的位階提升，拓寬法律適用的范圍。加快制定《行政機構(gòu)設置和編制法》可以適應大部門制改革的要求，不斷完善行政組織法的體系。

（五）加緊制定和完善國家機構(gòu)組織法

1.完善全國人民代表大會組織法。全國人民代表大會組織法從頒布至今盡管也經(jīng)歷了幾次修改，但在我國社會主要矛盾已然發(fā)生轉(zhuǎn)變特別是在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新時代環(huán)境中，全國人民代表大會組織法已不適應黨和國家機構(gòu)改革的需求。國家機構(gòu)改革重點在于對權(quán)力的重構(gòu)和職能的有機轉(zhuǎn)變，而人大與政府、法院、檢察院之間的關系并非對立，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。全國人大既賦予立法、行政、司法、監(jiān)察的權(quán)力，對不同的權(quán)力要素運行進行監(jiān)督。在新的時代環(huán)境中，國家機構(gòu)改革的內(nèi)容已發(fā)生變化，需要一套較為成熟的法制系統(tǒng)支撐，如果仍舊按照原有的組織法條文進行論證和參照，將會出現(xiàn)系統(tǒng)性的邏輯矛盾。同時，只有進一步完善全國人民代表大會組織法，地方機構(gòu)改革才有除了憲法之外的俱進法律配套，進而指導各級地方人民代表大會組織法和各級人民政府組織法修改和完善。

2.加快制定行政組織法。一套完備的行政組織法體系，應該能夠為大部制改革提供有效的法律依據(jù)，并體現(xiàn)大部門體制應有的特點。[9]但我國1997年出臺的《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》 至今已過20 余年，作為第一部機構(gòu)編制管理的專項行政法規(guī)已不能適應新時代機構(gòu)改革的要求。在國務院組織法體系中，《國務院組織法》 幾乎沒有運行和操作的實踐價值。《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》作為《國務院組織法》的一個單元在其權(quán)限內(nèi)又不能逾越上位法的精神，法的價值位階與其代表的權(quán)力層面脫離了對公共資源的有效配置和公共產(chǎn)品的常規(guī)供給，違背了法表征的社會利益?！秶鴦赵盒姓C構(gòu)設置和編制管理條例》 中關于機構(gòu)編制管理具體規(guī)定已不適宜大部門制改革特別是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需求。因為重要的組織問題停留在行政法規(guī)的立法層面高度不夠，權(quán)威有限，應上升為法律從而更加契合現(xiàn)代法治的理念和精神。有專家認為：“應制定《行政組織基本法》，從整體上規(guī)定行政組織法的基本原則，行政組織形態(tài)，行政主體制度，行政組織程序，違反行政組織法的責任等基本問題?！盵10]筆者認為專家觀點符合目前的新時代語境下的政治生態(tài)、社會生態(tài)特別是法治生態(tài)。

3.加緊修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法。人民法院和人民檢察院組織法的修訂一方面是緊扣憲法修改特別是國家監(jiān)察法的入憲背景，另一方面是適應司法體制改革的要求。在我國以前的司法實踐中，無論是人民檢察院還是人民法院都存在司法行政化、司法地方化的現(xiàn)象，兩院組織法的修改和完善，可以將監(jiān)督和審判的司法職能完全從其他權(quán)力中獨立出來，任何人任何組織包括黨政機關都無權(quán)干預檢察機關和法院的職權(quán)活動。兩院組織法修訂草案屬于穩(wěn)健性的修法，符合司法規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，為建設公正高效權(quán)威的社會主義司法制度提供法律保障。沈春耀表示，兩部法律的修改工作注重貫徹落實黨中央深化司法體制改革總體部署......注意落實憲法確定的制度、原則和精神，保持人民法院、人民檢察院組織體系和“兩院”組織法基本原則的穩(wěn)定性，對改革中一些實踐不夠、尚未形成共識的問題，暫不作規(guī)定，處理好與訴訟法、法官法、檢察官法等相關法律的關系。

4.加緊制定和完善各級地方人民代表大會組織法和各級人民政府組織法?，F(xiàn)行版本的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法在第十二屆全國人民代表大會常務委員會上進行了第十六次會議的修改。即便如此，修改后的各級地方人民代表大會組織法和各級人民政府組織法與當下的法治生態(tài)不相符。伴隨國家機構(gòu)的改革，各級地方機構(gòu)改革將漸進而行，政府職能的轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整也從中央到地方得到全面的推進和深化。只有在全國人民代表大會組織法、國務院組織法等都進行修改的前置條件下，各級地方人民代表大會組織法和政府組織法才能進行相應的修訂，從而保障國家機構(gòu)改革與地方機構(gòu)改革有俱進的法律配套，這是機構(gòu)改革法治化的基本原理。如果不能進行地方組織法的及時制定和修改，地方機構(gòu)改革除了參照教條化、僵硬化的上位法法條外，沒有同級法律的支撐，即地方機構(gòu)改革面臨法制供給不足的尷尬，機構(gòu)改革因此缺乏法律邏輯和制度依據(jù)，不利于國家和地方機構(gòu)改革在法治系統(tǒng)中的一體性和整體化。

5.加緊制定和完善編制法。我國目前僅有憲法和國務院組織法等從原則上對機構(gòu)編制管理作了規(guī)定，沒有配套的法律法規(guī)，也沒有針對機構(gòu)編制管理工作構(gòu)建相應的法律體系，適用于全國的行政編制基本法律也未出臺。由國務院頒布實施的《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》 是我國現(xiàn)階段針對行政編制的最高層級效力的專門法律法規(guī)，而我國各地方政府制定的行政編制規(guī)定并無統(tǒng)一的規(guī)范標準，彈性較大，無法指導機構(gòu)編制管理工作的順利開展。因此，加緊制定和完善編制法，嚴格立法程序，完善編制的條件和標準，通過專門的立法對行政機關編制的提出、審查、論證和批準程序、領導職數(shù)限額、人員編制標準及違反編制的法律責任等，作出具體、明確的規(guī)定，把編制管理納入到規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。

五、國家機構(gòu)改革的時代前瞻

（一）契合時機，跳躍時段的規(guī)律約束

改革有風險，故亦有成敗，何況是觸一發(fā)而動全身的國家機構(gòu)改革。從理論層面，學界都似乎從不同的視角進行批評、建議和相應的制度論證，但在實際操作層面，特別是黨政權(quán)力和利益的復雜糾葛，力圖通過一次或幾次的改革達到對所有問題的標本兼治是不切實際的，因此，改革是一個循序漸進的過程，應遵循社會發(fā)展的規(guī)律、自然規(guī)律及憲政運行規(guī)律漸次推動，不必遵循是五年還是十年的時段規(guī)律，改革因契合時機，結(jié)合實際，不能不動，也不能莽動，未來的機構(gòu)改革始于何年、核心何在暫難判斷，但在以職能要素有機統(tǒng)一的機構(gòu)運作中，堅信這樣的治理模式將會保持較為穩(wěn)定和持久的態(tài)勢。

（二）法治先行，嘗試制度的靈活適用

前文提到，機構(gòu)改革應嵌入法治的維度前置或俱進，不能陷入先改革再尋求法律依據(jù)的倒置邏輯，應在憲法的統(tǒng)領下，根據(jù)今后時代凸顯的特點進行相應的立法和修法工作，確保今后的機構(gòu)改革孕于較為成熟的法治環(huán)境下進行，這是國外大部門制機構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，可大膽借鑒利用。堅持依法辦事是原則性要求，不能也不可妥協(xié)。但在機構(gòu)改革的頂層制度布局上，在不違背法律原則和精神的前提下，可對改革的制度進行靈活性的變通，如大部門制的模式、大部門與小部門結(jié)合的范式等，只要利于職能轉(zhuǎn)變，維護公共利益，節(jié)約公共資源，多元的制度設計都可以進行嘗試運行。

（三）高屋建瓴，提升整體的戰(zhàn)略高度

國家機構(gòu)改革是一項整體性、系統(tǒng)性極高的工程，既要參考歷次改革的脈絡，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，也要立足現(xiàn)實，放眼未來，科學謀劃，避免重蹈覆轍。因此，機構(gòu)改革體現(xiàn)了繼承性與創(chuàng)新性、歷史性與階段性的高度統(tǒng)一；在橫向維度上，以當前黨和國家機構(gòu)改革為例，涉及黨、政府、軍隊、事業(yè)單位、群團、社會組織等全方位的機構(gòu)改革，力度之大、范圍之廣、觸及利益之深前所未見，將黨政改革納入同一輪次進行，為從黨政分工到黨政有機融合提供了重要的平臺，具有整體性和長遠的戰(zhàn)略眼光，為未來的機構(gòu)改革打下堅實的政治基礎。

（四）彰顯魄力，破解傳統(tǒng)的權(quán)益羈絆

歷次機構(gòu)改革總會表征出不同的特點，但依然具有共同的屬性，即權(quán)力格局和利益分量。改革猶如一場外科手術(shù)，是一場關于機構(gòu)“物理形態(tài)”的解剖和權(quán)益“內(nèi)在病理”的診治。如果固有的權(quán)力秩序與利益分配公平公正、人心所向、人民幸福，改革也就無從談及，但我國前后經(jīng)歷的十余次的機構(gòu)改革意味著十余次的權(quán)力分配和利益重塑，無論是府際層面的還是地方場域，都難以擺脫權(quán)力的桎梏和利益的羈絆，改革立場不堅決，缺乏氣度與魄力，可以說，傳統(tǒng)小部門制機構(gòu)改革妥協(xié)于權(quán)力的約束。大部門制改革特別是當前的黨和國家機構(gòu)改革以人民為中心，對傳統(tǒng)的現(xiàn)有既得利益進行整合，重塑利益格局，改革力度大，程度深，輻射面廣，舉國可期。希望未來的機構(gòu)改革不斷取得新的建設性成果，謀福人民。