邢鴻飛，尚世源

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210098)

當(dāng)前，水環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件頻發(fā)，人們對水環(huán)境與生態(tài)損害以及損害后的賠償問題越來越重視。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度[1]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年12月3日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，首次提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，要求磋商制度應(yīng)從試點(diǎn)工作展開，并逐步推向全國，這一方案為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供了新的解決思路。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，要求從2018年1月1日起在全國各省市試行生態(tài)損害賠償磋商制度，這一方案標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境損害賠償改革從試點(diǎn)階段正式走向全面改革階段[2]。在此背景下，更為具體的《生態(tài)損害賠償磋商辦法》在各省相繼出臺。

貴州省政府辦理的全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件——“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣案”，就是在《改革方案》以及《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》等文件所確定的原則指導(dǎo)下進(jìn)行的[3]。貴州省人民政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，指定貴州省環(huán)境保護(hù)廳負(fù)責(zé)具體賠償工作。磋商過程中，雙方共同委托貴州省律師協(xié)會作為中立第三方主持磋商，最終達(dá)成賠償協(xié)議并向法院申請司法確認(rèn)。該案件采取的磋商救濟(jì)方式主要有以3個(gè)亮點(diǎn)：①在磋商啟動前期就已經(jīng)完成了對生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、給付賠償數(shù)額以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等的調(diào)查，保障磋商順利進(jìn)行；②第三方組織磋商，發(fā)揮律師專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)磋商協(xié)議的達(dá)成；③賠償協(xié)議達(dá)成后申請司法確認(rèn)，保障其強(qiáng)制執(zhí)行力。

雖然上述文件提出了解決生態(tài)損害賠償救濟(jì)難的新途徑，全國首例生態(tài)損害賠償磋商案件對生態(tài)損害賠償磋商制度的全面推行具有導(dǎo)向作用，但是并未明確磋商這一救濟(jì)方式推廣的必要性及其在不同生態(tài)環(huán)境中的不同功能導(dǎo)向，也未對生態(tài)損害賠償磋商制度的實(shí)體與程序法律問題作出規(guī)定。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的設(shè)置不夠完善，使得磋商制度在全國范圍內(nèi)的推廣與適用存在不確定性與模糊性。為了讓磋商制度對水生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供更有針對性的幫助，需要進(jìn)一步明確水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)與基本功能，深入探討磋商過程中可能面臨的實(shí)體與程序法律問題。

1 水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能

水生態(tài)環(huán)境損害與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法上以環(huán)境為媒介對公民人身或財(cái)產(chǎn)所造成的損害有所不同，水生態(tài)環(huán)境損害更強(qiáng)調(diào)的是對于生態(tài)環(huán)境的破壞和對生態(tài)利益的損害[4]。環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)可通過適用傳統(tǒng)民法中侵權(quán)行為的有關(guān)規(guī)定予以實(shí)現(xiàn)，但水生態(tài)環(huán)境損害是針對水生態(tài)環(huán)境本身的損害，并不必然直接損害個(gè)體人身與財(cái)產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度提高，對于水生態(tài)環(huán)境的破壞越來越嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境訴訟案件日益增多。但環(huán)境訴訟舉證難、責(zé)任主體認(rèn)定難、訴訟程序復(fù)雜、賠償數(shù)額高等問題制約了通過訴訟方式救濟(jì)水生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)際效果，必然導(dǎo)致大量水生態(tài)損害問題得不到及時(shí)解決[5]。通過磋商機(jī)制解決水生態(tài)環(huán)境損害賠償問題是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，省級人民政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人與生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間建立起了協(xié)商與談判的平等對話關(guān)系，而不再是直接對立關(guān)系。更有意義的是，這一制度有利于水生態(tài)環(huán)境的損害者調(diào)整好心態(tài)，更加積極地投身于水環(huán)境治理與修復(fù)事業(yè)[6]。

對比《改革方案》與2015年的《試點(diǎn)方案》，不難發(fā)現(xiàn)，《改革方案》與《試點(diǎn)方案》在磋商是否作為訴訟的前置條件的要求上，態(tài)度是不一樣的[7]?！陡母锓桨浮废拗屏速r償權(quán)利人直接提起訴訟的權(quán)利，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭獭扒爸谩背绦??！陡母锓桨浮返挠靡夂苊鞔_，就是要充分發(fā)揮磋商制度的優(yōu)勢，通過以消除生態(tài)環(huán)境損害影響為目的的賠償磋商前置來盡快督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害對生態(tài)利益的不利影響。即使雙方未能在磋商階段就賠償協(xié)議達(dá)成一致，賠償權(quán)利人也可以利用在磋商過程中收集的損害事實(shí)、因果關(guān)系、磋商的賠償數(shù)額以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等為后續(xù)的訴訟解決提供便利[8]。

任何制度的功能發(fā)揮與社會需求密不可分，水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是為了滿足當(dāng)代越來越多的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求而建立的。救濟(jì)效率、利益平衡與生態(tài)秩序都是生態(tài)保護(hù)的需求。磋商賠償作為水生態(tài)損害賠償制度的創(chuàng)新之舉，理應(yīng)具備以下3項(xiàng)功能。

1.1 平衡各方利益

水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中引入磋商程序，為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人以及其他利益相關(guān)者提供一個(gè)公平協(xié)商的平臺，通過他們之間的平等對話得出一個(gè)各方都相對滿意的方案，平衡各方利益。訴訟手段也可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益平衡的目的，但訴訟程序本身的法定性以及判決執(zhí)行的強(qiáng)制性又導(dǎo)致平衡利益空間有限[9]。與之相比較，水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度可以更全面有效地解決水生態(tài)環(huán)境損害問題。一方面，政府在磋商中扮演賠償權(quán)利人的角色，可以權(quán)衡生態(tài)環(huán)境公益與公民個(gè)人的生態(tài)環(huán)境私益，既保護(hù)了個(gè)人的環(huán)境私益不受侵害，又使受損的環(huán)境公益得以全面救濟(jì)。另一方面，政府作為賠償權(quán)利人，綜合考慮磋商前對損害事實(shí)的調(diào)查、賠償義務(wù)人的實(shí)際賠償能力、生態(tài)修復(fù)方案的可行性等因素，確定合理的賠償數(shù)額，使得賠償義務(wù)人在其可接受的范圍內(nèi)負(fù)擔(dān)賠償額度，最大化實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)可能性。在平衡各方利益的前提下，充分救濟(jì)水生態(tài)環(huán)境損害，建立與完善科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境利益平衡機(jī)制[10]。

1.2 提高救濟(jì)效率

在水生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，最關(guān)鍵的問題不是責(zé)任分配的問題，而是如何盡快恢復(fù)遭到破壞的水生態(tài)環(huán)境。對于大多數(shù)水生態(tài)環(huán)境損害事件而言，生態(tài)修復(fù)活動進(jìn)行的越迅速，就越能有效防止水污染擴(kuò)散和控制污染范圍，減少生態(tài)損害帶來的不良影響。磋商制度實(shí)質(zhì)上是各方主體在修復(fù)生態(tài)利益為最終目的的基礎(chǔ)上達(dá)成的相對有利于自己的解決方案。生態(tài)損害發(fā)生地的政府部門是直接利益部門，他們處理此類問題的積極性也最高[11]。《改革方案》將賠償權(quán)利范圍從省級政府?dāng)U大到市地級政府及其指定的部門和機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了賠償權(quán)利人主體范圍，提高了救濟(jì)效率。而在《改革方案》發(fā)布前，按照《試點(diǎn)方案》的要求，政府若選擇直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則存在舉證難、鑒定難、執(zhí)行難、訴訟成本高、耗時(shí)長等問題，難以在水生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后的第一時(shí)間立即實(shí)施環(huán)境修復(fù)工作，工作效率不高。如今，磋商制度作為訴訟制度的前置條件,可以防止大量糾紛進(jìn)入冗長訴訟程序，避免程序束縛，節(jié)約司法成本，實(shí)現(xiàn)良好社會效果[12]。同時(shí)，磋商過程中能夠得到損害者的配合，提高判斷因果關(guān)系與損害情況的準(zhǔn)確度，降低生態(tài)損害評估鑒定難度，從而盡快確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，提升后期生態(tài)救濟(jì)的效率。因此，通過磋商制度，雙方能盡快達(dá)成一致意見，盡早確定賠償數(shù)額、及時(shí)有效地開展修復(fù)工作，極大提高了生態(tài)損害救濟(jì)效率[13]。

1.3 維護(hù)生態(tài)秩序

賠償磋商制度作為水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫葎?chuàng)新，最關(guān)鍵的功能在于有效修復(fù)受損害的水生態(tài)秩序。首先，磋商與訴訟相比較，屬于柔和的非強(qiáng)制的救濟(jì)手段。雙方可以就損害的實(shí)際情況與因果關(guān)系充分發(fā)表意見，樹立維護(hù)生態(tài)秩序的共同目標(biāo)，在協(xié)商合作中化解矛盾，全面修復(fù)受損的水生態(tài)環(huán)境。其次，磋商結(jié)果能夠得到順利執(zhí)行。水生態(tài)損害賠償糾紛的解決最終依賴于執(zhí)行程序的落實(shí)，只有全面落實(shí)磋商中所討論出的解決方案，水生態(tài)秩序才能真正得到恢復(fù)。而磋商結(jié)果正是在雙方平等協(xié)商的前提下達(dá)成的，損害者接受磋商結(jié)果，意味著其自愿在約定期限內(nèi)按照磋商約定的特定方式承擔(dān)損害賠償責(zé)任并按照磋商方案進(jìn)行修復(fù)彌補(bǔ)，可以避免生態(tài)修復(fù)中出現(xiàn)重復(fù)的利益沖突，防止生態(tài)秩序在恢復(fù)期間出現(xiàn)不可預(yù)料的變動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)秩序的持續(xù)穩(wěn)定[14]。

應(yīng)加快推廣水生態(tài)損害賠償磋商制度的實(shí)施進(jìn)程，發(fā)揮該制度所具備的功能。磋商制度使污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)的責(zé)任人承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任，使受損的水生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)的修復(fù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的制度體系。

2 水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的困境

良好制度的實(shí)施難免遇到這樣那樣的問題，從而影響制度功能的正常實(shí)現(xiàn)，必須在總結(jié)磋商功能的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)施中可能存在的問題，并為問題的有效解決提供相應(yīng)的對策。

2.1 磋商權(quán)利主體地位混淆

全國首起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣案”，雖有諸多亮點(diǎn)，但也暴露了一些問題，其中最為突出的問題是政府既是管理者又是賠償權(quán)利人，權(quán)利主體地位混淆。這起案件雖然不是本文所講意義上的水生態(tài)環(huán)境損害案件，但類比來看，仍有許多可借鑒之處。

私法層面，水生態(tài)環(huán)境資源的國家所有與物權(quán)法上的所有權(quán)相同，根據(jù)《改革方案》規(guī)定，政府以生態(tài)環(huán)境資源所有者的代理人身份與賠償義務(wù)人展開磋商；公法層面，國家被賦予管理、保護(hù)自然資源的權(quán)力，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第6條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對其行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。政府既是水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人，又是行政管理主體，在磋商中難免會出現(xiàn)兩種角色沖突的局面，致使政府在行使行政監(jiān)管職權(quán)的慣性驅(qū)使下，與賠償義務(wù)人強(qiáng)制磋商，“強(qiáng)迫”對方接受相關(guān)賠償義務(wù)，完成自身行政任務(wù)[15]。

在政府行政管理權(quán)力的強(qiáng)壓下雖然能夠達(dá)成協(xié)商結(jié)果，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，但政府與損害者之間的平衡已被打破，既不能保證生態(tài)損害賠償義務(wù)人不向人民法院提起訴訟，又難以保證生態(tài)秩序持續(xù)穩(wěn)定。此外，政府實(shí)施強(qiáng)制磋商，必然壓縮賠償義務(wù)人的抗辯時(shí)間，剝奪其舉證能力并干預(yù)其他相關(guān)民事權(quán)利的行使，引發(fā)賠償義務(wù)人執(zhí)行磋商協(xié)議內(nèi)容時(shí)的負(fù)面情緒，甚至直接拒絕執(zhí)行，從而降低磋商方案全面實(shí)施的可能性[16]。

賠償磋商制度的重要功能是通過平等協(xié)商的方式使得賠償義務(wù)人自覺履行賠償義務(wù)，維護(hù)生態(tài)秩序。政府在磋商中雖然處于主導(dǎo)地位，但雙方依然是以平等對話為前提的，若政府混淆其同時(shí)作為賠償權(quán)利人和行政管理者的角色，肆意破壞以平等對話為前提的磋商，就會打擊賠償義務(wù)人配合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的積極性，降低生態(tài)修復(fù)效率[17]。

2.2 磋商與訴訟銜接機(jī)制不暢

《改革方案》雖然在制度層面明確了磋商制度是生態(tài)損害賠償訴訟的前置程序，并指出磋商未能達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，但是《改革方案》并沒有解決磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問題，這會影響水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的明確規(guī)定，社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。據(jù)此，當(dāng)前我國的生態(tài)損害賠償可以經(jīng)過磋商賠償與訴訟賠償兩種程序。而訴訟賠償又分為3種情形，一是磋商賠償未果，由政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)損害賠償訴訟；二是由社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟；三是由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。對于同一生態(tài)環(huán)境損害事件，可能出現(xiàn)多種賠償途徑，即社會組織、檢察機(jī)關(guān)、政府三方或者其中的兩方可能不約而同提起訴訟或賠償磋商[18]。

這樣一來，可能出現(xiàn)以下問題：若在社會組織提起環(huán)境公益訴訟之前，政府機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人正在進(jìn)行磋商，法院是否應(yīng)當(dāng)立案？如果法院予以立案，是直接終止磋商程序，還是經(jīng)法院審查發(fā)現(xiàn)磋商程序的確存在后再告知社會組織撤訴？若社會組織撤訴后，政府與賠償義務(wù)人之間磋商未能達(dá)成一致，社會組織能否再次以同一訴訟理由提起訴訟？磋商過程中政府履職不到位，檢察機(jī)關(guān)是否可以直接提起環(huán)境行政公益訴訟？上述問題不解決，水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度便很難落實(shí)。

2.3 環(huán)境生態(tài)利益與其他社會公共利益難以通過磋商機(jī)制予以衡平

《改革方案》明確了磋商制度的條件與內(nèi)容，但未明確磋商應(yīng)遵循的程序要求，而程序是確保磋商制度實(shí)現(xiàn)其利益衡平功能的基礎(chǔ)?！陡母锓桨浮穼⒄?guī)定為賠償權(quán)利人，讓其代表公共利益與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，但在缺乏必要的磋商程序規(guī)制下，難以實(shí)現(xiàn)公共利益與環(huán)境利益的統(tǒng)一。

環(huán)境公共信托理論強(qiáng)調(diào)公眾對生態(tài)環(huán)境資源享有自由利用的權(quán)利，政府是被公眾委托管理生態(tài)環(huán)境資源的主體，它并不是生態(tài)環(huán)境資源的直接主體。在我國行政系統(tǒng)上下級垂直管理體制下，政府在磋商過程中受行政模式和其所追求利益的片面性所限，其代表公共利益時(shí)，可能出現(xiàn)片面保護(hù)公共利益而侵害社會公眾環(huán)境利益的情形。政府既要保護(hù)公共利益不受侵犯，又要保證在和生態(tài)環(huán)境損害義務(wù)人充分磋商后盡可能地修復(fù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，其角色錯(cuò)位使得政府與生態(tài)環(huán)境損害人無法在實(shí)際磋商中實(shí)現(xiàn)平等對話，從而使公共利益與生態(tài)環(huán)境利益都無法最大化。

3 水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善

3.1 建立水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的政府責(zé)任制

政府在水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中處于主導(dǎo)地位。雖然政府是公民意志的代行者，但有權(quán)力就應(yīng)有約束，無約束的權(quán)力不可避免地會膨脹，進(jìn)而可能出現(xiàn)強(qiáng)制磋商、消極磋商、惡意磋商等問題，因此，應(yīng)建立水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的政府責(zé)任制，對政府自由裁量權(quán)作出必要限束[19]。

3.1.1強(qiáng)制磋商的法律責(zé)任

強(qiáng)制磋商，即政府利用行政監(jiān)管權(quán)，干預(yù)賠償義務(wù)人表達(dá)意見、合理抗辯以及正當(dāng)行使其他相關(guān)民事權(quán)利，以實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制等措施相威脅，強(qiáng)迫賠償義務(wù)人接受政府單方面認(rèn)為合理的賠償條件，簽訂賠償協(xié)議。這是嚴(yán)重違背賠償義務(wù)人意志，肆意侵犯賠償義務(wù)人權(quán)益的行為。賠償義務(wù)人遇到上述情況可以向人民法院申請撤銷協(xié)議，或申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。政府機(jī)關(guān)的行為給賠償義務(wù)人帶來損失的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。

3.1.2消極磋商的法律責(zé)任

消極磋商，即政府在磋商啟動前，未完成對受損水生態(tài)環(huán)境的調(diào)查評估、賠償方案的擬定等核心程序，怠于實(shí)施水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，使得水生態(tài)環(huán)境損害錯(cuò)過最佳修復(fù)時(shí)機(jī)，造成國家生態(tài)資產(chǎn)損失或損失擴(kuò)大的后果。對這一政府不作為違法之情形，應(yīng)根據(jù)政府機(jī)關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍、主觀過錯(cuò)以及后果的嚴(yán)重程度給予行政處分或行政處罰，若事態(tài)嚴(yán)重，造成國家資源重大損失的，還應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

3.1.3惡意磋商的法律責(zé)任

惡意磋商，即政府明知賠償義務(wù)人的行為給水生態(tài)環(huán)境造成損害的事實(shí)及后果，但在磋商過程中與損害者惡意串通，大幅度縮減損害者承擔(dān)責(zé)任的范圍，甚至免除損害者的賠償義務(wù)，使磋商制度淪為包庇違法行為的保護(hù)傘，損害國家或公共利益。此種情形下雙方達(dá)成的磋商協(xié)議應(yīng)自始無效，并應(yīng)按照法律規(guī)定追究政府相關(guān)責(zé)任人的行政或刑事責(zé)任[20]。

以上目的的實(shí)現(xiàn)，可以通過政府磋商職權(quán)負(fù)面清單的制度設(shè)計(jì)，用以劃定政府磋商民事權(quán)利與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)力的邊界與責(zé)任范圍，保障磋商制度秩序功能的實(shí)現(xiàn)。

3.2 確立水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭膛c訴訟銜接機(jī)制

當(dāng)社會組織、檢察機(jī)關(guān)和作為賠償權(quán)利人的政府部門三方同時(shí)關(guān)注一起水生態(tài)環(huán)境損害事件并啟動相關(guān)賠償磋商程序或公益訴訟時(shí)，就需要構(gòu)建一種既節(jié)約行政、司法或訴訟成本，又能建立起科學(xué)有效的水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制，避免多方無序參與，保障磋商或訴訟的有序進(jìn)行，最大限度地保護(hù)水生態(tài)環(huán)境利益。

磋商前社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，可以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，對水生態(tài)環(huán)境損害賠償設(shè)置訴前程序。其中比較典型的是美國聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款,其要求公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)先履行起訴前通知的前置程序,即在通知發(fā)出后一定期限內(nèi)(一般為60天),不得提起公民訴訟[21]。在我國，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五章關(guān)于信息公開與公眾參與的規(guī)定，可以衍生出以下規(guī)定：首先，公民或社會組織發(fā)現(xiàn)有《改革方案》明確的生態(tài)環(huán)境違法事件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府部門舉報(bào)，提出督促有關(guān)政府部門盡快開展調(diào)查與啟動磋商程序的建議，并可申請以利益相關(guān)人和監(jiān)督人身份參與磋商。其次，如在磋商過程中社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，因政府已作為生態(tài)環(huán)境財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的代表與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商，實(shí)際上已經(jīng)啟動了民事救濟(jì)程序，故社會組織在磋商期間不宜再重復(fù)提出訴訟請求，因此，對于該訴求法院應(yīng)不予受理。需要注意的是，即使磋商不成，根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，也只能由相關(guān)政府提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，因?yàn)榻?jīng)過前置程序，適格原告是政府而非社會組織。當(dāng)然，社會組織可以向政府提出申請，參與磋商過程，行使監(jiān)督權(quán)。再次，社會組織或公眾在參與磋商過程中，如發(fā)現(xiàn)政府有關(guān)部門存在違法情形，可以向檢察機(jī)關(guān)提起監(jiān)督檢察建議，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)立案調(diào)查屬實(shí)的，可以提起環(huán)境行政公益訴訟。最后，在磋商協(xié)議達(dá)成并實(shí)際履行完畢后，如有關(guān)社會組織再對磋商協(xié)議發(fā)表異議并提起訴訟的，人民法院應(yīng)不予受理。

3.3 健全水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律程序

水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雙方當(dāng)事人的磋商事項(xiàng)涉及的是公共利益與國家利益，必須健全水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律程序，保障磋商結(jié)果的公平達(dá)成。

3.3.1明確磋商程序的啟動時(shí)間

《改革方案》規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，主動與賠償義務(wù)人磋商”?？梢姡r償磋商程序應(yīng)當(dāng)在權(quán)利人完成調(diào)查、鑒定與方案編制等工作，充分了解水生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的基礎(chǔ)上啟動。磋商程序啟動后，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人僅需就損害賠償?shù)膬?nèi)容、賠償方式以及履行期限進(jìn)行協(xié)商，大大縮減了雙方接洽的時(shí)間，提高了賠償磋商的效率，進(jìn)而加快了生態(tài)損害修復(fù)的速度，最大限度地保護(hù)了環(huán)境公共利益。

3.3.2明確磋商終止的具體情形

磋商過程中，若出現(xiàn)以下情形，則應(yīng)停止磋商：①磋商工作開展一段時(shí)間之后陷入“僵局”，雙方“久商不合”。在此情形下，水污染狀況非但得不到有效控制，反而可能不斷加重，而磋商工作又持續(xù)停滯，若一味為磋商而磋商，則可能錯(cuò)過水生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最佳時(shí)機(jī)。因此，必須按照水生態(tài)環(huán)境損害程度的不同，明確規(guī)定損害賠償磋商的具體進(jìn)度和時(shí)限。②政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)，徇私偏袒或強(qiáng)迫協(xié)商。一旦發(fā)生上述情形，便應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止磋商，并立即追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。③磋商是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的一項(xiàng)程序性權(quán)利，只要其中任何一方要求終止磋商的，則應(yīng)立即停止磋商程序，轉(zhuǎn)入訴訟途徑解決糾紛。

除了明確磋商的啟動時(shí)間與終止情形，還應(yīng)就磋商程序和內(nèi)容公開、修復(fù)方案的可行性探討、相關(guān)社會組織對磋商過程的全方位監(jiān)督等事項(xiàng)予以明確規(guī)定，確保水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效推進(jìn)。

4 結(jié) 語

水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的目的在于通過平等對話協(xié)商的方式有效修復(fù)受到損害的水生態(tài)環(huán)境，并非僅僅通過對損害人單方面的處罰簡單了事，因此將磋商制度引入水生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域具有合理性和必要性。全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件為后續(xù)各類磋商制度的發(fā)展完善提供了有效借鑒，其實(shí)踐意義值得肯定。但該項(xiàng)制度處于初創(chuàng)階段，實(shí)施中尚面臨諸多法律困惑，為此，需根據(jù)水生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，在制度層面提出針對性的解決方案。在完善生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的同時(shí)，水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商這一新型救濟(jì)制度同樣重要。