張惠萍

（中國人民銀行太原中心支行，太原 030001）

黨的十八大以來，我國金融改革和財政制度建設向縱深推進，現(xiàn)代財政制度主體框架基本建立，會計財務治理在央行治理中的基礎和支柱作用愈加彰顯。但隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，基層央行會計財務治理也面臨各種風險與挑戰(zhàn)，必須全面貫徹新發(fā)展理念，走出困境，加快建立與“中國之治”相適應的現(xiàn)代基層央行會計財務制度。

一、基層央行會計財務治理面臨的挑戰(zhàn)與困境

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設的深入推進，金融體制改革舉措的陸續(xù)推出，央行會計財務改革逐步深入，會計財務轉型工作成為基層央行的重要改革任務。在改革發(fā)展的過程中，央行會計財務治理體系面臨著一系列的挑戰(zhàn)，存在不少急需突破攻克的難關困境。

（一）重“形式”輕“內(nèi)容”，導致基層央行會計財務治理存在一定程度的“虛化”

基層央行會計財務工作作為保障和服務基層央行履行金融宏觀調(diào)控職責的重要工作，是基層央行的重要內(nèi)設機構，居于重要位置。但是隨著金融改革的推進，特別是我國經(jīng)濟實力逐漸增強，基層央行財務收支壓力越來越小，導致會計財務治理在工作布局中的地位逐步滑出中心、滑向邊緣。在認知層面，有的基層央行認為央行宏觀調(diào)控的職能在淡化，對會計財務工作認識存在表面化現(xiàn)象，只要能夠保證正常收支就行了，無需更多關注。在實際工作層面，有的基層央行將會計財務治理具體化為會計工作，甚至簡單定義為記賬、支付、整理憑證等“形式化”的任務，不能分析財務支付背后蘊含的“內(nèi)容”，導致基層央行會計財務治理引領、引導央行業(yè)務工作的作用發(fā)揮不出來，基層央行會計財務治理成了業(yè)務工作的附庸。

（二）重“表象”輕“內(nèi)核”，導致基層央行會計財務治理存在一定程度的“泛化”

基層央行會計財務治理的核心是發(fā)揮資金的最大作用，實現(xiàn)等量資金效能的最大化。這是市場經(jīng)濟對資金的基本要求，也是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。然而在實際工作中，有的基層央行在抓會計財務工作時功利色彩較重，重視“表面”工作有余，重視會計財務工作“內(nèi)核”不夠。有的基層央行注重對總行、上級行的通知及文件的傳遞，對具體傳遞的內(nèi)容關注、研究、推進不夠深入；有的為了“創(chuàng)新”而“創(chuàng)新”，“創(chuàng)新”符合客觀、切合實際不夠，從而偏離了基層央行會計財務治理的內(nèi)核與方向，偏離了“圍繞服務央行履職抓會計財務治理，抓好會計財務治理服務央行履職”的工作主線，導致實際工作與會計財務工作轉型相脫節(jié)，具體工作與矩陣式管理、績效管理的要求脫節(jié)甚至是相背離。

（三）重財務“事項”輕“財會人”，導致基層央行會計財務治理存在一定程度的“淡化”

人是社會發(fā)展進步的主體。要做好基層央行會計財務治理，首先要重視關心基層會計財務人員，要充分調(diào)動基層會計財務人員的積極性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)工作和人、職責和能力、要求和特長的有效結合。一方面，有的基層央行將注意力集中在具體會計財務改革事項推進上，忽視了改革事項所需要的人員能力素質(zhì)，造成嚴謹認真有余、團結鼓勁不足，影響了工作的推進、改革的成效。另一方面，有的基層央行重視上級規(guī)定“事項”的指標要求有余，重視會計財務人員作為“人”的主體的訴求不夠。對于基層的困難、會計財務人員的壓力理解、解決得不夠，多是通過“清規(guī)戒律”“約法三章”管理基層財會人員，忽視思想政治工作，沒有開展細致的說服教育，甚至出現(xiàn)抓工作與關心人相脫節(jié)，導致工作推進不快、改革成效不明顯。

（四）重“規(guī)范”輕“規(guī)律”，導致基層央行會計財務治理存在一定程度的“弱化”

“規(guī)律”是規(guī)范的內(nèi)在規(guī)定性，“規(guī)范”是規(guī)律的外在表現(xiàn)。會計財務工作是一項規(guī)范性比較強的工作。在基層央行會計財務治理中，不僅要注重工作規(guī)范的基礎性要求，而且要強化工作規(guī)范的規(guī)律性要求，這樣才能不斷提升基層央行會計財務治理能力和水平。在實際工作層面，雖然有的基層央行也重視新時代央行會計財務治理規(guī)律的研究把握，積極推進會計財務工作轉型，但是由于對基層央行會計財務治理規(guī)律的研究重視不夠，沒有從新時代服務央行履職的高度來認識會計財務工作轉型，對“會計財務管理”與“會計財務治理”差異認識不夠清楚，甚至提出了“規(guī)范化”就是“轉型”的標準，使會計財務治理變成了工作規(guī)范化、內(nèi)容形式化、效果弱化的狀況，完全背離了基層央行會計財務治理的規(guī)律，會計財務工作服務央行履職的作用沒有發(fā)揮出來，有時反而成為服務央行履職的“制約”，束縛了央行改革發(fā)展的步伐。

（五）重“結果”輕“過程”，導致基層央行會計財務治理存在一定程度的“空化”

在實際工作層面，有的基層央行存在不問“過程”只問“結果”的狀況，導致貫徹總行、上級行的精神往往以會議落實會議、以文件貫徹文件、以改革舉措代替改革成效、以報告替代工作過程，使改革“空轉”、發(fā)展“空化”。如為了推進基層央行矩陣式管理，成立了預算管理委員會，建立了會計財務工作聯(lián)系會議制度，制定了財權部門、事權部門權利分離管理辦法，出臺了預算管理操作規(guī)程，但是在實際運行中，有的停留在“表面”，有的是走流程、走過場，實質(zhì)推進成效不明顯。這些都是重視“結果”有余，重視“過程”不夠的反映。

二、基層央行會計財務治理困境產(chǎn)生的原因分析

（一）基層央行對會計財務治理的地位作用認識不到位

一方面，在一些基層央行，對會計財務治理作為央行科學履職的保障維護功能認識不清，擺位不到位，把會計財務工作作為記賬簿、核算器，沒有認識到“會計財務治理是現(xiàn)代央行健康科學運行的晴雨表、穩(wěn)定器”地位作用，對會計財務治理重視程度不夠高，沒有把會計財務治理納入央行工作整體大局中謀劃布局，沒有樹立“大會計”理念。另一方面，有的基層央行對會計財務治理不上心、不走心、不熱心，認為加強貨幣信貸、金融穩(wěn)定、貨幣發(fā)行、國庫經(jīng)理、外匯管理等業(yè)務是正業(yè)，工作更易出成績，會計財務工作是“副業(yè)”，會計財務工作往往是“被要求”完成的保障任務，而不是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌任務。沒有把會計財務治理作為央行履職時不可或缺的重要組成部分來考慮。會計財務治理的分析、判斷、預測作用得不到有效發(fā)揮，導致有限的資金使用效益不高，央行履職低效率循環(huán)，不能很好適應中國經(jīng)濟新常態(tài)的變化要求。

（二）基層央行對會計財務治理規(guī)律認識把握不準確

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的深入推進，金融在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越大。而資金參與經(jīng)濟運行運轉的程度越來越深入，金融衍生品、金融工具越來越豐富復雜，資金運行的鏈條越來越繁雜冗長，票據(jù)貼現(xiàn)、信用保證、虛擬貨幣、數(shù)字貨幣等新型金融形式參與經(jīng)濟社會發(fā)展，對更好地把握調(diào)控經(jīng)濟穩(wěn)定健康運行的央行會計財務治理的挑戰(zhàn)越來越大。這些年來，基層央行雖然積極推進會計財務工作轉型，構建“大會計”格局，扎實開展會計財務“矩陣式管理”，積極推進財務績效評價，央行會計財務治理取得了一些突破，但是對于經(jīng)濟新常態(tài)下基層央行會計財務治理的規(guī)律性認識還比較膚淺，研究的深度還處于淺層，整體的把握還不夠全面，使基層央行對會計財務治理規(guī)律的認識碎片化。

（三）基層央行預算績效評價體系不完善

在經(jīng)濟新常態(tài)下，提高央行資金的使用效益是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。近年來，央行積極推進預算績效管理，實行基層央行全面項目預算績效目標管理，實現(xiàn)了項目支出績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度“雙監(jiān)控”，建立了財權事權部門動態(tài)雙向反饋機制，績效評價結果的作用初步顯現(xiàn)。但是，作為提高和發(fā)揮預算資金最大效益的績效評價仍然存在許多不完善的方面，績效評價的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性落實不夠全面，預算標準化覆蓋面不夠全、分類化不夠細，績效評價標準比較宏觀，評價方法有的比較簡單有的比較繁瑣，績效評價結果的使用剛性不夠，發(fā)揮績效評價的促進引領作用不夠，導致基層央行推進績效評價的主動性、積極性不高。

（四）基層央行會計財務人員素質(zhì)能力不適應新時代基層央行會計財務治理的要求

當今世界正處于百年未有之大變局，這對發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的人民銀行以及基層央行會計財務人員提出了極大的挑戰(zhàn)。但不少基層央行會計財務人員的財務治理能力已不能適應新時代的變化和要求。一是政治能力不夠強。央行系統(tǒng)會計財務人員特別是年輕的會計財務人員學歷高、思維異、善求變、愿創(chuàng)新，但嚴格的思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉明顯不足，斗爭精神不夠，斗爭本領缺乏，更不能在嚴格的財務治理中彰顯政治定力。二是把控駕馭風險能力不夠強，底線思維和憂患意識不濃，運用底線思維的能力缺乏，對日常財務治理中潛在的財務風險、金融風險敏感性不夠，遇到問題科學預判能力不強，處置應對能力缺乏。三是缺乏應有的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、專業(yè)精神，不能適應現(xiàn)代化金融體系、現(xiàn)代金融制度的要求。

三、基層央行會計財務治理的出路

會計財務治理作為央行金融治理的基礎和重要支柱，必須全面貫徹新發(fā)展理念，以構建“大會計財務治理格局”為主線，以遵循基層央行會計財務規(guī)律為重點，以完善會計財務治理機制為手段，以提高財務治理能力為保障，不斷提高基層央行會計財務治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。

（一）以新發(fā)展理念為指引，積極構建“大會計財務治理格局”

新時代基層央行會計財務治理要堅持新發(fā)展理念，緊盯“管理科學、質(zhì)量提升、創(chuàng)新驅(qū)動”這個轉型目標，深化事權財權分離改革，積極穩(wěn)妥推進“大會計財務治理格局”有序運行。一要以創(chuàng)新理念為指引，構建黨委書記、行長為主任，分管會計財務工作的副行長為常務副主任，其他領導為副主任，事權、財權部門負責人為成員的“會計財務治理委員會”，統(tǒng)籌謀劃配置財務資源，科學研判財務風險、金融風險。二要以協(xié)調(diào)理念為指引，建立以分管會計財務工作的副行長為主任，會計財務部門負責人為副主任，事權、財權部門負責人為成員的“會計財務治理委員會辦公室”，正確協(xié)調(diào)處理財權事權部門關系，確保財權與事權協(xié)調(diào)匹配、統(tǒng)分一致。三要以綠色理念為指引，建立完善“節(jié)約、通用、高效”的“會計財務治理委員會”保障服務制度體系。四要以開放理念為指引，建立健全以行紀委書記為主任，行紀委副書記為副主任，紀檢、內(nèi)審、工會部門負責人為成員的“會計財務治理監(jiān)督委員會”，監(jiān)督人民銀行事權財權改革深入推進，推進會計財務治理健康發(fā)展。五要以共享理念為指引，構建“科技＋財權＋事權”共建共用共享的“大數(shù)據(jù)”管理平臺及相關配套操作規(guī)程，為提升現(xiàn)代中央銀行會計財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的基礎保障。

（二）以矩陣式管理為抓手，積極探索基層央行會計財務治理規(guī)律

2016年以來，人民銀行在會計財務工作領域積極推進矩陣式管理，特別是在預算編制、項目績效評價中進行了有益的探索。當前，在央行會計財務工作轉型中要以矩陣式管理為抓手，不斷提升基層央行會計財務治理能力。一要在央行系統(tǒng)加大矩陣式管理的宣傳推廣力度，樹立人人是矩陣式管理節(jié)點、項項是矩陣環(huán)節(jié)的理念，開展規(guī)范、科學、系統(tǒng)的矩陣式管理知識和操作規(guī)程培訓，積極營造全系統(tǒng)實行矩陣式管理的氛圍。二要在“人民銀行會計財務治理委員會”的領導下，探索建立分工明確、權責清晰、管理科學的制度體系，特別是細化各部門職責邊界，建立業(yè)務部門“會計財務聯(lián)系人”，提高溝通協(xié)調(diào)效率，增強工作的一致性、協(xié)同性。三要積極推進人民銀行系統(tǒng)“大數(shù)據(jù)”平臺建設，建立健全涵蓋全業(yè)務部門的管理系統(tǒng)，特別是建立符合矩陣式管理模式的預算管理、集中采購、基本建設、會計綜合管理等信息系統(tǒng)，把管理流程、實施程序、約束規(guī)程嵌入進去，客觀公正記錄工作痕跡，并對工作業(yè)績進行客觀評價，從而完善矩陣式管理的考核激勵機制，提升人民銀行財務治理能力的科學化水平。

（三）以預算績效管理為手段，積極完善基層央行會計財務治理機制

人民銀行作為我國的中央銀行，承擔著擔保負債和維持人民幣幣值穩(wěn)定的重要職責。以預算績效管理為手段，將預算編制、預算審核、預算實施、預算調(diào)整、預算決算、財務分析等納入績效管理，實施全過程預算績效管理，通過提高預算編制的準確率、預算執(zhí)行率、資金使用效率，從而不斷提高人民銀行資產(chǎn)質(zhì)量。一要提高基礎數(shù)據(jù)“精細化”程度。首先，繼續(xù)推進項目資金定額標準化覆蓋范圍，制定不同條件下分類實施的標準。其次，探索推進人員經(jīng)費定額標準化建設進程，制定覆蓋全國適合各層級機構使用的分類人員定額標準。再次，試行建立公用經(jīng)費開支定額標準，適時擴大公用經(jīng)費定額包干范圍。二要提高業(yè)務開支操作規(guī)程“科學化”程度，在厘清事權與財權部門工作職責的基礎上，制定事權部門基本業(yè)務項目運行規(guī)則，明確特定業(yè)務運行規(guī)程，制定標準清晰、程序合理、開支規(guī)范的結算規(guī)程，把業(yè)務工作納入績效評價流程進行管理。三要提高業(yè)務開支預算編制模型“合理化”程度，按照“鎖定基礎量、考慮增加量，明確核定標準、綜合核算，科學對接”要求編制預算，確保事權部門業(yè)務要求與財權部門核算要求有效銜接，提高財務預算的參與度、合理性。

（四）以提升會計財務人員素質(zhì)為重點，不斷提高基層央行會計財務治理能力

一要實施“人才興財”戰(zhàn)略，制定各層級會計財務干部培養(yǎng)培訓規(guī)劃，有計劃、分步驟、按結構招考錄用高層次人才，同時分批選送現(xiàn)有人員赴上級央行進修學習。二要實施混合型人才培養(yǎng)工程，加大會計財務人員與各業(yè)務部門交叉掛職、任職，讓會計財務人員熟悉業(yè)務規(guī)程，業(yè)務人員掌握會計財務規(guī)程。三要建立上級央行會計財務人員到基層掛職鍛煉制度，形成在上崗工作前、工作五年后、工作十年后必須到下級行掛職一年的規(guī)定，使會計財務人員到基層鍛煉成為制度。四要強化會計財務人員政治建設，建立會計財務人員參加內(nèi)審、巡視、檢查等制度，讓會計財務人員在財經(jīng)紀律檢查、紀監(jiān)巡視巡查中接受政治歷煉、紀律考驗、實踐鍛煉，增強執(zhí)行制度、遵守紀律的政治定力，為不斷提高會計財務治理能力提供堅強的政治保障。