劉素仙，豐存斌

（中共山西省委黨校，太原 030006）

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須要提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)特征，決定了健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的基本框架支撐。鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)土社會(huì)的千年傳承發(fā)展中，有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和悠久的歷史傳統(tǒng)，規(guī)范約束著村民的行為，維系著鄉(xiāng)村社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要內(nèi)生規(guī)則。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須繼承和發(fā)展具有重要價(jià)值的傳統(tǒng)治理資源，“大力挖掘其在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中的潛在價(jià)值，并促使現(xiàn)代治理資源與傳統(tǒng)治理資源實(shí)現(xiàn)無縫銜接，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”〔1〕。要堅(jiān)持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展的原則，推動(dòng)傳統(tǒng)治理資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的積極功能。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的積極功能

鄉(xiāng)土社會(huì)的特殊性質(zhì)，決定了“村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內(nèi)生”〔2〕4。行政嵌入意味著國家權(quán)力深入到鄉(xiāng)村社會(huì)，具體表現(xiàn)為國家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的推行。而“在國家法之外，村一級(jí)最具正式意味的規(guī)范無疑是所謂鄉(xiāng)規(guī)民約”〔3〕17。由村莊內(nèi)生形成的鄉(xiāng)規(guī)民約，反映鄉(xiāng)土社會(huì)價(jià)值取向，具有鮮明地域特色。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的視域中，鄉(xiāng)規(guī)民約本質(zhì)上就是治理的規(guī)范體系和秩序規(guī)則，建構(gòu)起了農(nóng)村治理的重要基礎(chǔ)，具有積極的治理功能。

第一，價(jià)值引領(lǐng)功能。鄉(xiāng)規(guī)民約在傳統(tǒng)社會(huì)中以道德教化作為其基本定位，發(fā)揮道德教化作用，就必須以一定的價(jià)值觀作為指導(dǎo)和引領(lǐng)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約是以儒家的倫理道德作為價(jià)值規(guī)范，引導(dǎo)、教化村民按照儒家的道德標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范自身行為、調(diào)節(jié)人際關(guān)系，從而彰顯傳統(tǒng)社會(huì)的主流價(jià)值。鄉(xiāng)規(guī)民約作為自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制，能夠把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在鄉(xiāng)村社會(huì)領(lǐng)域的全覆蓋，充分發(fā)揮其價(jià)值引領(lǐng)功能。這對(duì)于塑造現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的民主法治觀念尤為重要。可見，鄉(xiāng)規(guī)民約是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的民主治理形式，是村民參與村莊治理的過程，也是村民表達(dá)自身利益訴求的重要途徑，有利于促進(jìn)基層民主的發(fā)展，維護(hù)村民的民主權(quán)利。同時(shí)鄉(xiāng)規(guī)民約作為國家法律的重要補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)與國家政策、方針、路線和法律的一致性，有助于鄉(xiāng)村社會(huì)形成依規(guī)守法的良好風(fēng)氣。由此可見，鄉(xiāng)規(guī)民約是加強(qiáng)農(nóng)村法治教育、增強(qiáng)村民法律意識(shí)的重要途徑，是宣傳國家的相關(guān)法律法規(guī)的有效機(jī)制，有利于提升鄉(xiāng)村治理的法治水平。

第二，利益調(diào)節(jié)功能。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理形態(tài)決定了由于利益關(guān)系導(dǎo)致的沖突糾紛不能夠僅僅依靠事后的法律訴訟手段，大多時(shí)候是要依據(jù)事前的規(guī)則約定來防范，即使產(chǎn)生實(shí)際沖突，也是要依據(jù)規(guī)約來進(jìn)行調(diào)解。所以調(diào)節(jié)利益關(guān)系，維持正常生產(chǎn)生活秩序是鄉(xiāng)規(guī)民約的重要治理功能?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展使鄉(xiāng)村利益關(guān)系更為復(fù)雜，但鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表明，在現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)村治理形態(tài)發(fā)生重要變化的情況下，鄉(xiāng)規(guī)民約依然能夠發(fā)揮重要調(diào)節(jié)功能。一方面鄉(xiāng)規(guī)民約為協(xié)調(diào)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中的多方利益關(guān)系奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過土地變股權(quán)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股東能有效地防止集體資產(chǎn)流失，落實(shí)農(nóng)民集體收益分配權(quán)，保障原村組織成員的權(quán)益。股份制改革使集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰，在切實(shí)保障村民利益的同時(shí)，也要保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。圍繞深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，一些村莊以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式通過制定規(guī)則保障了這一改革的順利推進(jìn)。另一方面鄉(xiāng)規(guī)民約為各類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展提供了基本規(guī)則。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，完善農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步告別農(nóng)業(yè)單一產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)工業(yè)運(yùn)輸、旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就要構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，形成農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)規(guī)民約可以按照市場(chǎng)原則、法治精神確立規(guī)則要求，從而規(guī)范、調(diào)節(jié)這些關(guān)系，通過建構(gòu)適應(yīng)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織活動(dòng)的規(guī)則體系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供保障。

第三，文化傳承功能。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化來自于歷史的積淀，來自于生產(chǎn)生活中的智慧和創(chuàng)造力，凝聚著生生不息的生命奮斗精神，構(gòu)建起了一套完備的倫理道德體系。“文化具有生活性，是群體生活形成的一套完整體系，所以文化又是社會(huì)的粘合劑”〔4〕237，因此鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)，離不開鄉(xiāng)土文化建構(gòu)的支撐。鄉(xiāng)規(guī)民約作為傳統(tǒng)文化的重要表現(xiàn)形式，有著深厚的傳統(tǒng)文化積淀，蘊(yùn)含和承載著許多優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的內(nèi)容，比如重視宣揚(yáng)文明禮貌、助人為樂的社會(huì)公德，尊老愛幼、鄰里互助的家庭美德，弘揚(yáng)了健康向上的社會(huì)風(fēng)氣，有利于培養(yǎng)村民良好的思想道德素質(zhì)。此外，鄉(xiāng)規(guī)民約中對(duì)婚喪祭祀等傳統(tǒng)禮俗的規(guī)定，既尊重了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，又照顧了村民的實(shí)際承受能力，對(duì)于教育引導(dǎo)農(nóng)民移風(fēng)易俗、倡導(dǎo)社會(huì)主義新風(fēng)尚有著重要的導(dǎo)向作用。近些年在一些農(nóng)村推行的“衛(wèi)生文明戶”“星級(jí)文明戶”等評(píng)選活動(dòng)，把倡導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明落實(shí)到農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際當(dāng)中，培育知榮辱、講正氣、促和諧的社會(huì)良好風(fēng)尚，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)提供了良好的文化氛圍和積極的精神動(dòng)力。鄉(xiāng)規(guī)民約正是由于實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化與生產(chǎn)生活實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，從而得到了村民的認(rèn)同，維護(hù)了農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)土秩序。

第四，社會(huì)穩(wěn)定功能。農(nóng)村社會(huì)具有利益多元、生活瑣碎等復(fù)雜情況，國家法律不可能窮盡社會(huì)生活的方方面面，更不可能將全部社會(huì)關(guān)系納入法治之中，諸如鄰里糾紛等民間“雞毛蒜皮的瑣事”。另外在鄉(xiāng)村社會(huì)中村民更傾向于選擇講情說理、不傷害彼此感情的非訴訟方式化解矛盾糾紛。鄉(xiāng)規(guī)民約中體現(xiàn)著大量有關(guān)情理的內(nèi)容，而且內(nèi)容涉及鄉(xiāng)民生產(chǎn)、生活的方方面面，為此類事件的解決提供了依據(jù)、程序及方法，在處理類似問題上往往更加得心應(yīng)手。在一些具體的治理實(shí)踐中，相對(duì)于法律來說，鄉(xiāng)規(guī)民約更加現(xiàn)實(shí)可行，表現(xiàn)得靈活有效且成本低廉。根本原因在于其符合農(nóng)村熟人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，更容易被村民所接受，事實(shí)上形成了對(duì)國家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)中的情景化應(yīng)用，做到了有益補(bǔ)充和合理延伸，把許多民間糾紛、矛盾和沖突消滅在萌芽狀態(tài)或者直接由民眾自行處理和化解，為村民的生產(chǎn)生活營造了良好的社會(huì)環(huán)境。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)維系鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定起著積極的作用，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)安定和諧的重要規(guī)則基礎(chǔ)。

二、制約鄉(xiāng)規(guī)民約治理積極功能發(fā)揮的因素

鄉(xiāng)規(guī)民約為農(nóng)村治理提供了規(guī)則體系，“一方面規(guī)定了村民應(yīng)盡的責(zé)任、義務(wù)、應(yīng)該服從的紀(jì)律，以及對(duì)違規(guī)者的處罰，用較為強(qiáng)制的方式將村民整合于集體；另一方面又通過利益供給、利益分配制度，對(duì)村民權(quán)益作了必要的保護(hù)”〔5〕。鄉(xiāng)規(guī)民約作為規(guī)則體系要發(fā)揮實(shí)際的治理功效，必須要有科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制予以保障。同時(shí)也要看到，在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程、具體內(nèi)容及實(shí)施方面還存在一些突出問題，制約了鄉(xiāng)規(guī)民約治理功能的充分發(fā)揮。

第一，制定過程不規(guī)范。程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的保障，也是鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性的重要來源。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定要遵循法定的民主程序，落實(shí)法定主體的民主權(quán)利。村民委員會(huì)組織法在這些方面有明確的要求，但是一些鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)際制定過程中，卻存在不夠規(guī)范的問題。一是制定主體存在不合法問題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”同時(shí)第二十五條規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上?！备鶕?jù)這些法律規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民會(huì)議或由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議。但實(shí)際上在一些地方，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定并沒有經(jīng)過村民會(huì)議討論和表決，而是由村“兩委”來制定。這樣使鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏村民廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)，必然會(huì)影響其治理效能的實(shí)現(xiàn)。二是制定程序存在不恰當(dāng)問題。依據(jù)村民委員會(huì)組織法的相關(guān)規(guī)定，村民會(huì)議由村委會(huì)組織，參加村民會(huì)議的人僅限于村內(nèi)十八周歲以上的人。其中第二十二條明確規(guī)定：“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過?！比欢卩l(xiāng)規(guī)民約的實(shí)際制定過程中，一些地方并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定要求召開村民會(huì)議，或者即使召開村民會(huì)議，到會(huì)人數(shù)也很少，達(dá)不到表決鄉(xiāng)規(guī)民約的法定人數(shù)要求，只是由村干部直接進(jìn)行宣讀。這樣制定的鄉(xiāng)規(guī)民約并沒有充分體現(xiàn)村民的真實(shí)意愿，也導(dǎo)致一些村莊把上級(jí)政府提供的范本作為模板簡單套用，并沒有考慮本村的實(shí)際情況和村民的具體要求，最終使鄉(xiāng)規(guī)民約成了擺設(shè)，并不能發(fā)揮真正的治理效用。

第二，部分內(nèi)容不合法?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條明確規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！钡钱?dāng)前一些鄉(xiāng)規(guī)民約存在與國家法律相沖突情況，主要表現(xiàn)在以下方面：一是重罰輕教，鄉(xiāng)規(guī)民約的教化功能發(fā)揮不足。鄉(xiāng)規(guī)民約中都會(huì)有關(guān)于違約的處罰規(guī)定，但是目前處罰的方式比較單一，主要是以罰款為主。例如有的鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，對(duì)在禁山放牧者一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，罰款若干元等等。類似此類罰款事項(xiàng)，無論在執(zhí)行主體還是法律效力上都會(huì)產(chǎn)生一些爭議。再者處罰力度也比較小，有時(shí)不僅起不到應(yīng)有的懲戒作用，反而會(huì)引起村民的沖突和矛盾。此外對(duì)于如何使用罰款也無明確規(guī)定，原則上用于村公益事業(yè)和集體事業(yè)，但實(shí)際上被挪用的不在少數(shù)。二是對(duì)村民的合法權(quán)益構(gòu)成了一定程度的侵害。比如有的鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，出嫁女性和離婚女性不管戶口是否遷出，都不能夠享有本村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地分配權(quán)、征地補(bǔ)償款分配和集體福利分紅等權(quán)益。因?yàn)橐恍┐迕裾J(rèn)為雖然這些人戶口還在本村，但實(shí)際上已經(jīng)是“外人”，所以不能和本村人享有同樣的權(quán)利。但是從國家法律的角度來看，這些人原本就是村集體的成員，應(yīng)當(dāng)平等的擁有相同的權(quán)利。三是封建迷信內(nèi)容依然殘存。傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約生成的歷史環(huán)境，使其規(guī)約內(nèi)容中存有一些封建意識(shí)和迷信觀念，這是在推進(jìn)傳統(tǒng)治理資源現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化中必須要堅(jiān)決摒棄的。但是當(dāng)前一些鄉(xiāng)規(guī)民約中依然殘存有封建迷信內(nèi)容，例如規(guī)定女性沒有繼承權(quán)、婚喪嫁娶看風(fēng)水等，在一定程度上助長了封建迷信觀念在鄉(xiāng)村社會(huì)的抬頭，背離了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的原則要求。

第三，實(shí)施效力形式化。鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村內(nèi)生治理規(guī)則，要發(fā)揮積極治理功能，必須能夠?qū)χ卫韺?duì)象形成強(qiáng)有力的規(guī)范約束，這也是鄉(xiāng)規(guī)民約治理權(quán)威性的重要體現(xiàn)。但是當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約卻存在比較突出的實(shí)施效力形式化的問題。一是具體執(zhí)行主體不明確。當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約的具體執(zhí)行主體有的是村“兩委”干部，有的是村民代表大會(huì)，還有的是專門的執(zhí)行委員會(huì)。一般情況下村“兩委”干部作為執(zhí)行主體比較普遍，即使成立專門的執(zhí)行委員會(huì)，其主要負(fù)責(zé)人一般也由村干部來兼任。這樣村干部的自身素質(zhì)就會(huì)在很大程度上影響鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效力。比如村干部能不能夠帶頭遵守鄉(xiāng)規(guī)民約形成示范效應(yīng)，在實(shí)施過程中能不能做到一視同仁提高鄉(xiāng)規(guī)民約的普遍約束力等。二是實(shí)施方式單一。注重多重實(shí)施方式是傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮治理功效的歷史經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施方式存在單一化問題。一種情況是單純依靠公共輿論、道德規(guī)范等來引導(dǎo)村民遵守鄉(xiāng)規(guī)民約；另一種情況是過分突出懲戒手段來約束村民，甚至采用斷電斷水等簡單粗暴、過激野蠻的方式。其根本原因在于沒有把握鄉(xiāng)規(guī)民約教化和規(guī)約兩方面的治理本質(zhì)，并以此來設(shè)定多樣化的實(shí)施方式。三是監(jiān)督主體缺失。一方面，村里沒有成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，單純依靠村民監(jiān)督存在很多問題。例如村里缺乏相應(yīng)的激勵(lì)措施，有些村民抱有不想得罪人或怕打擊報(bào)復(fù)的心理，對(duì)于違反鄉(xiāng)規(guī)民約的情況，不愿、不敢舉報(bào)，這種冷漠的態(tài)度也是導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施效果不甚理想的原因之一。另一方面，上級(jí)部門的監(jiān)督不到位。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，各村的村規(guī)民約必須報(bào)所屬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府進(jìn)行備案，但實(shí)際中卻存在有的村莊在鄉(xiāng)規(guī)民約制定和實(shí)施過程中并不報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，也不接受監(jiān)督的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺乏行之有效的監(jiān)督和審查方法。這些情況嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有重要地位，限制了鄉(xiāng)規(guī)民約治理功能的充分發(fā)揮，無法達(dá)到預(yù)期的治理目標(biāo)。

三、多措并舉，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的積極功能

鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明，鄉(xiāng)規(guī)民約作為土生土長的鄉(xiāng)民自治規(guī)范，并不會(huì)因其傳統(tǒng)性和歷史性而喪失價(jià)值，相反還會(huì)呈現(xiàn)出新的形式，繼續(xù)、長久地發(fā)揮更大的作用，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要資源。因此，我們必須采取有效的對(duì)策措施，努力化解當(dāng)前制約鄉(xiāng)規(guī)民約治理功能發(fā)揮面臨的制約因素。

第一，加強(qiáng)基層政府引導(dǎo)?；鶎诱c村民自治實(shí)現(xiàn)有效銜接，是提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障?；鶎诱倪m度介入，既可以保證鄉(xiāng)規(guī)民約制定的合法性，同時(shí)也能夠增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施的權(quán)威性。加強(qiáng)基層政府引導(dǎo)要注重以下方面：首先要在制定程序上進(jìn)行法律政策指導(dǎo)，保證鄉(xiāng)規(guī)民約制定工作能夠按照嚴(yán)格法定程序進(jìn)行，真正反映村民的治理意愿與治理要求。為此基層政府可以安排相關(guān)工作人員列席村民大會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，一定要尊重村民的主動(dòng)性和積極性，防止出現(xiàn)變相的行政命令。其次要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的備案審查，形成有效機(jī)制，明確備案審查的程序、形式等，對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約中存在的不合法與不合理問題予以及時(shí)糾正。再次要積極營造有利于鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施的良好的社會(huì)氛圍，加大鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳，使村民了解制定、遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的重要意義，熟知鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)化于心、外化于行奠定基礎(chǔ)。

第二，完善規(guī)范制定程序。為了使鄉(xiāng)規(guī)民約能夠符合村莊治理實(shí)際，真正反映村民治理意愿，可以采用入戶訪談、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，充分聽取和了解村民的意見要求。進(jìn)入到具體制定環(huán)節(jié)，需要明晰幾個(gè)重要的階段及相關(guān)的工作：一是草案形成階段。先由村“兩委會(huì)”和村民代表根據(jù)收集整理來的資料對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行初稿的擬定，盡量把村民的共同意愿及其訴求體現(xiàn)在擬定的文本當(dāng)中。其中涉及專業(yè)性的技術(shù)問題時(shí)可以咨詢相關(guān)專家，必要時(shí)可以邀請(qǐng)上級(jí)政府部門的代表列席會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)提出指導(dǎo)意見。二是討論修改階段。村民可以通過書面或口頭的方式對(duì)草案提出意見和建議，村“兩委”和村民代表對(duì)草案進(jìn)行修改和完善，讓鄉(xiāng)規(guī)民約真正成為全體村民共識(shí)的凝聚。三是表決備案階段。經(jīng)過修改完善后的文稿，一方面，需要通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決通過，這樣才能賦予其效力。另一方面，要報(bào)上一級(jí)人民政府備案，以便進(jìn)行形式和內(nèi)容的審查。四是公布實(shí)施階段。鄉(xiāng)規(guī)民約經(jīng)村民大會(huì)表決通過，并報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府備案之后，就進(jìn)入公布實(shí)施階段?？梢酝ㄟ^在村里公示欄張榜公布等方式讓全體村民知曉并自覺遵守。具備條件的可以成立由村民組成的專門委員會(huì)來推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施。

第三，推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容要與時(shí)俱進(jìn)?，F(xiàn)代化進(jìn)程中傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變遷，根植于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的鄉(xiāng)規(guī)民約必須完成現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵就是要與時(shí)俱進(jìn)來完善鄉(xiāng)規(guī)民約的具體內(nèi)容。一是要注重用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展完善，鄉(xiāng)規(guī)民約倡導(dǎo)什么、禁止什么，以及對(duì)村民形成什么樣的引導(dǎo)規(guī)范，要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。通過鄉(xiāng)規(guī)民約的治理實(shí)踐，在鄉(xiāng)村社會(huì)確立以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為導(dǎo)向，使社會(huì)主義價(jià)值理念深入人心，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明不斷發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興注入文化靈魂。二是鄉(xiāng)規(guī)民約要體現(xiàn)國家法律政策的新要求，反映村民關(guān)注的各種切身利益。例如農(nóng)村社會(huì)保障改革、戶籍制度改革、全面實(shí)施二孩政策等內(nèi)容，可以在鄉(xiāng)規(guī)民約中體現(xiàn)出來，以便明確國家政策導(dǎo)向，更好維護(hù)村民權(quán)益，進(jìn)一步使鄉(xiāng)規(guī)民約成為國家法律的重要補(bǔ)充。三是鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)按照合法合理、科學(xué)發(fā)展的要求經(jīng)常審視和不斷修正更新自身內(nèi)容，鄉(xiāng)規(guī)民約的具體內(nèi)容應(yīng)更加接地氣，以鄉(xiāng)村振興的總要求為基礎(chǔ)，結(jié)合新的時(shí)代內(nèi)涵和鄉(xiāng)村特色，突出保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理使用自然資源等內(nèi)容，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

第四，健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會(huì)一種內(nèi)生性的治理規(guī)則，必須克服約束力不強(qiáng)的問題，健全完善執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制尤為必要。其一，要加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)制的實(shí)踐探索。一是建立鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效率。比如可以設(shè)立鄉(xiāng)規(guī)民約評(píng)理會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)的成員要由在本村有威望、群眾基礎(chǔ)好的人來擔(dān)任，從而推動(dòng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行能夠取得較好的效果。二是創(chuàng)新執(zhí)行手段?？梢岳梅e分機(jī)制，對(duì)于遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的村民，通過積分累計(jì)的方式，在達(dá)到一定積分后給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于違反鄉(xiāng)規(guī)民約的村民，要在村莊范圍內(nèi)對(duì)于違反公約的事項(xiàng)進(jìn)行公布，從而產(chǎn)生警示的效應(yīng)。三是依托現(xiàn)代化信息工具，設(shè)立村莊內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)曝光平臺(tái)，以信息化手段推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行，提高村民對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)注度。四是利用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的文化活動(dòng)，例如集市、廟會(huì)等活動(dòng)，通過靈活多樣而且具有生活化的方式，在潛移默化中將鄉(xiāng)規(guī)民約理念要求滲透到村民內(nèi)心，把治理規(guī)范內(nèi)化到村民的鄉(xiāng)村生活之中，使鄉(xiāng)規(guī)民約能夠做到接地氣、貼近村民生活，不斷提升治理的實(shí)際成效。其二，建立審查監(jiān)督機(jī)制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立起完備的鄉(xiāng)規(guī)民約的備案監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于存在不合法等情況的內(nèi)容，要及時(shí)回應(yīng)和糾正，嚴(yán)格防止出現(xiàn)違背國家法律法規(guī)的情況，保證鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性。二是要建立獎(jiǎng)懲考核機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定期考核各村莊鄉(xiāng)規(guī)民約制定和執(zhí)行的情況，并將考核結(jié)果納入村干部年度考核內(nèi)容，與村干部工資績效、村“兩委”班子調(diào)整等事宜相掛鉤。要通過完備的獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，提高鄉(xiāng)村干部對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約工作的重視程度，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制定、實(shí)施以及修訂等一系列工作的良性運(yùn)行，使鄉(xiāng)規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮積極作用。