一、問題的提出

2018年3月，國務院機構改革方案決定在國務院法制辦公室與原司法部的職責整合基礎上重新組建司法部，不再保留國務院法制辦公室的機構建制?！胺ㄖ妻k”作為我國法制審查制度的重要載體，并非以一種形態(tài)貫穿始終，而是自成立后便幾經(jīng)變遷，其演進路徑揭示著我國政府法制審查制度的推進和完善，這是我國建設法治政府的重要一環(huán)，為建設法治政府提供了有力支撐。基于此，梳理并探究法制審查制度的歷史演進并從中獲取啟發(fā)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

學界對于政府法制機構審查制度的研究主要聚焦于政府法制機構重大決策合法性審查問題①參見郭漸強、彭璐：《重大行政決策方案合法化研究》，《湖南師范大學社會科學學報》2014年第2期；王仰文：《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》2012年第1期；宋艷慧、杜欣霖：《完善重大行政決策合法性審查機制》，《行政管理改革》2014年第2期。，或者從依法行政的角度概括論述法制審查②參見楊海坤、李兵：《基層政府推進依法行政的成效與問題分析》，《北方法學》2009年第2期；楊書軍：《規(guī)范性文件制定程序立法的現(xiàn)狀及完善》，《行政法學研究》2013年第2期。，專門針對法制機構演變路徑的研究為數(shù)不多。③參見黃學賢：《政府法制機構與原司法行政機關整合：動因、問題及對策》，《蘇州大學學報（法學版）》2019年第2期。已有成果對于政府法制機構的職能界定、轉變等問題提供了一定的研究框架和思路，但仍然存在空白和不足：一是沒有系統(tǒng)、全面地梳理我國審查機構的演變路徑及其職能在不同時期的特點，多數(shù)僅以審查機構具體的某項職能為切入點進行探究；二是缺乏系統(tǒng)性的縱向與橫向比對，將中央和地方制度分而論之，忽略了地方在政府法制審查制度中的先行探索作用。

鑒于此，本文聚焦我國中央和地方政府層面法制審查機構的發(fā)展路徑，通過文獻閱讀與實踐考證，探求不同時期和階段法制審查機構的具體任務特點和工作側重，并分析其產(chǎn)生的時代背景。以比較的視角分析地方政府在法制審查機構中的先行探索成果和貢獻，以期在宏觀層面對我國法制機構變遷和職能轉變作出總結，并希望能對相關研究有所裨益。

從我國法制審查實踐來看，各級機關及其職能部門大都開展了法制審查相關工作并設有相應的工作機構，為使問題更為聚焦，文中所指法制審查皆為中央和地方政府層面的政府法制機構及其審查制度。

二、國家層面法制審查制度的產(chǎn)生及演進

（一）機構職能規(guī)定中的法制審查制度

法制機構審查制度最早見于國家對政府法制機構組織和職能的規(guī)定，國家立法層面的制度確立則是近40年開始的。政府法制機構職能規(guī)定中的審查制度經(jīng)歷了如下演進過程。

1949年新中國成立后，中央人民政府在政務院之下設置了法制委員會，負責“研究、草擬與審議各種法規(guī)草案并解答現(xiàn)行各種法規(guī)”。①參見《中央人民政府法制委員會試行組織條例》第2條。其中的“審議”是“審查制度”的雛形。

1954年國務院法制局成立后，由其“審查國務院交付審查的法規(guī)草案”，同時，“根據(jù)國務院的決定，草擬法規(guī)草案”。②參見《國務院法制局組織簡則》?！敖桓丁北砻鬟@個時期的審查是“被動式”審查，法制局只負責對國務院交付的法規(guī)草案進行審查。

1959年國務院法制局被撤銷后，國務院秘書廳設立法律室，其主要職能是“協(xié)助領導審查國務院各部門報送國務院的法規(guī)”?！皡f(xié)助”表明這個時期法制機構作為“辦事機構”，不具有獨立的審查職能，法制機構的審查屬于“領導審查”的輔助性工作，但審查范圍不再局限于“交付”范圍。

1980年國務院辦公廳法制局和國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心并存，國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心的職能包括“對國務院交辦的重要經(jīng)濟法規(guī)進行研究，提出修改意見”，其職能更接近于咨詢機構，以“交辦”為前提、“重要經(jīng)濟法規(guī)”為主要對象，且在措詞上以“研究”和“提出修改意見”區(qū)別于“審查”。

1986年，國務院辦公廳法制局與國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心合并為國務院法制局，主要職能包括“審查各部門上報國務院的法律、行政法規(guī)草案”。這是首次在機構職能上明確由一個專門的機構直接行使對法律和行政法規(guī)草案的審查權，也是第一次在法制機構的職能表述中區(qū)別法律和行政法規(guī)。

1993年，國務院法制局重新獲得直屬機構的身份③1988年國務院法制局由直屬機構調整為辦事機構，對其審查職能的表述基本未作調整：“審查各部門上報國務院的法律草案、行政法規(guī)草案和國際條例”。，負責“審查修改各部門報國務院審議的法律草案、行政法規(guī)草案，從法律角度審查部門報送國務院審核的我國締結或者加入的國際條約”。

1998年，國務院法制辦公室成立，對其審查職能的表述沒有變化。

（二）國家立法中的法制審查制度

1.制度定位。法制機構審查制度在國家立法層面的確立，最早始于1987年4月21日國務院批準的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）。④該《條例》第12條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)的起草工作完成后，由起草部門將行政法規(guī)草案報送國務院審批。”第13條規(guī)定：“報送國務院的行政法規(guī)草案，由國務院法制局負責審查，并向國務院提出審查報告?！逼浠局贫冗壿嬍牵浩鸩莶块T將草案報國務院審批，國務院將草案先交法制機構進行審查，在法制部門審查的基礎上，再進行審議或者審批。法制機構的角色類似于國務院審批工作的輔助機構，為國務院審批行政法規(guī)草案提供審查意見。

2002年1月1日起施行的《行政法規(guī)制定程序條例》（以下簡稱“《法規(guī)條例》”）更清晰地勾勒出法制機構作為國務院審查行政法規(guī)送審稿的具體工作機構的角色。①《行政法規(guī)制定程序條例》第16條規(guī)定：“起草部門將行政法規(guī)送審稿報送國務院審查時，應當一并報送行政法規(guī)送審稿的說明和有關材料?！钡?7條第1款規(guī)定：“報送國務院的行政法規(guī)送審稿，由國務院法制機構負責審查?！钡?4條規(guī)定：“國務院法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草部門協(xié)商后，對行政法規(guī)送審稿進行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明?！薄斗ㄒ?guī)條例》有4處細微但極具暗示意義的調整：一是將“審定和發(fā)布”一章分拆為“審查”和“決定與公布”兩章；二是將起草部門報送的“行政法規(guī)草案”改為“行政法規(guī)送審稿”；三是將“國務院審批”改為“國務院審查”；四是法制機構“向國務院提出審查報告”改為“對行政法規(guī)送審稿進行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明”。這4處調整意味著：其一，國務院審查即是法制機構審查，法制機構是國務院具體承擔審查職責的機構；其二，審查與決定兩項程序分離，法制機構的審查職能進一步獨立化；其三，審查的重點不在于指出送審稿存在的問題，而是幫助起草部門對送審稿進行修改完善。

2.審查內(nèi)容?！斗ㄒ?guī)條例》和《規(guī)章制定程序條例》（以下簡稱“《規(guī)章條例》”）對法制機構審查內(nèi)容的規(guī)定總體上一致，主要包括合法性、導向性、協(xié)調性、平衡性、民意性。但兩者之間也有差異：一是《法規(guī)條例》在合法性之外，還強調了“政治性”，即送審稿是否符合國家的方針政策；二是《規(guī)章條例》增加了“技術性”的標準，即送審稿是否符合立法技術要求。兩者存在如上差異，其邏輯基礎卻不充分。規(guī)章位階雖低，但依然不能在“符合國家方針政策”上得到豁免；行政法規(guī)位階雖高，但同樣不能置立法技術要求于不顧。

3.審查程序。兩者對法制機構審查程序的規(guī)定總體上比較一致，主要涉及以下程序：一是征求意見；二是實地調查研究；三是召開座談會、論證會；四是舉行聽證會；五是協(xié)調部門意見；六是修改送審稿；七是提請審議或者審批。但也有個別差異：一是向社會廣泛征求意見程序的適用條件。前者設定的適用條件主要針對“重要的”行政法規(guī)送審稿，而后者更強調“重大意見分歧”，主要針對送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，送審稿有重大意見分歧的情形。此外，后者要以起草單位在起草過程中未向社會公布為前提；二是聽證會程序的適用條件。前者設定的適用條件是“送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益”，而后者又增加了兩個條件，即有關機關、組織或者公民對送審稿有重大意見分歧，且起草單位在起草過程中未舉行聽證會；三是報審程序。前者規(guī)定了兩種報審方式，除提請國務院常務會議審議外，對調整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，還可以采取傳批方式，直接提請國務院審批。而后者則僅有提請有關會議審議這一種方式。

2017年《國務院關于修改〈行政法規(guī)制定程序條例〉的決定（征求意見稿）》對法制機構審查程序作了2個“加法”：一是擴大了向社會廣泛征求意見程序的適用，不再局限于“重要的”行政法規(guī)送審稿，由法制機構自行裁量。同時，對于征求意見的期限也作了規(guī)定，即一般不少于30日；二是增加了爭議問題的評估程序。法制機構可以邀請有關專家、組織對送審稿中爭議的主要問題進行評估。

該文件對法制機構審查程序的調整更為復雜：一是對面向社會廣泛征求意見的程序，不再以起草單位未廣泛征求過意見為前提，而對聽證程序，則保留了該前提；二是在協(xié)調程序的設定上區(qū)分了協(xié)調對象的層級。國務院有關部門有不同意見的，由起草單位進行協(xié)調；省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府有不同意見的，由法制機構進行協(xié)調。前者主要發(fā)生在部門規(guī)章的審查過程中，后者則主要發(fā)生在地方政府規(guī)章的審查過程中；三是對重大分歧意見的評估，既可以由起草單位組織，也可以由法制機構組織，還可以由起草單位和法制機構共同組織。

4.審查結果。《暫行條例》規(guī)定，法制機構審查的唯一結果是“提出審查報告”。但《法規(guī)條例》與《規(guī)章條例》中的審查結果則分兩種情形：一是緩辦或者退回起草單位①法制機構經(jīng)審查認為，制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的，或者有關部門對送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，且起草單位未與有關部門協(xié)商的，或者不符合送審的形式要求的(包括負責人簽署的要求、需要附具的材料等)，法制機構可以緩辦或者退回起草單位。；二是形成草案和對草案的說明。緩辦、退回制度的出現(xiàn)，標志著法制機構審查功能的回歸。但是，在推動法制機構審查功能回歸的同時，立法者又將法制機構“提出審查報告”修改為“形成草案說明”，再一次模糊了審查者與起草者的界限，審查者更似第二順序的起草者。

三、地方層面法制審查制度的產(chǎn)生及演進

（一）對法制審查的制度定位

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

地方法制機構審查制度最早見于1985年1月9日頒布實施的山東省政府《關于制定地方經(jīng)濟法規(guī)程序的若干規(guī)定》。②根據(jù)國家信息中心的國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索。該《規(guī)定》明確，起草部門將法規(guī)、規(guī)章草案報送省府審議，“省政府辦公廳經(jīng)濟法規(guī)室對送審的法規(guī)、規(guī)章進行初審”“經(jīng)審核、協(xié)調成熟后的法規(guī)、規(guī)章，送主管省長審批，并確定是否提交省政府常務會議討論或報請省人大審議”。同期明確將法制機構審查定位為“初審”的規(guī)定還包括福建省政府1985年5月11日頒布實施的《關于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。差異僅在于，前者由法制機構直接報省長審批，后者由法制機構先報省政府辦公廳，由辦公廳轉分管副省長審批?！俺鯇彙钡亩ㄎ灰馕吨ㄖ茩C構并非正式意義上的審查主體，真正的審查主體是省政府，法制機構審查只是為審批、討論、審議所做的內(nèi)部程序意義上的準備。

在山西省政府1985年6月4日頒布實施的《地方性法規(guī)、規(guī)章草擬送審程序（試行）》制定的山西省模式中③該規(guī)章規(guī)定，起草部門需要把法規(guī)、規(guī)章初稿送省人民政府辦公廳法制處審查，認為基本可以后，再由起草部門征求有關業(yè)務部門的意見和廣泛征求基層的意見。起草部門根據(jù)各方意見對初稿進行修改后，再報送省人民政府辦公廳，由省人民政府辦公廳和起草部門共同邀集法律專家和有關部門的專門人員，對所擬法規(guī)、規(guī)章草案進行討論、論證。，法制機構審查發(fā)生在更早的階段，起草部門在草案對外征求意見前，必須經(jīng)過省人民政府辦公廳法制機構的審查把關。起草部門正式報送審核的對象是省人民政府辦公廳，對草案的討論、論證、審核、修改，由省人民政府辦公廳和起草部門共同組織、一起進行，并由起草部門的主要負責人向省政府常務會議作起草說明。在宏觀視野里，起草部門與省人民政府辦公廳及其法制機構如同一個整體，共同承擔草案的修改完善工作，省人民政府辦公廳及其法制機構在更多意義上承擔了輔助角色。

1986年3月30日頒布實施的《廣州市人民政府關于草擬地方性法規(guī)和制訂行政規(guī)章程序暫行規(guī)定》中明確，法制機構負責法規(guī)、規(guī)章草案的“承辦、組織指導和協(xié)調工作”。換言之，法制機構承擔具體的指導和協(xié)調工作，屬于輔助工作。北京市政府采取的模式與此類似。④1985年4月17日頒布實施的《北京市人民政府關于一九八五年制定法規(guī)、規(guī)章工作的通知》要求，法規(guī)、規(guī)章的修改草案送市政府辦公廳匯總。該件未提及法制機構審查，從某個角度表明，北京市在這個時期尚未將法制機構審查作為一個獨立的程序。

這個階段的特點：法制機構與起草單位總體上趨于同質化、一體化，地方政府法制機構對辦公廳的隸屬性、依附性較強，一般不以獨立身份對外開展工作。法制機構審查在法規(guī)、規(guī)章草案審批程序中處于輔助性地位。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

此期間各地共出臺33件有關規(guī)章制定程序的地方政府規(guī)章。除3件規(guī)章未區(qū)分章節(jié)外，其余30件規(guī)章中，14件與《行政法規(guī)制定程序暫行條例》保持一致，將法制機構審查與政府審議、審批統(tǒng)一作為“審定”程序，還有16件在法制機構審查制度上的探索已經(jīng)接近《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》的設計，將法制機構審查從“審定”程序中剝離出來，作為一項獨立的立法程序予以規(guī)范。其中，最早將法制機構審查獨立出來的規(guī)章是1988年10月24日頒布的《黑龍江省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。

這個階段的特點：法制機構與起草單位相對分離，但總體上屬于政府審定法規(guī)、規(guī)章草案的一部分，尚未與審議、審批程序分離。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

這段時期，各地關于政府規(guī)章制定程序的規(guī)定基本與《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》保持一致，將法制機構審查程序與地方政府審議、決定程序分離，作為一項獨立的立法程序予以規(guī)范。值得注意的是，其后地方制定或者修改出臺的規(guī)章制定程序規(guī)定中，仍有不少使用或者保留了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》中“審查報告”或者類似“審查報告”的表述，對《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的調整并未跟進。據(jù)統(tǒng)計，有11件仍使用或者保留了“審查報告”或者類似“審查報告”的表述。

（二）審查內(nèi)容

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這個時期，各地對審查內(nèi)容的規(guī)定主要涉及5個方面：必要性、合法性、合政策性、意見一致性、技術性。

除此之外，還有一些探索值得關注：一是有的地方明確將“可行性”作為法制機構審查的重點①例如，1987年1月28日頒布的《青島市人民政府關于起草制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章程序的若干規(guī)定》。，這意味著法制機構的審查直接深入實體制度及其在實踐中兌現(xiàn)的可能；二是有的地方明確將“統(tǒng)一性”即是否與現(xiàn)行規(guī)章相互銜接和配套，作為法制機構審查的重點。②例如，1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。這意味著法制機構審查關注其與同位階法的關系，在更大范圍內(nèi)保障法制統(tǒng)一；三是有的地方將應當制定地方性法規(guī)還是行政規(guī)章作為法制機構審查的內(nèi)容。③同注①。應當制定為地方性法規(guī)還是行政規(guī)章，其實質是對立法資源的合理分配。在當時立法計劃編制尚未受到充分重視、立項論證制度尚比較粗疏的歷史條件下，在法制機構審查階段還要審查立法形式的適當性，有其現(xiàn)實原因。

由上可見，在國家立法的空白時期，地方政府的實踐已經(jīng)十分豐富，并已將其法定化。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

這個時期各地對法制機構審查內(nèi)容的規(guī)定還是呈現(xiàn)出一些新的特點：一是與現(xiàn)行同位階法的銜接問題、制度措施的可行性和操作性問題成為審查的普遍內(nèi)容；二是立法時機是否成熟開始成為審查的內(nèi)容之一；三是立法導向是否符合當時的改革與政策導向開始成為審查的內(nèi)容之一；四是起草工作是否符合相關程序要求開始成為審查的內(nèi)容之一①例如，1996年11月13日頒布的《淄博市人民政府制定規(guī)章、提報法規(guī)草案程序規(guī)定》規(guī)定，法制機構審查內(nèi)容包括規(guī)章草案“是否按立法計劃提報”。，這標志著法制機構審查制度的進一步完善；五是公眾參與情況開始受到審查者的關注。關心是否廣泛征求了意見、企業(yè)和公民是否對草案有不同意見、對這些不同意見如何處理，等等。②例如，1997年8月16日頒布的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》第20條規(guī)定：市法制局應當對規(guī)章和法規(guī)草案進行審查、協(xié)調和修改的內(nèi)容包括有關部門、企業(yè)和公民是否對草案主要內(nèi)容有不同意見；對這些不同意見如何處理。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

各地對法制機構審查內(nèi)容的規(guī)定基本體現(xiàn)了兩者的要求。政府立法也體現(xiàn)了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和加快轉變政府職能的特點：一是強調了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本要求。要求法制機構審查規(guī)章送審稿是否設定有地方保護、阻礙市場流通和其他妨害公平競爭等內(nèi)容的條款。③例如，2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》和2006年5月19日頒布的《江西省人民政府擬訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。對地方立法者而言，還明確要求法制機構審查規(guī)章送審稿是否與世界貿(mào)易組織規(guī)則要求和我國的承諾相抵觸。④例如，2002年7月15日頒布的《天津市人民政府擬訂地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定》和2005年12月12日頒布的《甘肅省人民政府擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。二是強調了政府職能轉變的基本要求。要求法制機構審查規(guī)章送審稿關于行政許可、行政處罰、行政強制措施、收費的規(guī)定是否合法且確有必要，是否有強調部門權力和利益的傾向，管理措施和辦事程序是否有利提高行政效率，方便公民、法人和其他組織。⑤例如，2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》、2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》和2006年5月19日頒布的《江西省人民政府擬訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。三是強調地方政府規(guī)章的地方特色。各地普遍要求法制機構審查規(guī)章送審稿確立的制度措施是否與本地實際相符合，是否能夠解決本地的實際問題，是否屬于重復立法等。

（三）審查程序

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這個階段，地方政府總體上面臨要“抓緊制定一整套完備的、切合實際的法規(guī)、規(guī)章”，以提供“城市經(jīng)濟體制改革的重要保證”的局面。⑥參見1985年4月17日頒布的《北京市人民政府關于一九八五年制定法規(guī)、規(guī)章工作的通知》。因此，對法制機構審查程序的要求相當原則，簡之又簡，有的甚至未對審查程序作任何規(guī)定。⑦例如，1986年4月3日頒布的《甘肅省關于擬訂法規(guī)、規(guī)章程序的規(guī)定》、1986年7月26日河南省政府頒布的《關于起草地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的暫行規(guī)定》、1987年4月17日頒布實施的《貴陽市地方性法規(guī)草案和行政規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》。對審查程序有所涉及的地方立法，也具有較大的局限性。第一，對審查程序的要求基本上屬于選擇性規(guī)范。多數(shù)地方立法將審查程序的要求表述為“可根據(jù)需要”召開有關會議進行論證協(xié)調，甚至將論證協(xié)調的范圍進一步限縮為“重要的”政府規(guī)章，選擇性規(guī)范意味著法制機構可以自行決定是否履行相關的審查程序，對法制機構審查行為的約束力很弱。⑧例如，1985年1月9日頒布的《山東省人民政府關于制定地方經(jīng)濟法規(guī)程序的若干規(guī)定》、1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。第二，審查程序主要局限于會議論證和協(xié)調、征求部門意見。有的地方立法甚至更加從簡，對屬于個別條款補充規(guī)定的，還可以進一步簡化審查程序，唯一不能簡化的程序，是征求部門意見。⑨例如，1985年6月4日山西省人民政府頒布的《地方性法規(guī)、規(guī)章草擬送審程序（試行）》。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

這個時期，各地出臺的法規(guī)、規(guī)章呈井噴態(tài)勢。以上海市為例，僅 1994年全市就出臺地方性法規(guī)、政府規(guī)章近百件，而法制機構負責地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案審查工作的承辦人員總計不超過 10人，這意味著每人每年至少要審查 10件草案①近百件地方性法規(guī)和政府規(guī)章是當年最終出臺的數(shù)量，而法制機構實際開展審查的數(shù)量，必然超過這個數(shù)量，有些當年啟動審查的草案，會于次年出臺。，幾乎要保持每月完成 1件草案審查的工作進度。此種情況下，審查程序的安排必然受到擠壓。但是，有兩個特點值得總結：第一，“內(nèi)部程序”仍然是審查程序的主體內(nèi)容?！皟?nèi)部程序”主要包括內(nèi)部征求意見程序、內(nèi)部論證程序、內(nèi)部協(xié)調程序。立法者對“內(nèi)部程序”的規(guī)定可謂細致入微、不厭其煩。②例如，1995年12月10日頒布實施的《遼寧省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章規(guī)定》僅有涉及審查程序的3個條文，全部是規(guī)范“內(nèi)部程序”的條文，其中，關于協(xié)調分歧意見的條款，詳細地規(guī)定了未協(xié)調一致的應當怎么處理，涉及2位以上副省長分管的部門有分歧難以協(xié)調一致的應當怎么處理，經(jīng)秘書長或常務副省長協(xié)調仍難以取得一致的應當怎么處理；需省政府常務會議裁定分歧的應當怎么處理。再如，1996年2月17日頒布實施的《吉林市人民政府關于起草地方性法規(guī)草案和制定行政規(guī)章的規(guī)定》，僅有的2個涉及審查程序的條文不吝筆墨地規(guī)定：法制機構調研協(xié)調和論證所需費用由起草部門承擔。這些細致入微、不厭其煩的規(guī)定恰恰反映出，當時法制機構的審查工作尚需要財政支持，法制機構的協(xié)調者地位尚需要立法的強化確認；第二是審查過程中聽取意見的范圍逐步擴大。聽取意見的范圍開始從行政機關擴大到“基層單位”“法律咨詢團體”“法學研究單位”“專家、學者”③例如，1987年6月25日頒布實施的《山西省人民政府關于起草地方性法規(guī)草案和制定行政規(guī)章程序的暫行規(guī)定》、1993年8月9日頒布實施的《安徽省人民政府規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》等。，這個階段，也出現(xiàn)了“廣泛征求意見”的表述，但對象不明確、不清晰④例如，1988年2月29日頒布實施的《陜西省關于起草地方性法規(guī)、制定行政規(guī)章程序的規(guī)定（試行）》規(guī)定，必要時可由法制機構與起草單位共同深入實際，調查研究，廣泛征求意見。；第三是審查過程中聽取意見的深度逐步延伸。在廣泛征求社會意見的同時，突出了要聽取管理相對人意見的要求。⑤1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》要求，法制機構應當廣泛征求有關行政主管機關、管理相對人和社會各方面的意見。聽取意見的方式也增設了聽證方式，以便于更深入地聽取利害關系人的意見；⑥參見1997年8月4日頒布實施的《重慶市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》、1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》。第四是對不同審查程序的適用條件規(guī)定也從無到有，從相對原則到相對具體。⑦例如，1994年5月17日頒布實施的《廈門市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案的程序規(guī)定》，只規(guī)定了需要公開向社會征求意見的，應在《廈門日報》登載，沒有明確需要公開征求意見的范圍；1997年8月4日頒布實施的《重慶市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》首次規(guī)定了法制機構審查的聽證程序，但沒有明確需要啟動聽證程序的情況。1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》開始了對審查程序適用條件的探索，要求對草案中擬定的重大方針政策及其他爭議較大的問題進行論證；草案涉及較多企業(yè)和公民利益的，應當舉行聽證會，公開聽取與草案內(nèi)容有利害關系當事人的意見；草案涉及重要政策或重大技術問題的，應當組織專家進行論證；草案內(nèi)容對特區(qū)發(fā)展有重大影響，或者涉及公民、法人和其他組織的重大權益的，經(jīng)市政府批準，將草案全文在《深圳特區(qū)報》和《深圳商報》公布，公開征求社會各界的意見。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

上述兩項文件對審查程序作了較完整的規(guī)定，一些地方立法直接復制了國家立法的有關內(nèi)容，但也有一些地方立法作出了不同的規(guī)定：第一，對于法制機構向社會公布草案征求意見，不再考慮起草單位在起草過程中是否向社會公布草案征求意見?！兑?guī)章條例》將起草單位未向社會公布草案征求意見，作為法制機構向社會公布草案征求意見的前提條件，但有的地方立法取消了這一前提條件。⑧例如，2004年11月3日頒布的《海口市規(guī)章制定程序規(guī)定》。這一點調整可能是考慮到，法制機構審查階段可能會對草案作較大修改，即便起草單位已經(jīng)向社會公開征求意見，也有再次征求意見的必要。第二，舉行聽證會僅安排在法制機構審查階段，而不在起草階段。有的地方立法將聽證會制度安排在了法制機構審查階段。①例如，2003年7月24日頒布的《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》。這一點調整可能是考慮到，起草階段的草案與法制機構審查階段的草案相比，可能仍會有較大調整，此時舉行聽證會，可能會成為“無用功”。第三，在征求意見的對象中區(qū)分了行政機關和有關單位、專家、學者。《規(guī)章條例》將征求有關機關、組織和專家意見均作為強制性規(guī)范，而有的地方立法則作了區(qū)別處理，征求有關機關的意見屬于強制性規(guī)范，征求有關單位、專家和學者的意見則屬于選擇性規(guī)范。②例如，2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》。這一點調整可能是考慮到，政府規(guī)章涉及管理權限、管理體制、管理措施是普遍情況，因此，必須要征求相關管理部門的意見；只有在政府規(guī)章涉及專業(yè)性問題的情況下，征求專家和學者意見才更有必要；只有在政府規(guī)章涉及相關組織和單位的情況下，征求相關組織和單位的意見才更有必要。第四，要求對各方面意見的研究采納情況作出反饋?！兑?guī)章條例》僅原則性地要求法制機構應當認真研究各方面的意見，而有的地方立法則要求法制機構通過媒體對立法意見的采納情況統(tǒng)一作出反饋，且對不予采納的說明理由。③例如，2007年7月13日頒布的《哈爾濱市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。地方立法對《規(guī)章制定程序條例》制度的豐富，無疑有助于推動法制機構審查的開放度、透明度。

（四）審查結果

本文所稱的審查結果，是指法制機構對起草單位報送的規(guī)章送審稿進行審查后，對規(guī)章送審稿的處理。審查結果可以直觀地體現(xiàn)法制機構審查制度的功能和作用。

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這一階段地方立法關于法制機構審查結果的規(guī)定，主要有3種做法：第一種做法是直接修改送審稿，并將協(xié)調、修改成熟的草案報送領導審批或者提請常務會議審議。這是該階段比較普遍的做法。審查意見或者審查報告的出現(xiàn)在法制機構審查制度史上具有重要意義，在一定程度上使得法制機構獲得了一種類似“第三方”審查的地位，其主要功能在于輔助審批、審議。第二種做法是區(qū)分兩種情況進行處理。法制機構經(jīng)審查認為送審稿不符合規(guī)章起草規(guī)定的，退回起草單位進行修改或者重新草擬；認為已經(jīng)成熟的，報送審批。④例如，1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。與第一種做法相比，雖然增加了退回的處理，但是，退回之后還要重新送審，意味著規(guī)章送審稿的最終“出路”只有一條，就是經(jīng)法制機構審查后報送審批。更有意味的是，整個規(guī)定中只字未提法制機構對送審稿進行修改，使得法制機構作為審查把關者的角色更為純粹。第三種做法，又區(qū)分3種情況進行處理。其一，法制機構經(jīng)審查認為規(guī)章送審稿基本符合起草要求的，在協(xié)調和匯總各方面意見的基礎上，組織或會同有關單位進行修改、補充。其二，法制機構經(jīng)審查認為規(guī)章送審稿不符合起草要求的，退回起草單位進行修改、補充。其三，法制機構經(jīng)審查認為可暫緩或無需制定的，屬計劃內(nèi)的，提出處理意見，由政府首長決定后退回；屬計劃外的，說明理由并及時退回。⑤例如，1987年3月2日頒布的《上海市人民政府規(guī)章制定程序的暫行規(guī)定》。與前兩種做法相比，該做法最大的特點，是打破了規(guī)章送審稿“有進必出”的規(guī)則，這一做法充分體現(xiàn)了法制機構審查在保證立法必要性、合理利用立法資源方面的制度價值。在國家立法尚屬一片空白的時期，地方立法已有如此深入的思考、如此完整的制度設計，不能不說是地方立法的巨大生命力及其對豐富國家立法的重大貢獻。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

由于《行政法規(guī)制定程序暫行條例》只要求法制機構向國務院提出審查報告，對審查報告沒有具體規(guī)定，因此，這個階段相比第一階段，各地關于審查結果的規(guī)定總體上沒有明顯變化。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

上述文件規(guī)定了法制機構審查結果的兩種情形，即緩辦或者退回；研究修改并形成草案及其說明。上位法對審查結果的明確規(guī)定，對地方立法產(chǎn)生了深遠影響。這個階段，各地關于法制機構審查結果的規(guī)定，絕大多數(shù)遵循了“可進可退”的原則。①個別地方立法仍未設定緩辦或者退回程序，例如2010年4月29日頒布的《深圳市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案程序規(guī)定》、2002年7月15日頒布的《天津市人民政府擬訂地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定》。但在緩辦或者退回情形的設定上，地方政府作了更多探索。除基本條件不成熟、重大分歧意見未協(xié)商、送審材料不符合要求等 3 方面情形外，還涉及以下方面。

一是未列入年度計劃且未按規(guī)定補充立項的。②例如，2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》。增設這一情形，強調了按計劃進行立法項目管理的要求，突出了法制機構作為規(guī)章制定計劃編制者、管理者的地位。

二是存在重大合法性、合理性問題，主要內(nèi)容嚴重脫離實際，或者明顯不符合國家有關政策的。③例如，2005年12月12日頒布的《甘肅省人民政府擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》、2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》。這些情形一般發(fā)生在法制機構未參與起草單位調研起草過程，或者法制機構與起草單位之間存在重大意見分歧的情況下，實踐中較少發(fā)生。

三是因情況變化沒有必要制定或者需要暫緩制定的。④例如，2010年8月3日頒布的《四川省人民政府擬定地方性法規(guī)和制定規(guī)章程序規(guī)定》這一情形考慮了立法情勢變化的可能。上位法、國家政策作出或者即將作出重大調整，可能會帶來立法條件的重大變化，從根本上影響立法的必要性和可行性，因此，需要法制機構在審查過程中作出立法需要的判斷。

四是未征求有關部門和行政相對人意見，依法應當舉行而未舉行立法聽證會，未經(jīng)起草單位集體討論通過的。⑤例如，2014年11月12日頒布的江蘇省人民政府《關于完善政府立法工作中法規(guī)規(guī)章草案審查程序規(guī)定》、2002年10月28日頒布的《遼寧省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章程序規(guī)定》。這一情形強調了立法中的正當法律程序，起草單位必須遵循法定立法程序，程序違法可以成為法制機構審查中“一票否決”的原因。地方政府增設這一情形，彌補了上位法在規(guī)章制定程序要件上的缺失，具有積極的進步意義。

五是主要內(nèi)容不符合起草原則，或者立法技術上存在重大缺陷，需要做全面調整和修改的。⑥例如，2003年11月7日頒布的《湖南省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章辦法》、2003年7月24日頒布的《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》?！兑?guī)章條例》要求法制機構對送審稿是否符合起草原則、是否符合立法技術要求進行審查，但未將送審稿主要內(nèi)容不符合起草原則、立法技術上存在重大缺陷等納入緩辦或者退回的情形。實踐中，如果送審稿主要內(nèi)容不符合權利與義務平衡、權責統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、精簡效能等起草原則，或者立法技術上存在重大缺陷，需要法制機構會同起草單位進一步研究，做大量的溝通協(xié)調和修改完善工作。地方政府增設這一情形，實際是通過進一步嚴格對起草單位的要求，減少審查環(huán)節(jié)法制機構的大量“彌補性”工作，把應當由起草單位承擔的工作，交還給起草單位，體現(xiàn)法制機構“審查者”而非“第二順序起草者”的定位。

還有一些地方政府將不宜以政府規(guī)章形式發(fā)布、重大問題協(xié)調不一致等也作為法制機構緩辦或者退回起草單位的情形。這些情形的增設，有可商榷之處。但地方政府普遍增設法制機構緩辦或者退回起草單位的情形，表明了各地普遍比較重視發(fā)揮法制機構的審查把關作用，試圖通過法制機構審查，阻攔存在重大缺陷的“立法產(chǎn)品”。有的地方政府還對緩辦和退回作了區(qū)分，進一步增強了制度的操作性，例如，2003年2月11日頒布的《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。

四、結 語

法制機構審查制度的歷史沿革，體現(xiàn)了法治精神的生長對行政立法制度發(fā)展進程的影響。伴隨著我國政府法治建設的不斷深入，法制機構的審查范圍不斷擴充、審查強度不斷增加、審查程序不斷完善、審查功能不斷延展，為持續(xù)提升我國行政立法的質量發(fā)揮了重要作用。

2015年《立法法》修正案關于重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務院法制機構組織起草的規(guī)定，意味著在未來行政立法節(jié)奏逐步趨緩、對立法質量要求進一步提高的背景下，法制機構“組織起草”或將成為法制機構“審查”的“加強版”，法制審查制度將會面臨新的歷史課題，有關制度史的研究，可以為法制機構未來將要面對的時代變局，提供有效的歷史經(jīng)驗。