張坤世

（湖南省高級人民法院 湖南 長沙410001）

行政權(quán)與司法權(quán)是國家權(quán)力體系的重要組成部分，系為實(shí)現(xiàn)國家治理而進(jìn)行的技術(shù)性分工，是國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的客觀要求。兩者之間的關(guān)系，是現(xiàn)代任何一個(gè)國家政治社會生活中不可回避的重大范疇，因此對此的論述已有不少，也取得了一些基本共識。然而，從目前我國現(xiàn)實(shí)生活看，近年來屢屢出現(xiàn)的行政妨礙司法①、循環(huán)訴訟怪圈②、法院參與行政執(zhí)法活動③等現(xiàn)象，扭曲了本應(yīng)和諧的行政與司法之關(guān)系，影響了我國法治形象。在中國法治語境下，如何正確認(rèn)識和處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，仍是一個(gè)十分重要且緊迫的問題。

一、應(yīng)然考量：中國法治語境中的行政權(quán)與司法權(quán)

在我國憲法架構(gòu)下，一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)（包括法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)的組織）依照法律授權(quán)執(zhí)行國家法律規(guī)范，組織、管理社會公共事務(wù)的權(quán)力；司法權(quán)指人民法院及其工作人員依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，對當(dāng)事人提出的主張通過訴訟程序進(jìn)行判斷，并進(jìn)行終局性裁判的權(quán)力。兩種權(quán)力均來源于人大，均體現(xiàn)國家意志，都具有確定力、拘束力、公定力，并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但兩者在權(quán)力分工上是立法權(quán)之下的不同機(jī)關(guān)，在權(quán)力性質(zhì)、社會功能、價(jià)值追求、裁決對象、啟動方式、獨(dú)立性與公開性等方面存在明顯區(qū)別。而作為執(zhí)行相同法律法規(guī)、追求同一法治目標(biāo)的不同機(jī)關(guān)，行政權(quán)與司法權(quán)在維護(hù)公民合法權(quán)益，促進(jìn)法治建設(shè)上又具有一致性，既有分工也有合作。因此，從憲法架構(gòu)及法治實(shí)踐考量，我國行政機(jī)關(guān)與人民法院之間的基本關(guān)系是：

（一）各自依法獨(dú)立行使職權(quán)、相互尊重

司法權(quán)與行政權(quán)二者的關(guān)系經(jīng)歷了“行政權(quán)司法權(quán)合一—司法權(quán)隸屬于行政權(quán)—司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)”的發(fā)展歷程。獨(dú)立行使職權(quán)是國家權(quán)力行使的應(yīng)有之義，我國憲法規(guī)定，人民法院、檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。各級人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，各級人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)。在實(shí)踐中，審判權(quán)表現(xiàn)形式有刑事判決、刑事裁定、民事判決、民事裁定、民事調(diào)解、行政判決、行政裁定等；行政權(quán)表現(xiàn)形式有行政立法、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政合同、行政征收、行政給付、行政指導(dǎo)、行政確認(rèn)等。在具體運(yùn)行規(guī)則的確定上，司法權(quán)一般體現(xiàn)審慎、克制的特點(diǎn)，具有被動性、獨(dú)立性、中立性、終極性，以實(shí)現(xiàn)公平、正義為基本目標(biāo)；行政權(quán)的行使則以合法、高效為基本原則，具有主動性、靈活性。不同的職能、屬性決定了兩權(quán)有著不同的運(yùn)行規(guī)則，并在實(shí)踐中形成了相對獨(dú)立與封閉的運(yùn)行系統(tǒng)。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)是兩權(quán)獨(dú)立行使的客觀要求，否則就屬于權(quán)力濫用，這也是“職權(quán)法定原則”的基本內(nèi)涵。

行政權(quán)與司法權(quán)相互尊重是指行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)相互尊重對方由法律法規(guī)授權(quán)的權(quán)力管轄領(lǐng)域，在兩者對同一事項(xiàng)具有管轄權(quán)時(shí)適用“先管優(yōu)先”的沖突處理規(guī)則[1]，以及在一方權(quán)力已經(jīng)運(yùn)行的情況下，另一方不得另行對同一行為（包括相同的對象、相同的法律關(guān)系）作出與其不一致的決定。

一方面，司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)相互尊重對方的權(quán)力管轄領(lǐng)域，不能夠“越位”行使權(quán)力。法院在審判過程中，對法律、行政法規(guī)授予的行政職權(quán)必須給予足夠的尊重，不能侵犯或以司法權(quán)代替行政權(quán)。尤其在行政行為作出之后，司法權(quán)才正式啟動進(jìn)入程序的情況下，司法應(yīng)保持克制。司法權(quán)的介入可以是民事審判、刑事審判，還可以是行政審判。行政審判可以依法監(jiān)督行政權(quán)，但刑事、民事審判不能直接制約行政權(quán)，在行政行為作出之后才進(jìn)入程序的民事審判和刑事審判原則上不能作出與行政行為相悖的裁判。在工傷認(rèn)定案件中，根據(jù)國務(wù)院工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定，工傷認(rèn)定屬于社會保險(xiǎn)行政部門的職責(zé)權(quán)限，是否認(rèn)定工傷，由社會保險(xiǎn)行政部門根據(jù)事實(shí)和法律先行判斷。對行政法規(guī)明確授予社會保險(xiǎn)部門的行政確認(rèn)權(quán)，法院不能“僭越”。當(dāng)然，可以通過適當(dāng)形式（如司法建議），明示法院的裁判要旨，指導(dǎo)行政執(zhí)法。

另一方面，兩權(quán)之間的相互尊重還體現(xiàn)為先介入的權(quán)力具有優(yōu)先管轄權(quán)，另一權(quán)力對此管轄權(quán)應(yīng)予以尊重，在一方行為已經(jīng)作出時(shí)，另一方就不能針對同一對象與法律關(guān)系作出與之相悖的行為?！敖痪芙^放行法院之查扣車輛案”——2014年6月5日陜西省華陰市法院作出民事裁定，對被告租賃原告的車輛予以查封、扣押。當(dāng)華陰法院執(zhí)行車隊(duì)進(jìn)入山西省原平市市區(qū)附近時(shí)，數(shù)十名交警在車隊(duì)的不同位置攔截，隨隊(duì)法官即向執(zhí)勤交警出示了相關(guān)法律文書及證件，但交警拒絕放行，并將全部31臺車輛拖走——就是法院與行政機(jī)關(guān)之間的“執(zhí)法碰撞”，即行政權(quán)對抗司法權(quán)的行為。在法院已經(jīng)先介入并作出裁定的情況下，交警部門不再享有管轄權(quán)，應(yīng)對法院行為予以充分尊重，更不能作出相悖的行政行為。

（二）司法依照法定權(quán)限和程序監(jiān)督、支持行政

為了控制行政權(quán)的膨脹與濫用，利用司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行制約，這是現(xiàn)代國家權(quán)力配置體系的一個(gè)基本特征，這種監(jiān)督制約功能主要是借助于行政訴訟或司法審查制度這一載體來實(shí)現(xiàn)的[2]。但是，為了不損害行政權(quán)的獨(dú)立性和基本效能，必須通過立法規(guī)定的權(quán)限和程序使這種監(jiān)督保持在一個(gè)適度的范圍之內(nèi)。

法定受案范圍決定監(jiān)督的廣度。行政訴訟的受案范圍指人民法院受理行政案件的范圍，它決定了司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的外在界限。行政訴訟受案范圍的科學(xué)界定能夠反映并促進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分工與合作，這是一個(gè)互相制約、互相影響的過程。受案范圍若過于狹窄，則不能充分發(fā)揮其監(jiān)督制約行政權(quán)、保護(hù)相對人合法權(quán)益的訴訟目的；如果受案范圍過于寬泛，則會影響行政機(jī)關(guān)的管理效能，出現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的對抗，破壞國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能分工。一個(gè)國家的行政受案范圍受到特定政治社會條件和歷史文化傳統(tǒng)的影響，有一個(gè)從窄到寬的發(fā)展過程。我國2014年修改的行政訴訟法擴(kuò)大了受案范圍，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，增加了可訴行政行為類型，完善了兜底性條款，監(jiān)督的廣度正不斷加大，但這些都在法定權(quán)限內(nèi)。正如有學(xué)者指出的，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)涉及領(lǐng)域多樣化，加之公民權(quán)利要求的增加，擴(kuò)大受案范圍是必然趨勢。受案范圍的大幅拓寬使豎立在行政訴訟入口處的障礙被層層消除，起訴資格大大降低，將此“特別閘門”作為解決兩權(quán)關(guān)系的根本性問題的意義與價(jià)值已日漸式微[3](P141-142)。

法定審查標(biāo)準(zhǔn)和裁決方式?jīng)Q定監(jiān)督的深度。從審查原則來看，我國行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查，法院的職責(zé)是審查判斷行政行為的合法性（包括認(rèn)定事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、程序是否正當(dāng)、適用法律是否正確、是否存在不作為、裁量是否妥當(dāng)?shù)龋?。我國行政訴訟法將“明顯不當(dāng)”納入審查內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了從形式合法到實(shí)質(zhì)合理的轉(zhuǎn)變，但法院對屬于合理審查范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)審查仍保持適度謙抑，依法進(jìn)行，不侵害行政自主權(quán)的空間。從裁判類型來看，如果行政行為存在合法性問題，法院的權(quán)力依法是判決撤銷或部分撤銷（并可責(zé)令重作）、確認(rèn)違法或無效，以及判令給付、責(zé)令限期履行法定職責(zé)等。如果“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的”，人民法院可以判決變更。學(xué)界對變更判決爭議一直不絕于耳，多數(shù)學(xué)者在肯定變更權(quán)存在必要的前提下也認(rèn)為要限制其適用條件與界限，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的相互滲透不能破壞國家機(jī)關(guān)的職能分工，這種滲透只能是局部的、嚴(yán)格的，在法定權(quán)限內(nèi)[4]。司法實(shí)踐中，法院對司法變更權(quán)運(yùn)用得很謹(jǐn)慎，甚至可以說是處于“備而不用”的狀態(tài)。

另外，司法對行政也有支持的一面，或者說“寓監(jiān)督于支持”。對于公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，這種申請必須符合法律規(guī)定的條件。人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案（在五日內(nèi)立案受理），經(jīng)審查，只要被申請執(zhí)行的行政行為沒有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)或其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，則裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，依法支持行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

（三）行政與司法互動合作，共同預(yù)防和化解爭議，提高法治效益

權(quán)力的分工無疑是實(shí)現(xiàn)權(quán)力間相互制約的重要保障，但是權(quán)力的職能分工、權(quán)力運(yùn)行中的相互約束并不是權(quán)力制約的全部內(nèi)容。過分強(qiáng)制分立，往往會忽視法治建設(shè)作為整體性系統(tǒng)運(yùn)行而相互間形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可能在“法律自成一體性”的邏輯中無形割裂法治的整體性效果。

在我國憲法里，行政權(quán)與司法權(quán)具有同源性，不存在所謂的“制衡”，只有權(quán)力分工。行政權(quán)運(yùn)作的目標(biāo)在于保障公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公共利益。行政訴訟旨在解決行政爭議、維護(hù)相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)。推進(jìn)依法行政和維護(hù)司法權(quán)威、實(shí)現(xiàn)司法公正，是我國建設(shè)社會主義法治國家兩個(gè)相輔相成的重要方面。依法行政離不開法院的監(jiān)督和支持，行政機(jī)關(guān)需要通過與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作、互動最大程度實(shí)現(xiàn)行政的目標(biāo)；法院審判工作亦需要通過協(xié)作、互動來創(chuàng)造良好的外部司法環(huán)境，得到行政機(jī)關(guān)的理解、信任與支持，以最大化保障當(dāng)事人權(quán)益。二者所追求的目標(biāo)不謀而合，具有協(xié)調(diào)一致、取得共識的前提和基礎(chǔ)。司法權(quán)與行政權(quán)在相互獨(dú)立、互相尊重的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)相互理解和良好合作，以實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的整體性、實(shí)效性[5]。

特別是在當(dāng)前，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，各種社會矛盾凸顯，如何預(yù)防和化解矛盾爭議，是當(dāng)前形勢下做好社會管理工作必須認(rèn)真思量、積極應(yīng)對的重大現(xiàn)實(shí)問題，也是行政權(quán)與司法權(quán)互動合作的主要?jiǎng)右蛑弧；饷芗m紛是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作，既需要司法與行政發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成解決問題的合力，更需要能動自覺，延伸職能，從源頭上防止和減少爭議的發(fā)生。實(shí)踐中，為適應(yīng)社會發(fā)展的客觀需要，行政權(quán)與司法權(quán)間的尊重與合作已經(jīng)被認(rèn)可與實(shí)踐，比如在證券業(yè)監(jiān)管中，司法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)事人的申請審查證監(jiān)會制定的法規(guī)的合憲性，司法機(jī)關(guān)的判例或者司法解釋可以為證監(jiān)會的行政行為提供指引[6]。又比如在環(huán)境公共利益保護(hù)中，有學(xué)者主張環(huán)境法治“既確保司法機(jī)關(guān)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和自由裁量權(quán)的適當(dāng)尊重，又保證司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的有效制約”，即環(huán)境公共利益的保護(hù)需要行政權(quán)的專業(yè)性與司法權(quán)的監(jiān)督共同發(fā)揮作用[7]。

在訴訟活動中，將行政與司法互動貫穿于審判執(zhí)行工作，讓法理情相互融合，更有助于實(shí)現(xiàn)審判的法律效果和社會效果。一方面，法院在尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷的同時(shí)，對于專業(yè)性、技術(shù)性等較為復(fù)雜的爭議，法院與行政機(jī)關(guān)專業(yè)人員對專業(yè)知識與規(guī)則進(jìn)行溝通則使審判結(jié)果更加公正；另一方面，在一些疑難復(fù)雜案件中，多方面、多層次的溝通協(xié)作有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人更加了解法律制度與規(guī)范，使審判結(jié)果更能得到理解與信任，在審判結(jié)果的執(zhí)行上則表現(xiàn)得更為支持和配合。

當(dāng)然，行政權(quán)與司法權(quán)互動指的是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)為達(dá)到法治建設(shè)的同一目標(biāo)，二者進(jìn)行正式的或者非正式的信息交流建立的一種有規(guī)律的、穩(wěn)定的制度化關(guān)系。因此，這種互動合作必須是良性的，即：既不混淆二者的本質(zhì)差異，又能最大程度地保障公民合法權(quán)益與公共利益，達(dá)到促進(jìn)法治建設(shè)的目標(biāo)。讓法院參與或法院主動參與行政執(zhí)法活動，顯然是突破法治原則的、非正常的互動。

二、理性對待：正確處理行政權(quán)與司法權(quán)之關(guān)系的基本態(tài)度

工傷認(rèn)定案件中的循環(huán)訴訟、讓法院參與行政執(zhí)法活動，正是沒有正確認(rèn)識和處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，缺乏法治思維的表現(xiàn)。中國憲法結(jié)構(gòu)和法治背景下，特別需要理性地對待兩者之間關(guān)系：

（一）行政機(jī)關(guān)必須尊重并服從法院的生效判決，即使該判決可能確有錯(cuò)誤。

在法治社會，司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。司法裁判具有既判力，這是司法權(quán)威的集中體現(xiàn)與司法最終性原則的依據(jù)，任何組織或個(gè)人都沒有理由不履行法院的生效裁判，行政機(jī)關(guān)也不例外。“實(shí)際上，法官既不掌握刀劍，也不掌握錢包。他所擁有的只是公眾的信任。這一事實(shí)意味著公眾承認(rèn)司法決定的正當(dāng)性，即便不贊成決定的內(nèi)容?！盵8]如果不承認(rèn)生效裁判的既判力與正當(dāng)性，則是對司法權(quán)威的質(zhì)疑，對司法程序價(jià)值的否定。

判決的效力主要包括既判力、拘束力、確定力，因此，對行政機(jī)關(guān)而言，必須尊重法院的生效判決，即使該判決可能確有錯(cuò)誤，然后通過法定程序解決分歧，這是既判力與拘束力的體現(xiàn)也是法治原則的基本要求。對于既判力與拘束力的定義與性質(zhì)學(xué)者有不同的見解，通說認(rèn)為是對法院與當(dāng)事人的一種拘束力，旨在防止反復(fù)訴訟與矛盾判決。王貴松教授認(rèn)為，“拘束力是指判決要求案件的相關(guān)行政機(jī)關(guān)尊重法院判決的判斷、按照判決意旨采取行動的效力”[9]?？梢姡瑹o論是從既判力還是拘束力來看，行政機(jī)關(guān)必須首先尊重并服從法院的生效判決。

在長沙教師猝亡工傷認(rèn)定案中，法院已經(jīng)在判決中直接認(rèn)定了職工工傷的情況，盡管這可能有越權(quán)之嫌，若社會保險(xiǎn)行政部門不服法院的生效判決，可以依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定向上級法院申請?jiān)賹?，而不能無視法院生效判決，“再次作出不予認(rèn)定為工傷的決定”來對抗法院判決，從而導(dǎo)致“循環(huán)訴訟”，這是對司法權(quán)的不尊重，在一個(gè)法治國度是絕對不允許的。法院完全可以依據(jù)行政訴訟法第九十六條“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以對該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行罰款，將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告，向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。如拒不履行判決、社會影響惡劣的，可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”之規(guī)定，追究社會保險(xiǎn)行政部門的法律責(zé)任。

（二）人民法院應(yīng)盡可能提高裁判的可接受性，避免司法專橫

行政權(quán)與司法權(quán)在職能定位與運(yùn)作機(jī)制上的差異必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與法院在專業(yè)領(lǐng)域、法律適用目的與解釋方法等方面的差異和分歧，但關(guān)鍵問題在于對于這種差異和分歧大家都相互理解和尊重，并在法治原則的引領(lǐng)下用法律方式去解決。司法是一個(gè)過程，而判決是一個(gè)最終的結(jié)果，一個(gè)能充分為當(dāng)事人接受的判決結(jié)果是解決糾紛的重要因素。“所謂的裁判，無非是希冀獲得一種最有利于實(shí)現(xiàn)理性與正義的解決方案，而不是只為獲得立法者的成文法律規(guī)范在其文本實(shí)現(xiàn)上的滿足?！盵10]對法院而言，解決這個(gè)問題的正當(dāng)方式不是代替行政權(quán)直接認(rèn)定，而是提高裁判的可接受性，讓行政機(jī)關(guān)內(nèi)心認(rèn)同法院的判決。

法官應(yīng)謹(jǐn)慎對待專業(yè)性、技術(shù)性問題。所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，法院與行政機(jī)關(guān)功能上的差異以及運(yùn)作價(jià)值的區(qū)別使二者的機(jī)構(gòu)能力各有所長。法院擅長的是通過對過去發(fā)生事實(shí)的邏輯分析，嚴(yán)格按照法律程序，將法律規(guī)定與原則適用于某一或某些問題，從而作出優(yōu)于其他行政機(jī)關(guān)的判斷。行政機(jī)關(guān)則不僅要著眼于現(xiàn)在的事務(wù)，還要面對未來不可預(yù)知的事務(wù)，必須以靈活性的態(tài)度來進(jìn)行行政管理。因此，當(dāng)某一爭議涉及政策以及資源分配等專業(yè)性、技術(shù)性問題時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎，在尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性判定基礎(chǔ)上，獲取共識，以實(shí)質(zhì)解決爭議。

對于裁判的可接受性而言，要重視個(gè)案法律解釋?？紤]到我國司法實(shí)際，法官的個(gè)案解釋并非完全自由，其價(jià)值取向須與社會的主流價(jià)值觀保持基本一致[11](P202)。法官對法律的理解和適用不能與公眾的基本看法相距太遠(yuǎn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上的司法獨(dú)立才符合這個(gè)原則的本義，否則就會變成司法專橫。如何讓當(dāng)事人和社會心悅誠服地接受判決，是每一位法官必須努力做好的功課。實(shí)踐中，一般應(yīng)按如下步驟操作：1.看有無權(quán)威解釋。如果是訴訟問題，則找司法解釋；如果是行政問題，則找行政解釋。只要不與上位法抵觸、同位法沖突，可直接適用。2.如無權(quán)威解釋，則看有無參考性解釋，如以規(guī)范性文件或行政批復(fù)方式作出的解釋。如有，則應(yīng)在審查是否與上位法抵觸、同位法沖突的基礎(chǔ)上，參照適用。3.如無上述解釋，則運(yùn)用法律解釋方法和規(guī)則，對訴訟問題直接解釋，對行政問題在審查被告解釋的基礎(chǔ)上作出解釋。4.如審判解釋與行政解釋分歧較大，且有一定普遍性，則應(yīng)通過向上級法院（特別是向最高法院）請示的方式，獲得具有普遍意義的解釋，以增強(qiáng)裁判的可接受性。

（三）兩權(quán)之間的互動必須是良性的，受法律規(guī)制，不能“亂動”“盲動”

前已述及，行政與司法的互動有利于促進(jìn)相互理解、配合和支持，有利于充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同預(yù)防和化解爭議，但是二者不能越位、不能缺位。協(xié)調(diào)”“合作”不能取代“分工”“制約”。司法權(quán)與行政權(quán)之間的互動須呈“良性”狀態(tài)，受到法律規(guī)制[12]?；右詸?quán)力獨(dú)立行使為基礎(chǔ)，尤其在我國司法權(quán)相對弱小的語境下，尤其須保證司法審查權(quán)應(yīng)有的功能與作用。若行政權(quán)以互動之名干預(yù)司法權(quán)的獨(dú)立行使，互動將變?yōu)闄?quán)力集約化的借口，非但達(dá)不到法治建設(shè)目標(biāo)還會損害政府權(quán)威、司法公信。因此，良性互動要求互動必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，不能因亂動、盲動模糊了二者應(yīng)有的權(quán)力界限。在形式層面，行政權(quán)與司法權(quán)均應(yīng)遵守法制，不越權(quán)、不棄權(quán)；在實(shí)質(zhì)層面，行政權(quán)與司法權(quán)均應(yīng)恪守法治國家實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行目的的基本要求，不得以“互動”之名僭越他權(quán)或放棄法定權(quán)力。此外，二者的互動應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)社會治理的效益最大化，使權(quán)力運(yùn)行價(jià)值呈現(xiàn)1+1＞2的態(tài)勢，使良性互動真正發(fā)揮預(yù)防、化解行政爭議，保障公民權(quán)益，促進(jìn)法治建設(shè)的作用。

司法與行政良性互動，共同預(yù)防和化解各種爭議的做法，已成為目前我國審判實(shí)踐中的常態(tài)。有的地方還出臺了規(guī)范性文件，用以規(guī)范互動行為④。就共同預(yù)防爭議而言，有以下“互動”方式：1.向前延伸，參與重大決策論證。法院積極參與政府決策咨詢論證，提高政府規(guī)章、規(guī)范性文件的質(zhì)量，以避免制度性違法問題的發(fā)生，防止大規(guī)模群體性事件的出現(xiàn)。2.向后延伸，加大司法建議工作力度。針對個(gè)案中發(fā)現(xiàn)的突出問題，運(yùn)用司法建議形式，督促改進(jìn)工作，延伸職能作用。近年來，各地法院及行政機(jī)關(guān)互相在各自的領(lǐng)域內(nèi)開展了“白皮書”活動，以年度報(bào)告的形式，對每年工作中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和分析，并就如何進(jìn)一步防范和化解爭議提出建議，取得了較好成效。3.參與培訓(xùn)，著力提高執(zhí)法能力水平。作為執(zhí)行同一法律法規(guī)的權(quán)力機(jī)關(guān)，互相之間派員參與各自的培訓(xùn)，從不同的角度，闡述立法的原意、執(zhí)法的程序以及裁量權(quán)的運(yùn)用等，強(qiáng)化執(zhí)法和審判人員的程序意識，避免執(zhí)法行為的隨意性，減少“不作為”“亂作為”的現(xiàn)象。

就化解矛盾糾紛而言，一般建立有以下“互動”機(jī)制：1.重大案件共同協(xié)調(diào)機(jī)制。重大案件處理不慎，容易激化矛盾、引發(fā)群體性上訪。對此類案件，法院要及時(shí)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通、交流，將互動貫穿于審判執(zhí)行工作之中，既指出行為的對錯(cuò)，又立足穩(wěn)定和諧，積極尋求協(xié)調(diào)化解矛盾。2.矛盾爭議共同應(yīng)對機(jī)制。針對一些重大工程項(xiàng)目領(lǐng)域新類型矛盾糾紛增多、矛盾異常復(fù)雜的問題，要注意適時(shí)開展聯(lián)合調(diào)研，統(tǒng)一認(rèn)識。3.重點(diǎn)工作溝通共商機(jī)制。對一些群眾反映強(qiáng)烈、社會廣泛關(guān)注的問題（如本文提及的“工傷認(rèn)定循環(huán)訴訟”），要注意相互間的及時(shí)共商，努力使國家機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動既成為辨法析理的過程，又成為宣傳政策、取得當(dāng)事人對執(zhí)法行為認(rèn)同的平臺，最大限度地實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

三、現(xiàn)實(shí)反思：當(dāng)前中國法治建設(shè)的難點(diǎn)

上述分析可見，實(shí)踐中出現(xiàn)的行政妨礙司法、工傷認(rèn)定循環(huán)訴訟、讓法院參與行政執(zhí)法活動，根源在于裁判者不明司法規(guī)律、行政者缺乏法治思維。這種狀態(tài)，不僅不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性，極大傷害了人民群眾的法治感情。由此也說明，盡管學(xué)界對司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的理論研究汗牛充棟，但是相當(dāng)多的司法者與行政者對各自的權(quán)能、規(guī)律及相互關(guān)系并沒有真正明晰，對于如何使兩權(quán)在法治活動中形成良性互動仍是一知半解。

上述問題也反映出中國法治建設(shè)的特殊難題。在當(dāng)下，建設(shè)法治中國、法治政府，最大的難點(diǎn)也許不是立法的科學(xué)性問題，也不是法律的具體執(zhí)行問題，而是法治共識、法治素養(yǎng)問題，即：如何以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧；如何推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。以法治為統(tǒng)領(lǐng)，把法治內(nèi)化為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部以及每一個(gè)執(zhí)法人員的思維和方式，是當(dāng)前中國法治建設(shè)的關(guān)鍵問題。

總之，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系界定關(guān)乎國家權(quán)力架構(gòu)和法治效益。法治社會中司法和行政都必須按自有的規(guī)律行事，相互尊重、良性互動、依法辦事，用法治思維和法律方式解決問題，才是正確認(rèn)識和處理司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的根本進(jìn)路。

注釋：

①典型如“華陰法院押送31輛涉案工程車回陜在山西被交警扣下”，載《華商報(bào)》2014年6月14日A11版。

②典型如長沙某大學(xué)教師球場猝死人社局拒認(rèn)定工亡被四判敗訴案。該案出現(xiàn)了“行政機(jī)關(guān)作出不予認(rèn)定工傷的決定—法院判決撤銷并責(zé)令重作—行政機(jī)關(guān)再作同樣的認(rèn)定—法院再判決撤銷—行政機(jī)關(guān)再作不予認(rèn)定決定—法院再判決撤銷”的循環(huán)怪圈，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各持己見，互不相讓，引發(fā)強(qiáng)烈社會反響。南翔：“教師在校工余時(shí)間自行打藍(lán)球突發(fā)疾病死亡能否視同工傷”，載《中國醫(yī)療保險(xiǎn)》2015年第12期。

③不少地方政府在專項(xiàng)行政工作中（如土地征收拆遷），將法院作為成員單位，給法院布置行政任務(wù)，并在文件中明確。也有的法院主動請纓，自愿成為成員單位。

④如在江西省，萍鄉(xiāng)市人民政府、萍鄉(xiāng)市中級人民法院2010年5月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立行政與司法良性互動機(jī)制的若干意見》。