魏昌東

內容提要：《國家監(jiān)察學原理》一書的出版，標志著國家監(jiān)察學科及其理論體系的初步形成。全書立足于學科基礎理論體系建構，結合立法和理論界關于國家監(jiān)察研究的前期成果，以及 《監(jiān)察法》頒布以來國家監(jiān)察工作的積極實踐，提出了 “國家監(jiān)察學”的 “三大基本原理”：監(jiān)督原理——權力與腐敗的關系及其制約；調查原理——物質和信息的不滅定律及其搜集；處置原理——報應與預防的博弈及其規(guī)制。初步形成了 “國家監(jiān)察學”理論體系的基本雛形，為其理論發(fā)展奠定了堅實的基礎。

在中國的法學體系、知識體系與話語體系建設中，“國家監(jiān)察學”是一個嶄新的研究課題，尤其是第十三屆全國人民代表大會第一次會議2018年3月20日通過 《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱 《監(jiān)察法》）之后，陸續(xù)有許多重要理論著述出版，包括法律出版社出版的秦前紅等著的《國家監(jiān)察制度改革研究》和 《監(jiān)察法學教程》等，均是國家監(jiān)察理論研究的拓新之作。由李曉明、芮國強主編的 《國家監(jiān)察學原理》（法律出版社2019年版）一書，也是國家監(jiān)察理論研究的前沿之作。就監(jiān)察理論更新而言，“行政監(jiān)察”一直是我國監(jiān)察理論的傳統(tǒng)提法，《國家監(jiān)察學原理》一書中 “國家監(jiān)察”、國家監(jiān)察學科體系的提出，以及其鮮明的學科主線、新穎的理論觀點、理性的闡述與主張，標志著中國特色國家監(jiān)察學科體系的初步形成。

一、研究方法上的更新與突破：思維與調查方法，資料搜集與分析方法

在我國社科界包括法學界，研究方法是一個容易被忽視的問題。眾多學術論著研究方法千篇一律，學術立場易變多端，往往是研究文章不談方法，使得研究方法被當成可以任意編排的工具，也導致一些學者只顧出文章而不在乎方法和學術立場的選擇與定位。

《國家監(jiān)察學原理》一書是一部積極探索研究方法創(chuàng)新的力作，給人以方法上的啟迪。著者從國家監(jiān)察研究的實際需要出發(fā)，精心選擇了適合于國家監(jiān)察學研究的獨特方法，即，國家監(jiān)察研究的思維方法、監(jiān)察調查方法和腐敗違紀違法犯罪分析方法等，并圍繞此對研究人員應具備的知識與智能結構進行了系統(tǒng)深入的分析，最終建立起一套系統(tǒng)完備、符合國家監(jiān)察學科研究特點理論與學科研究方法體系 （如圖1、2）。

圖1：國家監(jiān)察學研究方法分類

圖2：國家監(jiān)察理論研究能力結構

由圖可見，除上述研究方法外，國家監(jiān)察理論研究對研究人員的知識與智能結構具有特殊要求：一是在知識上，國家監(jiān)察理論及其研究工作的基本要求是堅實的文化知識、廣博的社會知識、高深的專業(yè)知識；二是在智力上，國家監(jiān)察理論及其研究工作的基本要求是敏銳的觀察力、豐富的想象力、敏捷的思維力、高強的注意力；三是在能力上，國家監(jiān)察理論及其研究工作的基本要求是積極強調自學和實際動手能力、努力發(fā)揮獲取信息和發(fā)現(xiàn)問題的能力、進一步提高分析判斷和語言表達能力、充分利用社會活動和創(chuàng)造能力。①李曉明、芮國強主編：《國家監(jiān)察學原理》，法律岀版社2019年版，第27-28頁。該書之所以強調研究人員的社會活動能力和創(chuàng)造能力，是因為這兩種能力是國家監(jiān)察理論及其研究工作取得成功的關鍵，同時也是國家監(jiān)察人員在實際工作不可缺少的素養(yǎng)，將直接決定國家監(jiān)察理論及其研究工作的成敗和研究成果質量。社會活動能力和組織能力在現(xiàn)代科學研究中的作用不容忽視，在大型綜合性研究和復雜的調研工作中，包括國家監(jiān)察實際工作中，沒有相當?shù)慕M織能力很難取得系統(tǒng)的、真實的一手資料。國家監(jiān)察理論研究剛剛起步，要取得某項研究和工作的成功也是需要齊心協(xié)力、堅韌不拔，否則根本不可能成功。

常言道 “一把鑰匙開一把鎖”，意為人們?yōu)榱苏J識和解決某一個特殊問題，或者化解客觀事物的特殊矛盾而尋找或選擇的一種專門方法與途徑。國家監(jiān)察理論研究也是如此，為了使研究工作具有針對性和有效性，該書主張開展國家監(jiān)察學方法體系的專門研究和深入研究，努力尋找國家監(jiān)察理論研究的 “金鑰匙”。

二、理論體系上的完備與創(chuàng)新：古今中外兼具，紀監(jiān)合署的中國特色

一部著述的真正價值，不僅在于其所具有的研究方法、問題意識與觀點創(chuàng)新，理論上的自洽和體系性更為重要，因為任何學科或領域都不是孤立的，都要放置在大的社會背景與學科群或大的理論環(huán)境下加以考察與推動?！秶冶O(jiān)察學原理》力求打造體系完備、內容豐實、邏輯清晰的學術精品。該書從國家監(jiān)察的內在規(guī)定性探尋入手，溯本求源地梳理監(jiān)察制度的起源與發(fā)展，對古今中外監(jiān)察制度的歷史流變與改革經驗進行系統(tǒng)挖掘，為讀者全面認知監(jiān)察制度參與國家治理的歷史進程做出重要努力，也釋明了國家監(jiān)察在新時代中國特色國家政治權力框架、國家腐敗治理體系中功能定位的根據(jù)所在。盡管不同朝代、不同國家的監(jiān)察體制、監(jiān)察法律和監(jiān)察法學的概念和范圍大體相當，但隨著社會經濟文化及法律體系與邏輯思維的發(fā)展，這一內容始終處于與時俱進、不斷完善之中?；趯W科基礎構建的需要，該書將重點置于了以下方面：

1.監(jiān)察制度的歷史鏡鑒。《國家監(jiān)察學原理》以史為鑒，從我國歷代監(jiān)察實踐中探尋對當下監(jiān)察制度改革有借鑒價值的經驗。從氏族社會早期的民主性監(jiān)督、糾察式監(jiān)督，到夏商周時期吏治規(guī)定的法制化，再到春秋戰(zhàn)國時期監(jiān)察制度的專業(yè)化，依循歷史的脈絡揭示發(fā)展的規(guī)律。該書認為，監(jiān)察制度的真正確立是在秦漢時期，監(jiān)察御史作為專管監(jiān)察的職官開始登上歷史的舞臺，直至清朝末年。但是，秦始皇與秦二世輕諫言、塞民口，使得糾彈監(jiān)察最終淪為皇權專治的工具。漢代以秦朝為鑒，重點發(fā)展御史與諫官并重的監(jiān)察制度，并在 “天人感應”思想的啟發(fā)下，由最初的“無為”轉為 “有為”的治國方針，為專門性監(jiān)察立法奠定了政治基礎，開創(chuàng)了專門性監(jiān)察立法的先河，為后世提供了重要的立法參考。隋唐時期，專制主義中央集權政治結構日臻完善，至大唐盛世，監(jiān)察制度走向成熟。宋襲唐制，廣開言路、臺諫合一，使得監(jiān)察制度更趨完備；借鑒前朝立法經驗，豐富了監(jiān)察立法的內容，細密了監(jiān)察活動。元代弱化了諫官諫諍權，加大對監(jiān)察官的管理，也正因這種過于嚴苛的管制，使得監(jiān)察法律難以實施，致使元代后期朝政腐敗。以重典治吏著稱的明代，在中央設督察院，在地方設巡按御史、督撫、按察使并協(xié)同十三道監(jiān)察御史共同糾舉彈劾百官，構建了一套從中央到地方嚴密的監(jiān)察法網。清朝將六科給事中并入督察院，將彈劾權與諫諍權一并交由督察院，并直接對皇帝負責，最終使得監(jiān)察機關完全淪為皇帝強化中央集權的工具。②參見前引①，李曉明、芮國強書，第87-143頁。鴉片戰(zhàn)爭后，在西學東漸浪潮的沖擊下，包括監(jiān)察制度在內的政治制度開始有所西化，體現(xiàn)在清末朝野上下關于立憲的紛爭以及民國時期的 “三民主義”“五權憲法”等思想上。不論是受大革命后期法國行政訴訟體制影響而建立的平政院，還是南京國民政府在 “憲政時期”對監(jiān)察院做的變革，都反映了該時期監(jiān)察法制思想和立法模式已經大不同于古代監(jiān)察法制，拉開了近代我國監(jiān)察模式的帷幕。

2.監(jiān)察制度的境 （域）外鏡鑒。監(jiān)察制度伴隨現(xiàn)代國家在完善治理體系中的探索而必然面臨國際化的現(xiàn)實需要。根據(jù)筆者的研究，西方監(jiān)察史制度自其誕生以來經歷過 “四次傳播浪潮”，③“四次傳播浪潮”分別是：（1）首次傳播浪潮。以瑞典監(jiān)察史制度在斯堪的納維亞半島地區(qū)國家的傳播為標志，創(chuàng)立形成了瑞典模式與丹麥模式。（2）第二次傳播浪潮。1962年新西蘭成為北歐以外第一個引進監(jiān)察使制度的國家，監(jiān)察使開始向英美地區(qū)傳播。（3）第三次傳播浪潮。以議會監(jiān)察制度在歐洲轉型國家及整個歐洲地區(qū)的傳播為標志，形成了波蘭模式與歐盟區(qū)域性國際監(jiān)察組織。根據(jù)1992年馬斯特里赫特條約 （Maastricht Treaty），歐洲議會于1995年選出第一任歐洲監(jiān)察使，對歐洲共同體 （European Community）內各機關組織的行政疏失陳情案進行調查。（4）第四次傳播浪潮。以監(jiān)察制度在后現(xiàn)代化的非洲地區(qū)國家的傳播為標志。參見魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辯證：屬性、職能與職責定位》，載 《法學》2017年第3期。其在現(xiàn)代國家治理中的地位逐步提高，為監(jiān)察組織的國際化奠定了基礎?！秶冶O(jiān)察學原理》將包括我國港澳臺地區(qū)在內的境 （域）外監(jiān)察經驗納入研究體系。歐洲是現(xiàn)代監(jiān)察史制度的發(fā)源地，在對歐洲主要國家監(jiān)察制度的考察中，該書揭示了監(jiān)察專員的任職資格、選任程序與任職權限，就制度體系建設做了全面、詳細的介紹。就瑞典議會監(jiān)察制度、新西蘭行政監(jiān)察制度，以及新加坡和我國港澳地區(qū)卓有成效的廉政改革經驗做了全面闡述。就美國的研究而言，不僅介紹了其多層次、多形式、多種類的監(jiān)察法律制度和多元的監(jiān)察機構，還分析了美國以財產申報、財政審計、績效評估為代表的監(jiān)督制度。并就我國臺灣地區(qū) “檢察院”和韓國 “檢察廳”“國民權益委員會”的監(jiān)察體制做了深入研究。

3.監(jiān)察制度的中國現(xiàn)代實踐。近代中國，在中國共產黨領導的新型政權中，監(jiān)察制度成為反腐敗斗爭在體制結構上的重要支柱。新中國成立后，監(jiān)察在國家政權中的功能受到高度重視，1949年10月19日舉行的中央人民政府委員會第三次會議根據(jù) 《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第十九條的規(guī)定，決定成立中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會，成為政務院下設的四個委員會之一。經過1954年首部憲法的改造，人民監(jiān)察委員會制度被行政監(jiān)察制度所取代。改革開放后，行政監(jiān)察的國家治理功能再次被激活，并在參與國家治理的實踐中實現(xiàn)了與黨內紀檢職能的合并。1993年始，中紀委和監(jiān)察部開始合署運行，隨后地方紀檢部門也開始和監(jiān)察部門合署辦公，“紀法合署”強化了紀律檢查、行政監(jiān)察的功能定位，提高了監(jiān)督效率。這一變革是共和國成立以來最重大一次權能分配，更為我國當下的國家監(jiān)察體制改革提供了重要實踐根據(jù)。④參見前引①，李曉明、芮國強書，第144-169頁。經歷了長期的實踐探索，在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，再次實現(xiàn)了由 “行政監(jiān)察”向 “國家監(jiān)察”、由多元化國家反腐結構模式向 “一元化”模式的代際更新，開創(chuàng)了中國特色現(xiàn)代監(jiān)察制度的新篇章。

4.監(jiān)察機關屬性之爭辯。監(jiān)察機關在不同國家的權力框架中具有不同的屬性、功能和定位，這主要取決于該國對監(jiān)察機關性質的理解。我國 《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關是獨立于國家司法機關、行政機關和立法機關的國家機構，其與黨的紀律檢查委員會合署辦公，且通常由黨的紀委書記兼任其負責人 （監(jiān)察委員會主任）。該書認為，監(jiān)察機關的定性應為政治機關，“事實上，將國家監(jiān)察機關視為政治機關，與 《監(jiān)察法》第一條……的規(guī)定也是高度吻合的，就是要始終堅持把講政治放在首位，真正把權力關進制度的籠子里，體現(xiàn)了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察內在一致、高度互補。”⑤參見前引①，李曉明、芮國強書，第232-233頁。

就此觀點，筆者存在不同見解。說理如下：（1）監(jiān)察機關作為中國特色國家新型政治權力架構中的獨立機構之一，監(jiān)察權屬性的根據(jù)來源于憲法，從而對其性質的認定也必須以憲法為其定位基礎。我國 《憲法》在 “國家機構”一章所規(guī)定的國家機關只有立法機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關，并不存在 “政治機關”的定位，將監(jiān)察機關定性為 “政治機關”缺乏憲法根據(jù)。（2）監(jiān)察委員會所行使的是具有 “第四權”性質⑥參見前引③，魏昌東文。的國家監(jiān)察權，是對原本分散行使的行政監(jiān)察權和刑事檢察權進行的改組與重構。監(jiān)察委員會獨立于行政機關之外，以職務違法犯罪的監(jiān)察為主責，其對職務犯罪的監(jiān)察權，在地位與性質上近似于原由人民檢察院行使的檢察權，但二者又有顯著區(qū)別。檢察機關是法律監(jiān)督機關，在國家監(jiān)察體制改革前，行使法律監(jiān)督權的主要方式是 “刑事法律監(jiān)督權”，即，通過對公職人員職務犯罪案件的偵查和刑事追訴活動，查糾其職務犯罪行為。而在監(jiān)察體制改革后，檢察機關除對司法人員涉嫌的少量職務犯罪案件繼續(xù)行使偵查權外，對其他國家工作人員涉嫌職務犯罪的偵查權已不復存在，基本喪失了對普通國家工作人員的 “刑事法律監(jiān)督權”。檢察機關行使法律監(jiān)督權的主要方式也轉變?yōu)?“訴訟監(jiān)督”，即，對偵查機關的偵查活動、法院的審判活動和生效裁判執(zhí)行機關的執(zhí)行活動等行使訴訟監(jiān)督權，對于這些機關存在的違法行為督促其加以糾正。⑦朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，載 《法學研究》2018年第4期。（3）雖然紀委也獨立于行政機關，對部分公職人員的腐敗行為負有監(jiān)督處置權，且在現(xiàn)行 “紀監(jiān)一體”模式下，紀檢權與監(jiān)察權處在高度一體運行的狀態(tài)之下，然而，不能因此混淆了黨的紀檢監(jiān)察權與國家監(jiān)察權的本質區(qū)別。一方面，黨內紀檢權與國家監(jiān)察權具有權力來源和屬性的根本差異，黨內紀檢權來自于 《黨章》，而國家監(jiān)察權來自于 《憲法》。另一方面，黨的紀律檢查機關作為黨的紀律規(guī)范機關，在其所行使的職責中，腐敗治理職能僅是其全部職能中的一項，其在權力屬性上屬于政黨權力，而與作為獨立行使國家反腐敗職權的監(jiān)察權完全不同。⑧程衍：《中國特色獨立監(jiān)察程序下非法證據(jù)排除規(guī)則的制度建構》，載 《南京大學學報 （哲學·人文科學·社會科學）》2019年第2期。對于非黨員國家公職人員的貪腐行為，只能由監(jiān)察機關行使查糾的權力。因此，不能將監(jiān)察權與紀檢權等同視之。

5.國家監(jiān)察的獨立品性。從 “行政監(jiān)察”到 “國家監(jiān)察”的發(fā)展，是實質性國家權力屬性與定位的歷史更新?！秶冶O(jiān)察學原理》提出，國家監(jiān)察機關具有三個特點：⑨參見前引①，李曉明、芮國強書，第233-234頁。第一，國家監(jiān)察權集中行使。《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察目標，就是要實現(xiàn)具有集中統(tǒng)一、高效權威的中國特色國家監(jiān)察體系，因此，國家監(jiān)察機關是行使監(jiān)察權的唯一機構。第二，國家監(jiān)察權獨立行使。即在傳統(tǒng) “立法、行政、司法”三權之外增設監(jiān)察權作為 “第四權”。只有 “國家監(jiān)察機關的誕生，真正意義上的監(jiān)察權才得以明確。監(jiān)察權不能受制于行政權力，監(jiān)察委員會不能歸于黨委政府序列，應當獨立于司法機關。”第三，國家監(jiān)察權的強力行使。監(jiān)察權的強力性表現(xiàn)在：充分的調查權，必要的強制權，移送司法機關權。這就明確了 “監(jiān)察權”國家屬性，也標志著我國監(jiān)察權完成了由 “行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的轉變。這一定性，不僅涉及國家權力體系的構建和權能的再分配，而且國家監(jiān)察學的學科定位與學科內涵也必須以此為原點輻射開來。

該書著者主張，國家監(jiān)察與行政監(jiān)察的區(qū)別主要表現(xiàn)在：（1）主體性質的區(qū)別?！缎姓O(jiān)察法》第七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關領導為主。”可見，行政監(jiān)察的性質是政府內部監(jiān)督部門，受同級政府和上級監(jiān)察機關雙重領導。而 《監(jiān)察法》第九條規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。”可見，作為 “國家監(jiān)察”的主體，監(jiān)察機關不再隸屬于各級人民政府，而是與人民政府平行的國家機關。由此可見，“國家監(jiān)督”完全不同于 “行政監(jiān)督”。⑩李曉明：《國家監(jiān)察學原理及其學科體系》，載 《蘇州大學國家監(jiān)察研究院首屆學術論壇文集》，2019年11月，第59-69頁。（2）監(jiān)督對象的區(qū)別。根據(jù) 《行政監(jiān)察法》第十五條、第十六條的規(guī)定可知，行政監(jiān)察的對象大體可以歸為以下幾類：一是本級人民政府各部門及其公務員；二是本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員；三是下一級人民政府及其領導人員。可見，其監(jiān)察對象拘泥于行政領域，對于立法機關、司法機關等領域的公職人員則無能為力，存在監(jiān)督空白。而 《監(jiān)察法》第一條、第十五條規(guī)定了對以六大類人員為代表的所有行使公權力的人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權力的公職人員的全覆蓋，掃清了監(jiān)督盲區(qū)。

三、理論觀點上的新穎與獨到：監(jiān)察以監(jiān)督為核心，防控以預防為重點

上述內容體系，旨在加強對國家監(jiān)察基礎理論及其制度的系統(tǒng)性研究，探索構建我國國家監(jiān)察基礎理論體系和基本原理，探討完善各級監(jiān)察委員會的運行準則，深化對習近平新時代國家治理思想的理解把握，凝練出具有啟發(fā)性、建設性的國家監(jiān)察新理論、新體系。以之為基礎，該書還卓有成效地提出了一些新的理論觀點。以 《監(jiān)察法》及其配套法律法規(guī)為依據(jù)，立足我國國情，結合改革實踐，大膽構思、創(chuàng)新理論。在就國家監(jiān)察的基本概念與范疇進行深刻剖析后，又結合馬克思、恩格斯的人民主權學說、權利制衡理論，深層解讀新時代中國特色社會主義國家治理思想，提出了國家治理原則的四大方面：在制度原則層面，要把權力關進制度的籠子里；在制度規(guī)劃層面，要突出橫向制度規(guī)劃，杜絕部門利益；在制度設計層面，要于法周延、于事簡便；在制度運用層面，要使制度成為硬約束而非橡皮筋，①參見前引①，李曉明、芮國強書，第62-63頁。并就國家監(jiān)察制度的創(chuàng)新方向提出了建設性思考。

如何建構后監(jiān)察委員會時代中國腐敗治理成效的評估指標體系？何為后 《監(jiān)察法》時代腐敗治理已經取得關鍵性勝利的基本表征？這都是監(jiān)察委員會體制改革推進中無法回避的基本問題，由此也提出了在后 《監(jiān)察法》時代的腐敗治理中，作為監(jiān)察委員會法定職責的監(jiān)督、調查與處置權何者為腐敗治理的首要職能的問題。在國內監(jiān)察法理論研究中，筆者首倡了 “監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會第一職能”的理論主張，②參見前引③，魏昌東文。得到了國內理論與實務界的關注與認同。③參見錢小平：《監(jiān)察委員會監(jiān)督職能激活及其制度構建——兼評〈監(jiān)察法〉的中國特色》，載《華東政法大學學報》2018年第3期；袁鋼：《國家治理視閾下中國特色監(jiān)察制度研究》，載 《南京大學學報 （哲學·人文科學·社會科學）》2019年第2期。在深入研究 《監(jiān)察法》關于監(jiān)察機關職能配置關系、國家監(jiān)察監(jiān)督與黨內紀檢監(jiān)督區(qū)別的基礎上，就中國特色監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)范化創(chuàng)建提出：全面提高監(jiān)察委員會的腐敗治理效能，關鍵是要確立優(yōu)化監(jiān)督職能是實現(xiàn)中國腐敗治理根本轉型的第一生產力的觀念。國家監(jiān)察委員會提升監(jiān)督效能最重要的突破口，是強化監(jiān)督職能及其實現(xiàn)路徑，激活全面法制系統(tǒng)中的權力制約功能，而其觀念前提就是要以監(jiān)察監(jiān)督為中心，構建中國新型監(jiān)督體系，確立國家監(jiān)察 “監(jiān)督的再監(jiān)督”定位，以之為導向，要盡快建構并引入 “公權合規(guī)計劃”理論，進而進行理論與規(guī)范體系的同步構建。④魏昌東：《監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實現(xiàn)路徑——兼論中國特色監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)范性創(chuàng)建》，載 《法學論壇》2019年第1期。這一理論探討，在 《國家監(jiān)察學原理》中被具體化為腐敗防控理論與體系構建的問題。

在腐敗防控基礎理論研究中，《國家監(jiān)察學原理》的著者主張增大腐敗成本，讓權力在陽光下運行，嚴密懲處法網，對貪腐行為予以及時打擊，并就 “高薪養(yǎng)廉”政策的弊端及其改造給出了創(chuàng)造性的建議，提出 “高薪養(yǎng)廉”政策的真正落實，不僅要轉變社會觀念，強化廉政文化建設，還要完善公職人員錄用和管理制度，更要建立健全公職人員財產公示制度，通過 “治心”，使公職人員自覺抵制貪腐誘惑，從源頭上扼制腐敗。就 “防控”與 “監(jiān)督”之間的關系，主張 “防懲并重、以防為主、注重監(jiān)督、系統(tǒng)化執(zhí)行”的理念，并預言了我國未來國家監(jiān)察理論研究的趨勢，即以體制和機制層面的預防腐敗的義務化、制度化和主體化為著力點，輔以懲罰措施的嚴厲化、嚴密化和輔助化，推進國家監(jiān)察和腐敗治理的全面更新。因之，國家監(jiān)察體制改革的重點，是繼續(xù)探尋將之作為推進中國特色腐敗治理體系現(xiàn)代化重要機制的有效策略。為此，有必要：

1.優(yōu)化反腐敗立法戰(zhàn)略。首先，國家反腐敗立法不僅包含了國家基于反腐敗需要而制定的法律，而且包含了黨內法規(guī)。其次，相應的規(guī)劃并非指某一法律文本的制定計劃，而是指黨和國家對反腐敗斗爭進行的整體性、宏觀性、框架性的通盤謀劃。在該書著者的眼中，反腐敗是一場持久戰(zhàn)，反腐立法更是一個龐大的系統(tǒng)工程，無法通過某一單一法典或法案而搭建起來。就中國腐敗治理立法體系建設，我們已經取得了階段性勝利，但是，其建設任務依然艱巨。后 《監(jiān)察法》時代中國特色腐敗治理立法體系的構建，其關鍵在于推進立法體系的治理效能，并將立法體系建設的重點置于 “不能腐”立法體系的全面建構之上。

2.更新腐敗治理理念。為實現(xiàn) “不能腐、不敢腐、不想腐”的目標，必須摒棄傳統(tǒng)的 “懲治為主、懲防分離”的觀念導向，有針對性地借鑒吸收腐敗治理取得明顯成效國家的經驗，有選擇性地引入境外先進的治理模式和治理機制，使之為我國的反腐敗斗爭服務，創(chuàng)建獨具中國特色的腐敗治理理念與治理模式。對此，筆者曾在國內提出了 “積極治理主義”腐敗治理觀的主張，其核心在于腐敗治理體系建設，惟立基于權力生成與運行的全過程，圍繞權力的限制、透明與濫用懲治，建構全面、系統(tǒng)的腐敗治理體系，方能促進腐敗治理效能的全面提升。⑤魏昌東：《積極治理主義提升立法規(guī)制腐敗的能力》，載 《中國社會科學報》2014年10月31日第6版。這一觀點成為評估國家腐敗治理能力、優(yōu)化治理體系的重要理論支柱。⑥參見錢小平：《我國懲治賄賂犯罪立法檢討——以積極治理主義為視角》，載《法商研究》2018年第1期；尤廣宇：《美國刑法利益沖突型賄賂犯罪及其立法啟示》，中國政法大學2019年碩士學位畢業(yè)論文，第56-57頁。惟有在制度和機制上作出科學合理的安排，才能最大限度地遏止腐敗的蔓延泛濫，根除過往重打擊、輕預防的錯誤思維。不僅要不斷強化懲治機制的治理功能，進一步鞏固與擴大 “壓倒性勝利”的成果，更要強化與提升監(jiān)督能力，實現(xiàn)有效控權，確保公權在法治軌道上前行。法治的核心不僅在法治建構本身，更在于全面厲行的積極行動。

3.強化 “不能腐”治理機制?！安荒芨睓C制構建是中國腐敗治理體系建設的短板所在。為此，有必要從黨內監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督三個方位進行全面布控，形成 “三位一體”全覆蓋的監(jiān)督機制，防止出現(xiàn)制度真空。其中，又以兩種具體制度的確立為前提基礎：一是確立公職人員財產公開和審計制度。不僅要就公職人員的錄用、選拔等進行公開，而且還要就其財產狀況進行公開，并在入職、離職及必要的時候進行審計，以防止公職人員以權謀私、假公濟私。二是確立外部監(jiān)督機制。依靠群眾、發(fā)動群眾，充分調動群眾積極性，形成以社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督為主導的外部監(jiān)督機制，避免 “官官相護”、互相推諉的情形出現(xiàn)，將腐敗分子置于人民群眾的汪洋大海之中，使其無處遁形，真正實現(xiàn) “不能腐”。

4.更新 “不敢腐”機制系統(tǒng)。就 “不敢腐”目的的實現(xiàn)而言，建立以 “反腐敗法”為核心的專項法律制度尤為重要?！胺锤瘮》ā北旧韮热莘彪s，既包括刑法及刑事訴訟法、行政法及行政訴訟法，還包括大量黨紀黨規(guī)。因此，有必要使黨紀與國法內容融貫、銜接有效，從而使二者配合有序、形成合力，提高反腐敗效力?！秶冶O(jiān)察學原理》一書認為，在建設專項法律制度的時候要重點把握以下三點：一是以權力制約作為反腐敗立法的關鍵。既要確保有權必有責、用權受監(jiān)督、濫權必追責，也要讓權力監(jiān)督有法可依、有法必依。二是建立黨政機關、公職人員財產透明化制度。有利于及時發(fā)現(xiàn)貪腐苗頭，節(jié)約反腐成本，樹立良好的廉政形象。三是暢通完善舉報制度。切實保障舉報人人身財產安全，讓老百姓在監(jiān)督舉報時無后顧之憂。構建起以監(jiān)察監(jiān)督為主的內部監(jiān)督和以社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督為主的外部監(jiān)督的一體性監(jiān)督體系，“讓意欲腐敗者在 ‘帶電的高壓線’面前不敢越雷池半步”。⑦參見前引①，李曉明、芮國強書，第81頁。

5.創(chuàng)新 “不想腐”機制定位。“不想腐”的機制需側重于教育和引導，通過反腐倡廉，不斷提升黨員干部的思想素質和道德修養(yǎng)，使其意識到 “不應當腐”“不值得腐”，從而在面對貪腐誘惑時，堅定立場，不同流合污，從內心斷絕腐敗意愿，形成自我監(jiān)督、自覺不腐的自律機制。廉政教育除了思想道德教育外，還應重視法律法規(guī)教育，使其深刻意識到腐敗行為對個人、社會和國家的危害。同時加大媒體宣傳，營造崇尚清廉的社會氛圍，引導社會的價值取向，把清廉教育落實到基層、家庭、學校，使每一個潛在的未來公職人員從小樹立起公正廉潔的思想意識和道德情操，從而讓 “不想腐”成為優(yōu)良傳統(tǒng)世代相傳。

四、學科內容上的深入與全面：三大基本原理，切合立法并聯(lián)系實際

中國理論界就加快出臺中國的腐敗治理基本法——《反腐敗法》的建議，已經提出了整整二十年，⑧早在1999年的九屆全國人大二次會議上，時任上海社科院院長的人大代表張仲禮提出了法治反腐觀點，提交了 《建議制定國家 “反腐敗法”的議案》。這份全國人大史上第一份建議制定 《反腐敗法》的議案，被確定為九屆全國人大二次會議的“一號議案”。參見任琦、甘霖、李舒瑜：《“防老虎”更需國家集中立法》，載 《深圳特區(qū)報》2014年3月5日第A6版。有學者已就 《反腐敗法》的基本結構與規(guī)范設計提出了系統(tǒng)論證與立法草案。⑨劉艷紅等：《中國反腐敗立法研究》，中國法制出版社2017年版，第124-199頁。筆者認為，盡管 《監(jiān)察法》在法律屬性上可謂中國特色第三部反腐敗特別法，⑩筆者認為，新中國成立以來，就腐敗治理先后頒布過三部特別法，即 《中華人民共和國懲治貪污條例》（1952年）、《全國人民代表大會常務委員會關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》（1988年）以及 《中華人民共和國監(jiān)察法》。從法律屬性來看，前兩部為刑事實體法，而第三部則為反腐敗組織法和程序法。然而，因其在立法內容上的局限，而無法實現(xiàn) 《反腐敗法》的基本功能定位與目標。

立基于此，《國家監(jiān)察學原理》在學科內容上，將 《監(jiān)察法》與反腐敗實體法均納入其中，但這并不意味著二者僅是簡單重復的關系。從制度架構的理論體系以及制度設計的基本原理來看，“反腐敗法律機制”的設計之目的與核心意義均在于 “反腐敗”，而 “國家監(jiān)察”體系之設置則面向更廣，其內涵更包括了 “反瀆職”?！胺锤瘮　迸c “反瀆職”雖然在內容上有所交叉，在體系的延伸設計中也有統(tǒng)一之可能，但唯獨不能將二者簡單等同。甚至可以說，“國家監(jiān)察”體系是我國既有的 “反腐敗”體系在上升過程中精簡冗余、吸納新制、最終再構造自身后所得之產物。詳言之，“反腐原理”的意旨所圖、建制所向，是以權力之制約為重，以防權力異化而導致其絕對化、極端化。法諺云 “絕對的權力導致絕對的腐敗”，又譯 “權力絕對腐敗絕對”者，便是正中其核心之義。①李蘭英：《國家監(jiān)察基礎理論的一部力作——評〈國家監(jiān)察學原理〉一書》，載《現(xiàn)代法治研究》2019年第3期。而 “監(jiān)察原理”意旨與建制所向重在 “監(jiān)督”，包括調查、處置的后續(xù)措施等，其最終目的也都是為了監(jiān)督。當然，就一般情況而言，國家監(jiān)察基本原理應當基于 《監(jiān)察法》的基本規(guī)制及其功用，其機理應主要源于國家監(jiān)察體制及其機構的功能打造，以及對國家監(jiān)察體制運行規(guī)律的基本遵循。

基于以上學科定位，該書從三個方面分別闡述了 “監(jiān)察原理”的具體內容。

（一）監(jiān)督原理：制約和制衡原理

十九世紀英國歷史學家阿克頓指出，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗 （Power tends to corrupt,absolute power corrupt absolutely）”。②［英］阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001年版，“中譯者序”。制衡或者制約權力，就是制約腐敗。權力制衡是民主政治最核心的要素之一，是民主的制度性保障，只有將權力置于有效的制約機制之下，民主制度才能夠正常合理地運行，才不至于使掌握并行使權力的人濫權腐敗并使民主制度徒有其形。長期以來，我國憲法所明定的權力配置模式可謂是立法權 “一權獨大”，在立法權統(tǒng)領下行政權、檢察權、審判權分而治之，即 “四權分隸”模式。但2018年3月 《憲法修正案》和 《監(jiān)察法》通過后，我國已由 “四權分隸”變成了 “五權分隸”模式，即立法權、行政權、監(jiān)察權、檢察權和審判權，共同構成我國的國家權力結構。監(jiān)察機關有權對行政機關、檢察機關、審判機關乃至立法機關中的公職人員進行監(jiān)察監(jiān)督，而行政機關則可以依法控制監(jiān)察機關的人員編制與財政撥付。

根據(jù) 《憲法》第一百二十七條的規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！憋@然，憲法是將立法權之下的四種國家基本權力設計為相互配合、相互制約的關系。然而，基于監(jiān)察權運行效能的要求，《憲法》對監(jiān)察權屬性做出了國家獨立監(jiān)察權的創(chuàng)新設計。③葉青、程衍：《關于獨立監(jiān)察程序的若干問題思考》，載 《法學論壇》2019年第1期。監(jiān)察權的獨立性是其權威性的基礎，“《監(jiān)察法》以 《憲法》為根據(jù)，將領導體制、組織體制與權力運行體制作為中國特色腐敗治理體制的建構重點，在領導體制與組織體制的建構上，確立了 ‘三元制’的體制建構原則與制度體系。”④魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，載 《華東政法大學學報》2018年第3期。將權力制衡理論和法治原則定型為一套強制約的腐敗治理結構?！秶冶O(jiān)察學原理》正是基于這種基本原理與機制，精心設計和闡釋了通過制約權力努力實現(xiàn)反腐敗的制約與制衡監(jiān)督原理。

（二）調查原理：物質交換原理

“能量守恒定律”作為自然界的基本定律，也被廣泛應用到近現(xiàn)代社會管理和信息傳播領域。與此相契合的另一基本原理是 “物質交換原理”，亦稱 “洛卡德物質交換原理”，⑤參見前引①，李蘭英文。均被偵查專業(yè)引作基本理論之一。從這些基本理論出發(fā)，我們可以將犯罪過程視為物質交換過程，行為人在實施犯罪行為時總會與犯罪對象及其周圍的物質發(fā)生接觸、移動和交換。故而，偵查專業(yè)所言的物質交換應是普遍存在的，是伴隨犯罪行為的發(fā)生而發(fā)生的，是不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律。⑥參見前引①，李蘭英文。同理，原本作為 “物質交換原理”所言的“物質”，在當下信息時代也適用于 “信息”這一客觀實在，也正是得益于此，刑事偵查和監(jiān)察調查的相關理論才有了如今這般的豐實與發(fā)展。

白領犯罪的調查同樣適用該原理。雖然腐敗犯罪不同于一般的街頭械斗，但就調查行為本身而言，其仍是一個 “物質交換”的過程、再現(xiàn)與重復，其基本原理仍未脫離上述范圍。不可否認的是，腐敗犯罪一般不會出現(xiàn)類似于暴力犯罪那樣的犯罪現(xiàn)場，但時空、人物及其關系、行為過程等物質和信息確實是客觀實在的，因此才能留下部分記錄，能夠在一定程度上被回憶或還原?？偠灾?，“物質交換原理”也可作為腐敗犯罪偵查與調查活動中的基本原理，這也就決定了 《國家監(jiān)察學基本原理》一書同樣使用這一原理全方位地搜集此類犯罪的證據(jù)信息。

（三）處置原理：報應與預防的博弈及其并合和最終走向規(guī)制

報應作為從 “正義”根源而產生的刑罰根據(jù)有其合理性的一面，“善有善報，惡有惡報”滿足人類最原始樸素的正義觀念。然而，絕對報應的極端性也會使其弊端叢生，因而產生了與之對立的“功利主義”刑罰觀，或稱 “預防為主”刑罰觀。我國從1979年刑法 （以 “防衛(wèi)”為主）到1997年刑法，走過的是在罪刑法定原則規(guī)制下循序漸進走上刑罰 “并合主義”之路。然而，“并合主義”也并非十全十美，包括 《刑法修正案 （九）》中對其的運用也非全部到位，尤其在把握 “報應”與“防衛(wèi)”的融合機制上尚未達到精準的地步或完全符合我國的實際國情，甚至沒能從社會發(fā)展階段的實際需要上有效把握 “并合主義”理念在我國立法與司法實踐中的靈活運用，實現(xiàn)在 “并合主義”刑罰觀指引下使得罪刑均衡和刑罰個別化的高度統(tǒng)一。⑦李曉明：《“并合主義”刑罰觀對我國刑法立法的推動》，載 《政法論叢》2016年第2期。

在國家監(jiān)察制度建構中，尤其是 《監(jiān)察法》就 “不敢腐”機制的設計中，已經引入刑法上的“報應”與 “預防”機制及其原理。當然，“不敢腐”機制的關鍵在于，法律及其嚴格適用的震懾作用，通過嚴密的反腐敗法網使腐敗分子望而生畏。尤其是通過增加腐敗者實際的犯罪成本，使得每個實施或者預備實施腐敗犯罪的行為人都意識到實施該行為將付出的沉重代價，犯罪處罰的嚴厲性一定程度上可以遏制腐敗行為的發(fā)生，形成反腐敗的 “威懾力”。⑧參見前引①，李蘭英文。此外，“不敢腐”也體現(xiàn)在對黨內、體制內的腐敗行為 “零容忍”的態(tài)度上，這表明黨和國家堅決懲治、肅清貪腐分子，絕不允許貪腐分子藏身于黨內的堅定決心，也只有以這般刮骨療毒、壯士斷腕的信念為依托，才能落實有腐必懲、有貪必肅的政策，對一切貪腐分子起到威懾作用。

正如 《國家監(jiān)察學原理》一書指出的那樣，“不敢腐”也側重于威懾力與嚴厲性。其試圖通過法律與配套制度的建立來對潛在腐敗分子構成威懾，達到防患于未然的效果。須知，法律乃治國之重器，良法又是善治之前提。良好健全的制度設計將會成為反腐敗的重要環(huán)節(jié)，要使得治腐敗者有法可依，行腐敗者為法所懲，欲腐敗者畏法不前，令腐敗從根源上被遏止。而良法既有，則使其施行者也須行善治，盡力推動制度反腐的進程，以免使良好制度流于形式，若有似無。⑨參見前引①，李曉明文。如是種種，均是國家監(jiān)察的重要內容。不論是懲治犯罪還是預防犯罪，其最終目的是走向規(guī)制的刑法之治。

五、學科主線上的前瞻與明確：監(jiān)察監(jiān)督機制打造，紀法銜接體系形成

《國家監(jiān)察學原理》就 “國家監(jiān)察學基本原理”的體系性構建，建立在反腐敗或控制腐敗的原理與機制之上。應當說，沒有反腐敗或控制腐敗法律機制的打造，“國家監(jiān)察學原理”的基礎理論就很難搭建。該書作者作為國內反腐敗研究的著名學者以及 “反腐敗或控制腐敗機制研究”的最早提出者，明確提出 “國家監(jiān)督”才是國家監(jiān)察學科的核心主線，并圍繞此迅速搭建起國家監(jiān)察學學科的基本結構與體系，是難能可貴的。

《國家監(jiān)察學原理》一書是繼我國國家監(jiān)察體制改革及 《監(jiān)察法》實施后，全面實踐國家反腐敗由 “治標”向 “治本”戰(zhàn)略轉移的 “國家監(jiān)察基礎理論”及其基本原理的體系性研究成果。縱觀全書，共6編33章，77萬字，從 “國家監(jiān)察學及其原理”談起，明確闡述了 “國家監(jiān)察”及其相關基本范疇，包括其 “基礎理論”“基本原理”。就國家監(jiān)察基礎理論而言，該書主要定位于馬克思主義的人民主權學說、政黨建設理論、國家理論和列寧的監(jiān)督監(jiān)察思想，以及權力制衡、腐敗周期律和國家治理理論等。就國家監(jiān)察基本原理而言，主要研究了腐敗形成與泛濫機理、腐敗防控理論及防控腐敗的機制理論等，主張國家監(jiān)察機關的功能定位研究及其規(guī)律的構造與遵循，決定了國家監(jiān)察學的基本原理及其學科主線，即圍繞 “國家監(jiān)督”而建立。

國家監(jiān)察學學科體系及其主線，具體表現(xiàn)在三個方面：一是構建對公職人員全覆蓋的集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察與監(jiān)督體系。二是構建立體式、全方位行使監(jiān)察職權、維護黨的方針、政令和法令暢通的國家監(jiān)察與監(jiān)督體系。三是構建科學配置權力、形成權力結構的科學化和體系化的國家監(jiān)察與監(jiān)督體系。上述三個方面也是國家監(jiān)察機關的基本功能或結構性原理，更是根據(jù) 《憲法》和 《監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機關的主旨職能。當然，在一體化的機制下，具體劃分為監(jiān)督、調查和處置三項功能與原理，通過三項功能與原理的具體展現(xiàn)與實施，才能夠順利完成國家的基本“監(jiān)督”功能，進而發(fā)揮好國家監(jiān)察機關的職能作用。⑩參見前引⑩，李曉明文。

這些基本原理及其學科主線與體系的分層闡述，完全是基于 《監(jiān)察法》的立法及其體現(xiàn)的國家監(jiān)察機關的功能定位展開的設計與討論。應當說，不僅符合立法，而且遵循了事物基本原理的核心因素及其規(guī)律。這也是該書最為核心的內容和國家監(jiān)察理論體系建構的成功之處。

當然，“國家監(jiān)察學原理”的理論探討是一個新興的基礎性學科，其理論體系建設也是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。雖然 《國家監(jiān)察學原理》一書對其進行了深入剖析和探討，并尋找到一些基礎理論支撐，包括其基本原理、學科主線和小學科體系，但其本身仍然是一個艱苦卓絕的創(chuàng)業(yè)和奮斗歷程，需要無數(shù)學者和能工巧匠作出幾年甚至幾十年的努力。