劉正峰，王九洲，劉亦為

（1.揚(yáng)州大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州，225002； 2.共青團(tuán)揚(yáng)州市委統(tǒng)戰(zhàn)部，江蘇 揚(yáng)州，225000；3.美國華盛頓大學(xué)喬治沃倫布朗社會(huì)工作學(xué)院，密蘇里 圣路易斯，63112）

一、問題提出

國務(wù)院在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要中提出要積極推進(jìn)三地職業(yè)資格互認(rèn)。[1]這就要求我們在比較粵港澳三地社會(huì)工作市場法制優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，尋找能同時(shí)被粵港澳三地共同認(rèn)可和接納的社會(huì)工作市場法制模式，推進(jìn)三地社會(huì)工作職業(yè)資格互認(rèn)。

社會(huì)工作市場有自由準(zhǔn)入、許可準(zhǔn)入與激勵(lì)準(zhǔn)入等三種模式。自由準(zhǔn)入模式主要適用于社會(huì)工作立法空白、尚無社會(huì)工作市場法制的國家和地區(qū)，如中國的澳門特區(qū)。許可準(zhǔn)入模式主要適用于美國、加拿大、新西蘭、中國香港等國家和地區(qū)。這些國家和地區(qū)普遍實(shí)行社會(huì)工作市場許可準(zhǔn)入法制，只有取得法定的社會(huì)工作職業(yè)資格并取得社會(huì)工作監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)注冊的人士方可進(jìn)入社會(huì)工作市場、提供社會(huì)工作服務(wù)。激勵(lì)準(zhǔn)入主要適用于社會(huì)工作市場在實(shí)行自由準(zhǔn)入法制基礎(chǔ)上，推行社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度的國家和地區(qū)。在這些國家和地區(qū)，是否取得社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證證書或是否具備法定社會(huì)工作教育項(xiàng)目畢業(yè)證書，不是進(jìn)入社會(huì)工作市場的前提，任何人均可自由進(jìn)入社會(huì)工作市場、提供社會(huì)工作服務(wù)，但國家對(duì)社會(huì)工作職業(yè)能力達(dá)到一定水平的申請人發(fā)給相應(yīng)等級(jí)的社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證證書。社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度雖不具有阻隔其他人自由進(jìn)入社會(huì)工作市場的制度功能，但持證人可憑借國家頒發(fā)的社會(huì)工作者職業(yè)水平證書的公信力贏得市場信任和市場機(jī)會(huì)?；浉郯娜氐纳鐣?huì)工作市場法制分屬于自由準(zhǔn)入、許可準(zhǔn)入與激勵(lì)準(zhǔn)入這三種模式。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域職業(yè)資格互認(rèn)，就需要在自由準(zhǔn)入、許可準(zhǔn)入與激勵(lì)準(zhǔn)入這三種模式之間架起一道互認(rèn)橋梁，以推進(jìn)粵港澳三地社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)工作市場立法不僅是粵港澳大灣區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域職業(yè)資格互認(rèn)的需要，也是中國社會(huì)工作事業(yè)迅猛發(fā)展的需要。近年來，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)在社會(huì)治理中的積極作用日漸凸顯，各級(jí)黨委和政府日益重視發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作的社會(huì)治理作用。2020年2月，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上專門提出：“要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)。”[2]此前，國務(wù)院政府工作報(bào)告在2015—2018年連續(xù)4年提出要“支持專業(yè)社會(huì)工作”“發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作”；在2018年的黨政機(jī)關(guān)改革中，民政部和地方各級(jí)民政部門根據(jù)“三定方案”普遍設(shè)立“慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作”機(jī)構(gòu)；為應(yīng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國方略對(duì)社會(huì)工作事業(yè)法制化的需要，民政部早在2015年就開始了社會(huì)工作立法調(diào)研。[3]此外，社會(huì)工作市場立法更是總結(jié)中國社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的需要。從2008年舉辦首次社會(huì)工作者職業(yè)水平考試和次年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》至今，社會(huì)工作事業(yè)已有十多年，其間應(yīng)有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。廣東省中山市于2017年發(fā)生了“星暉社會(huì)工作案”[4]，該案曝光了社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)工作者職業(yè)水平公信力的懷疑。未來中國內(nèi)地社會(huì)工作市場立法是實(shí)行國際通行許可準(zhǔn)入法制模式，還是中國特有激勵(lì)準(zhǔn)入模式以及如何吸納中國社會(huì)工作事業(yè)這十多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是中國社會(huì)工作市場立法無法回避的重要課題。本文試做嘗試，以期推進(jìn)兼具理論合理、實(shí)踐可行的社會(huì)工作市場法制框架建構(gòu)。

二、社會(huì)工作市場法制模式及其檢討

人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，[5]初始的制度選擇會(huì)提供強(qiáng)化現(xiàn)存體制的刺激和慣性。經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至還會(huì)被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之下。經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷一旦進(jìn)入了鎖定狀態(tài),要脫身而出就會(huì)變得十分困難。[6]社會(huì)工作市場立法能否成功不僅取決于立法者的主觀愿望和最終目標(biāo),還依賴于初始的制度選擇。初始的制度選擇是否合理直接決定日后制度演進(jìn)的方向和效率。社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制模式是我國社會(huì)工作事業(yè)的初始制度選擇，社會(huì)工作立法提供了社會(huì)工作法制變遷的機(jī)會(huì)。這就需要我們比較分析社會(huì)工作市場的許可模式與激勵(lì)模式，檢討二者孰優(yōu)孰劣，以便決定初始制度選擇的“取舍”。

(一) 社會(huì)工作市場許可準(zhǔn)入模式及其檢討

社會(huì)工作市場可細(xì)分為社會(huì)工作職業(yè)市場與社會(huì)工作服務(wù)市場，社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入模式蘊(yùn)含了社會(huì)工作服務(wù)市場的許可準(zhǔn)入法制。社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入法制規(guī)定，社會(huì)工作職業(yè)名銜僅限社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊者使用，社會(huì)工作服務(wù)市場使用社會(huì)工作者職業(yè)名銜、面向社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象直接提供社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)工作者必然也只能是社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊者。[7]不管是否存在專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法制，社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給者必然是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會(huì)工作服務(wù)市場許可準(zhǔn)入與社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入具有同一性。

社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入是指國家以法律形式規(guī)定公民參加社會(huì)工作市場必須先行依法取得社會(huì)工作職業(yè)資格；取得社會(huì)工作職業(yè)資格的公民欲從事社會(huì)工作職業(yè)、提供社會(huì)工作服務(wù)，應(yīng)向社會(huì)工作行政機(jī)構(gòu)申請執(zhí)業(yè)注冊，社會(huì)工作行政機(jī)構(gòu)或其授權(quán)組織根據(jù)社會(huì)工作職業(yè)資格持證人的申請，依照法定條件和法定程序?qū)Ψ蠗l件的申請人依法頒發(fā)社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊證書的制度。其包括社會(huì)工作職業(yè)資格許可法制與社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)注冊法制兩個(gè)部分，社會(huì)工作職業(yè)資格是社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊的前置條件。社會(huì)工作職業(yè)資格證書蘊(yùn)涵的是以政府信用擔(dān)保的、表明持證人掌握必要社會(huì)工作價(jià)值觀與倫理規(guī)范、專業(yè)理論知識(shí)和實(shí)務(wù)知識(shí)以及專業(yè)知識(shí)與社會(huì)工作實(shí)務(wù)相結(jié)合的能力，達(dá)到社會(huì)公眾期待的必要職業(yè)水平。執(zhí)業(yè)注冊證書蘊(yùn)涵的是以政府信用擔(dān)保的、表明持證人不但具備社會(huì)公眾期待的必要水平的社會(huì)工作職業(yè)能力，而且具備遵紀(jì)守法這一良好的道德品質(zhì)，具有職業(yè)能力與職業(yè)道德品質(zhì)的雙重?fù)?dān)保功能。對(duì)雇主和消費(fèi)者來說，社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊證書就是一種信息符號(hào)，說明有社會(huì)工作職業(yè)頭銜的持證人已經(jīng)滿足了社會(huì)公眾期待的社會(huì)工作職業(yè)條件和職業(yè)素質(zhì)，[8]有利于克服社會(huì)工作職業(yè)市場上雇主與社會(huì)工作者、社會(huì)工作服務(wù)市場上服務(wù)對(duì)象與社會(huì)工作者之間就職業(yè)能力、職業(yè)道德品質(zhì)這個(gè)問題上存在的信息不對(duì)稱缺陷；有利于保證雇主對(duì)作為雇員的社會(huì)工作者、服務(wù)對(duì)象對(duì)作為社會(huì)工作服務(wù)提供者的社會(huì)工作者的職業(yè)能力、法制意識(shí)和道德品質(zhì)的期待；有利于維護(hù)雇主利益、服務(wù)對(duì)象權(quán)益和社會(huì)工作職業(yè)的崇高聲譽(yù)。但社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入也有導(dǎo)致社會(huì)工作職業(yè)門檻和職業(yè)成本以及社會(huì)工作服務(wù)價(jià)格提高的風(fēng)險(xiǎn)與缺陷。[9]

(二) 社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式及其檢討

社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入包括社會(huì)工作職業(yè)激勵(lì)準(zhǔn)入和社會(huì)工作服務(wù)市場激勵(lì)準(zhǔn)入兩部分。前者體現(xiàn)為社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度，后者體現(xiàn)為民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)注冊制度。社會(huì)工作職業(yè)激勵(lì)準(zhǔn)入的核心是社會(huì)工作職業(yè)既無法定專業(yè)門檻，也無法定學(xué)歷門檻，更無法定職業(yè)資格門檻，自然人只要具備完全民事行為能力即可自由進(jìn)入社會(huì)工作市場，不受限制地自由從事社會(huì)工作職業(yè)活動(dòng)，具有最大限度促進(jìn)就業(yè)的制度優(yōu)勢。社會(huì)工作職業(yè)激勵(lì)準(zhǔn)入法制模式的“激勵(lì)”二字體現(xiàn)在國家實(shí)行社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度上。國家對(duì)社會(huì)工作職業(yè)能力和職業(yè)道德品質(zhì)達(dá)到社會(huì)公眾期待水平的社會(huì)工作者分別根據(jù)其職業(yè)能力頒發(fā)助理、中級(jí)和高級(jí)社會(huì)工作者職業(yè)水平證書。國家以國家信用擔(dān)保。社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持證人具有與其職業(yè)水平相對(duì)應(yīng)的社會(huì)工作職業(yè)能力，吸納了社會(huì)工作職業(yè)許可準(zhǔn)入模式克服社會(huì)工作職業(yè)市場與消費(fèi)市場信息不對(duì)稱缺陷的制度優(yōu)勢。社會(huì)工作雇主可根據(jù)各自的服務(wù)需要和薪酬支付能力在社會(huì)工作職業(yè)市場上自主決定選聘是否持有、持有何種等級(jí)的社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持證人。

社會(huì)工作服務(wù)市場激勵(lì)準(zhǔn)入的核心是社會(huì)工作服務(wù)市場沒有法定市場準(zhǔn)入門檻，任何公司、企業(yè)和社會(huì)組織都可自由進(jìn)入社會(huì)工作市場，都可不受限制地自由從事社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng)，具有最大限度促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)競爭和繁榮社會(huì)工作市場的制度優(yōu)勢。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立核準(zhǔn)法制雖無阻擋缺乏必要水準(zhǔn)社會(huì)工作服務(wù)能力的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位進(jìn)入社會(huì)工作服務(wù)市場的制度功能，但社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊證書及其名稱以國家信用擔(dān)保和公示了注冊社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)必要水準(zhǔn)的社會(huì)工作服務(wù)能力和服務(wù)水平，克服了社會(huì)工作服務(wù)市場采購人與供給者之間存在的信息不對(duì)稱的缺陷。注冊社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)可憑借社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊證書贏得社會(huì)公眾對(duì)其專業(yè)能力和專業(yè)水平的信任，進(jìn)而贏得市場份額，此即社會(huì)工作服務(wù)市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式的“激勵(lì)”所在。社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式因此具有許可準(zhǔn)入模式無法比擬的制度優(yōu)勢。

三、社會(huì)工作“二元市場結(jié)構(gòu)”：社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入與社會(huì)需求相結(jié)合的“果實(shí)”

社會(huì)工作市場由社會(huì)工作服務(wù)供給者及潛在供給者、社會(huì)工作服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)需求者及潛在需求者等三個(gè)要素組成。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)注冊制并不具有阻隔注冊社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織以及企事業(yè)單位進(jìn)入社會(huì)工作服務(wù)市場的制度功能，社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度并不具有阻隔未持有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書的人進(jìn)入社會(huì)工作職業(yè)市場的制度功能。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)供給者可根據(jù)機(jī)構(gòu)供給者是否持有社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊登記證書，二分為專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)與非專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，前者專指注冊登記為社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)；社會(huì)工作從業(yè)者可根據(jù)是否持有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書為標(biāo)準(zhǔn)，二分為專業(yè)社會(huì)工作者與非專業(yè)社會(huì)工作者，前者專指社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持有人；社會(huì)工作服務(wù)可根據(jù)是否符合專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，二分為專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)與非專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，前者專指專業(yè)社會(huì)工作者依照專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)提供的符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)工作服務(wù)。專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者，因其固有的優(yōu)于非專業(yè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)者的專業(yè)服務(wù)能力和專業(yè)服務(wù)水平，其提供的服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)成效顯然優(yōu)于非專業(yè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)者提供的社會(huì)工作服務(wù)，價(jià)格也可能高于于非專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制因此蘊(yùn)含著社會(huì)工作市場二分為普通社會(huì)工作與專業(yè)社會(huì)工作“二元市場結(jié)構(gòu)”的可能。

(一) 社會(huì)工作“二元結(jié)構(gòu)”的初步形成

專業(yè)社會(huì)工作相對(duì)于非專業(yè)社會(huì)工作的服務(wù)品質(zhì)優(yōu)勢，使社會(huì)工作市場的二元結(jié)構(gòu)化由“可能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。當(dāng)下，公益創(chuàng)投和政府采購公益服務(wù)項(xiàng)目是政府培育和激發(fā)社會(huì)組織活力的主渠道。各地民政部門在設(shè)計(jì)公益創(chuàng)投和公益服務(wù)項(xiàng)目申請書時(shí)明確注入了社會(huì)工作元素，如在項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)欄目專門設(shè)置了“社會(huì)工作職業(yè)資格”這一項(xiàng)目；在設(shè)計(jì)供應(yīng)商資格時(shí)，江蘇省民政廳規(guī)定“有專業(yè)社會(huì)工作參與項(xiàng)目執(zhí)行(提供專業(yè)社會(huì)工作的中華人民共和國社會(huì)工作者職業(yè)水平證書復(fù)印件)”[10]，旨在倡導(dǎo)公益項(xiàng)目的社會(huì)工作專業(yè)化。筆者自2015年起在揚(yáng)州和泰州兩地主持公益創(chuàng)投和政府采購社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目的第三方監(jiān)管業(yè)務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的公益創(chuàng)投和政府采購公益服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐出現(xiàn)兩個(gè)引人注目的現(xiàn)象。其一，部分項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)“名不副實(shí)”，部分社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持有人并未真實(shí)參加或主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，這些項(xiàng)目有的還直接冠名為“社會(huì)工作項(xiàng)目”。其二，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接的、由繳納社會(huì)保險(xiǎn)、持有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持有人主導(dǎo)的公益服務(wù)項(xiàng)目，不管是否冠名為“社會(huì)工作項(xiàng)目”，都相對(duì)較為規(guī)范，項(xiàng)目成效也較為明顯，表明面向?qū)I(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者的專業(yè)社會(huì)工作市場呼之欲出。

在政府采購社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中，廣州率先探索專業(yè)社會(huì)工作市場。行政規(guī)范性文件對(duì)承接社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)組織提出專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，對(duì)社會(huì)組織直接提供社會(huì)工作服務(wù)的從業(yè)人員提出社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持證率和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的專業(yè)、專職要求，建立僅面向?qū)I(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場。如《越秀區(qū)關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施意見》(2012年)第3條規(guī)定:“街道家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)營服務(wù)由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接，每10萬元購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)必須配備一名全職工作人員，全職工作人員總數(shù)的1/2以上為社會(huì)工作專業(yè)人員?！盵11]社會(huì)工作專業(yè)人員按《廣州市社會(huì)工作專業(yè)人員登記管理實(shí)施辦法(試行)》第1條的規(guī)定，包括社會(huì)工作員、助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師、高級(jí)社會(huì)工作師，社會(huì)工作員是指未通過國家社會(huì)工作者職業(yè)水平考試、持有接受社會(huì)工作專業(yè)訓(xùn)練證明、依據(jù)本辦法登記的社會(huì)工作從業(yè)人員。[12]廣州據(jù)此在全國率先建立起面向?qū)I(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場和面向社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持證人的社會(huì)工作職業(yè)市場，廣州的社會(huì)工作市場正式分化成專業(yè)社會(huì)工作市場與普通社會(huì)工作市場“二元結(jié)構(gòu)”。

(二) 社會(huì)工作“二元市場結(jié)構(gòu)”的逐步推廣

2015年是中國專業(yè)社會(huì)工作市場形成史上的分水嶺，“專業(yè)社會(huì)工作”首次被寫入《國務(wù)院政府工作報(bào)告》。其后“促進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作”“發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作”連續(xù)4年被寫進(jìn)《國務(wù)院政府工作報(bào)告》。發(fā)端于廣州等局部地區(qū)的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場逐步推及全國。江蘇、湖北、四川、福建等地紛紛出現(xiàn)對(duì)社會(huì)工作服務(wù)供應(yīng)商及其項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)提出專業(yè)資質(zhì)要求的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目。如武漢市武昌區(qū)民政局于2019年7月采購的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，其招標(biāo)文件規(guī)定供應(yīng)商必須滿足三個(gè)資格要求。其一，投標(biāo)人必須是在中華人民共和國境內(nèi)依法注冊的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍包含專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)類，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任和履行合同的能力。其二，投標(biāo)人內(nèi)部管理制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度健全，具有專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)管理業(yè)務(wù)流程與規(guī)范，并具有良好的商業(yè)信譽(yù)。其三，本項(xiàng)目擬投入人員不少于5人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具有中級(jí)及以上專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)資格證，具有2—3年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)工作要求至少2名已經(jīng)取得助理社會(huì)工作師/社會(huì)工作師職業(yè)資格證書，具有1—2年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。[13]社會(huì)工作市場正式分化成普通社會(huì)工作市場與專業(yè)社會(huì)工作市場并存的“二元結(jié)構(gòu)”，“二元結(jié)構(gòu)”成為中國社會(huì)工作市場最重要的特征。

以江蘇為例進(jìn)行說明。①江蘇省民政廳2013年以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式舉辦江蘇省首屆公益創(chuàng)投大賽；2014年起改“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”為面向社會(huì)組織的社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目采購招標(biāo)；2015年沿襲2014年的社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目采購招標(biāo)方式。為促進(jìn)公益服務(wù)項(xiàng)目社會(huì)工作專業(yè)化，江蘇省民政廳對(duì)社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目申請書的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)欄目設(shè)置了“社會(huì)工作職業(yè)資格”項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了“項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)社會(huì)工作職業(yè)水平證書持證人分值”指標(biāo)，積極推進(jìn)社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)工作專業(yè)化。2016年，江蘇省民政廳首次在社區(qū)公益服務(wù)采購中設(shè)置“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”分包，資助32個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目資助資金15萬元。招標(biāo)文件規(guī)定：“機(jī)構(gòu)專職工作人員中應(yīng)有三分之一以上取得社會(huì)工作者職業(yè)水平證書或社會(huì)工作專業(yè)本科及以上學(xué)歷(提供投標(biāo)機(jī)構(gòu)專職工作人員花名冊、為專職工作人員繳納社保的記錄證明及專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)水平證書復(fù)印件或?qū)W歷證明)。”[14]2017年，江蘇省民政廳的社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目為“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)”設(shè)置2個(gè)分包，1個(gè)“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)”分包資助10個(gè)項(xiàng)目，30萬元/項(xiàng)目；1個(gè)“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目”分包資助5個(gè)項(xiàng)目，40萬元/項(xiàng)目。2017年招標(biāo)文件在2016年的基礎(chǔ)上增加了專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格門檻和專職專業(yè)社會(huì)工作門檻。招標(biāo)文件規(guī)定，參加投標(biāo)的社會(huì)組織“應(yīng)為民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(由注冊地民政部門依據(jù)有關(guān)政策要求予以確定，并出具證明材料)”，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目“每個(gè)項(xiàng)目要求配備不少于2名專職社會(huì)工作服務(wù)(提供專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)水平證書復(fù)印件、證書登記信息表打印件或?qū)W歷證明以及專職工作人員繳納社保的記錄證明)”；專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目“每個(gè)項(xiàng)目要求配備不少于3名專職社會(huì)工作服務(wù)(提供專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)水平證書復(fù)印件、證書登記信息表打印件或?qū)W歷證明以及專職工作人員繳納社保的記錄證明)”，開始規(guī)范專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場。2018年，江蘇省民政廳將多年一直使用的“社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目”改為“社區(qū)公益服務(wù)與專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”，突出“專業(yè)社會(huì)工作”概念，繼續(xù)為“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)”設(shè)2個(gè)分包，“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)”分包繼續(xù)資助10個(gè)項(xiàng)目，30萬元/項(xiàng)目；“專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目”分包資助5個(gè)項(xiàng)目，40萬元/項(xiàng)目。與2016年和2017年相比，江蘇省民政廳2020年的招標(biāo)文件對(duì)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場的建設(shè)思路更清晰、更法制，招標(biāo)文件對(duì)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給者和專業(yè)社會(huì)工作者做出了“注冊”的具體規(guī)定。[15]社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給者必須是“在各級(jí)民政部門登記且2018年度以來年檢合格”的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目必須“配備不少于2名專職社會(huì)工作服務(wù)(提供專業(yè)社會(huì)工作職業(yè)水平證書復(fù)印件……繳納社保的記錄證明)”，而且應(yīng)該“在江蘇省社會(huì)工作信息管理系統(tǒng)注冊登記”(提供證書登記信息表打印件)；專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目必須配備繳納保險(xiǎn)，持有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書，在江蘇省社會(huì)工作信息管理系統(tǒng)注冊登記的專職專業(yè)社會(huì)工作不少于3人(含項(xiàng)目主管，項(xiàng)目主管一線專業(yè)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)不少于3年)。[15]這些規(guī)定表明，江蘇正在按照《國務(wù)院政府工作報(bào)告》、社會(huì)工作法規(guī)規(guī)章和行政規(guī)范性文件的要求構(gòu)建和推進(jìn)江蘇專業(yè)社會(huì)工作市場。

社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制模式是形成社會(huì)工作 “二元市場結(jié)構(gòu)”的制度根基。社會(huì)公眾和政府對(duì)富有績效、較高品質(zhì)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的需求是形成社會(huì)工作“二元市場結(jié)構(gòu)”的需求根基，“二元市場結(jié)構(gòu)”是社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制與專業(yè)社會(huì)工作社會(huì)需求互動(dòng)相愛的“果實(shí)”。社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制相對(duì)于許可準(zhǔn)入模式具有顯著的制度優(yōu)勢。

四、區(qū)別調(diào)整：社會(huì)工作市場“二元法律調(diào)整結(jié)構(gòu)”

專業(yè)性是專業(yè)社會(huì)工作市場最根本的特征，也是專業(yè)社會(huì)工作市場賴以生存的價(jià)值基礎(chǔ)。專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者只有可持續(xù)具備社會(huì)公眾期待的專業(yè)服務(wù)能力，只有可持續(xù)地提供滿足社會(huì)公眾期待的富有績效的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，專業(yè)社會(huì)工作市場才可得以可持續(xù)生存。這就需要建立有效保證專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者專業(yè)服務(wù)能力和專業(yè)服務(wù)水平的法律機(jī)制，以法律為專業(yè)社會(huì)工作護(hù)駕保航，確保專業(yè)社會(huì)工作可持續(xù)贏得政府、社會(huì)工作服務(wù)采購人員、社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象與社會(huì)公眾的信任和支持。在社會(huì)工作分化為“二元市場結(jié)構(gòu)”之初，廣州這一社會(huì)工作改革的“弄潮兒”就以行政規(guī)范性文件的形式對(duì)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場建立起保證專業(yè)性的準(zhǔn)入門檻。如《越秀區(qū)關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施意見》(2012年)第3條將“工作人員總數(shù)的2/3以上為社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域或相關(guān)專業(yè)人員、1/2以上為社會(huì)工作專業(yè)人員”[11]規(guī)定為社會(huì)組織進(jìn)入廣州街道家庭綜合服務(wù)市場的準(zhǔn)入門檻?！稄V州市社會(huì)工作專業(yè)人員登記管理實(shí)施辦法(試行)》第1條規(guī)定：“社會(huì)工作專業(yè)人員包括社會(huì)工作員、助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師、高級(jí)社會(huì)工作師。社會(huì)工作員是指未通過國家社會(huì)工作者職業(yè)水平考試、依據(jù)本辦法登記的社會(huì)工作從業(yè)人員。”[12]這兩份相互配套的行政規(guī)范性文件將專業(yè)社會(huì)工作市場與普通社會(huì)工作市場相區(qū)分，在兩者之間架構(gòu)起一道保證專業(yè)社會(huì)工作專業(yè)性的“制度防火墻”，保證專業(yè)社會(huì)工作這一“優(yōu)幣”不至于被普通社會(huì)工作這一“劣幣”驅(qū)逐出社會(huì)工作市場。各級(jí)民政部門在促進(jìn)、發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的政策倡導(dǎo)下，根據(jù)實(shí)踐需要不斷以制度形式修改、提高和固化專業(yè)社會(huì)工作門檻，確保專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者可持續(xù)具備社會(huì)公眾期待的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)能力、可持續(xù)提供滿足公眾期待的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。廣州市政府于2018年6月印發(fā)的《廣州市社會(huì)工作服務(wù)站(家庭綜合服務(wù)中心)管理辦法》第4條規(guī)定，社會(huì)工作專業(yè)人員包括“持有助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師、高級(jí)社會(huì)工作師職業(yè)資格證書、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的全職人員”[16]，刪除了《廣州市社會(huì)工作專業(yè)人員登記管理實(shí)施辦法(試行)》第1條規(guī)定的社會(huì)工作員這一人群。[12]這一修改在制度層面上極大提高了專業(yè)社會(huì)工作市場的準(zhǔn)入門檻，為提高和保證專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)供給者的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)能力、專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)水平和專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)品質(zhì)提供了制度保證；同時(shí)也將專業(yè)社會(huì)工作市場與普通社會(huì)工作市場進(jìn)一步區(qū)分，在兩者之間筑牢“制度防火墻”。

社會(huì)工作“二元市場結(jié)構(gòu)”對(duì)社會(huì)工作市場的法制調(diào)整提出了是統(tǒng)一調(diào)整還是區(qū)別調(diào)整的挑戰(zhàn)。社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式既是中國社會(huì)工作市場的初始制度選擇，也是富有績效的理想制度安排，是社會(huì)工作立法理應(yīng)堅(jiān)守、不宜動(dòng)搖的法制基石。專業(yè)性是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)市場最根本的特征。這一特征來自于社會(huì)公眾對(duì)富有績效的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的強(qiáng)大市場需求而非制度的強(qiáng)制性制度安排。這類服務(wù)品質(zhì)較高于普通社會(huì)工作的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)需求是將普通社會(huì)工作市場與專業(yè)社會(huì)工作市場相區(qū)分的決定性因素。普通社會(huì)工作市場與專業(yè)社會(huì)工作市場如果實(shí)行一體化的統(tǒng)一調(diào)整模式，普通社會(huì)工作市場的一體化法律調(diào)整模式將導(dǎo)致專業(yè)社會(huì)工作與普通社會(huì)工作同質(zhì)化，專業(yè)化、高品質(zhì)的社會(huì)工作服務(wù)需求難以滿足，劣幣必然淘汰優(yōu)幣，法律必然走向與社會(huì)生活需要相對(duì)抗的道路；專業(yè)社會(huì)工作市場的法律調(diào)整模式將導(dǎo)致普通社會(huì)工作與專業(yè)社會(huì)工作同質(zhì)化，社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入法制將形同虛設(shè)，社會(huì)工作市場將走向許可準(zhǔn)入的法制軌道。專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)不僅關(guān)涉專業(yè)社會(huì)工作的專業(yè)聲譽(yù)和專業(yè)社會(huì)工作者的職業(yè)聲譽(yù)，而且關(guān)涉專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)采購人員及消費(fèi)者對(duì)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的預(yù)期權(quán)益。在專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)主要由政府購買的現(xiàn)階段，專業(yè)社會(huì)工作的服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)績效還關(guān)涉財(cái)政性資金的社會(huì)效益。這就需要構(gòu)建維護(hù)兼及專業(yè)聲譽(yù)、職業(yè)聲譽(yù)、行業(yè)利益和消費(fèi)者權(quán)益的專業(yè)社會(huì)工作市場法律制度。一方面維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，另一方面維護(hù)專業(yè)社會(huì)工作者的職業(yè)權(quán)益，進(jìn)而構(gòu)建服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)績效可滿足社會(huì)公眾可持續(xù)期待的專業(yè)社會(huì)工作市場法律秩序。這就決定了適用于專業(yè)社會(huì)工作市場、保證專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)品質(zhì)的諸如專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)(民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu))、督導(dǎo)崗位(專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量內(nèi)控制度)、專業(yè)社會(huì)工作者資質(zhì)(持有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書)、專業(yè)社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)注冊登記等制度需求無法適用于普通社會(huì)工作市場。普通社會(huì)工作市場必須適用有別于專業(yè)社會(huì)工作市場的法律制度。這就需要構(gòu)建有別于普通社會(huì)工作市場的專業(yè)社會(huì)工作市場法律秩序，建立富有中國特色、調(diào)整社會(huì)工作市場的“二元法律調(diào)整結(jié)構(gòu)”。

五、社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式何以遭遇公信力危機(jī)

“星暉社會(huì)工作”案表明，現(xiàn)行社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度存在一定程度的公信力危機(jī)。這一制度在社會(huì)工作立法之際面臨“存、改、廢”的挑戰(zhàn)，理論上充滿無比優(yōu)越性的制度選擇何以遭遇公眾質(zhì)疑?《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》第5條規(guī)定：“通過職業(yè)水平評(píng)價(jià)，取得社會(huì)工作者職業(yè)水平證書的人員，表明其已具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位工作的水平和能力?！盵17]筆者認(rèn)為，以水平評(píng)價(jià)類社會(huì)工作職業(yè)資格出現(xiàn)的社會(huì)工作市場激勵(lì)準(zhǔn)入模式的最大缺陷在于，未能通過制度設(shè)計(jì)充分保證社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持有人具有相似于境外社會(huì)工作執(zhí)業(yè)注冊證書持有人的專業(yè)社會(huì)工作知識(shí)水平(包括理論知識(shí)和實(shí)務(wù)知識(shí))和專業(yè)社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力(社會(huì)工作知識(shí)與社會(huì)工作實(shí)踐相結(jié)合的能力)，以及良好的個(gè)人道德品行。

社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證的對(duì)象是持證人的社會(huì)工作知識(shí)水平和社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力，認(rèn)證路徑是法定科目的筆試，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是考試合格。助理社會(huì)工作師考試的法定科目是《社會(huì)工作綜合能力(初級(jí))》《社會(huì)工作實(shí)務(wù)(初級(jí))》；社會(huì)工作師考試的法定科目是《社會(huì)工作綜合能力(中級(jí))》、《社會(huì)工作實(shí)務(wù)(中級(jí))》和《社會(huì)工作法規(guī)與政策》。[18]“社會(huì)工作綜合能力”考核的是持證人對(duì)社會(huì)工作價(jià)值觀、倫理規(guī)范、社會(huì)工作理論知識(shí)、社會(huì)工作專業(yè)方法和社會(huì)工作研究等理論知識(shí)的掌握程度；“社會(huì)工作實(shí)務(wù)”考核的是持證人對(duì)社會(huì)工作實(shí)務(wù)理論及其在社會(huì)工作各實(shí)務(wù)領(lǐng)域的實(shí)務(wù)知識(shí)的掌握程度，并無將社會(huì)工作理論知識(shí)、實(shí)務(wù)知識(shí)與社會(huì)工作實(shí)踐相結(jié)合的社會(huì)工作職業(yè)實(shí)踐能力的考試科目。這是目前社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證法制在考試科目設(shè)置上的重要缺陷。

社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度的設(shè)計(jì)者顯然已經(jīng)注意到認(rèn)證制度存在的這一重要缺陷，企圖通過非社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)持證人從事社會(huì)工作滿法定年限這一制度管道予以克服。如《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》規(guī)定，參加助理社會(huì)工作師考試，高中或者中專學(xué)歷者應(yīng)從事社會(huì)工作滿4年、社會(huì)工作專業(yè)大專學(xué)歷者應(yīng)從事社會(huì)工作滿2年、其他專業(yè)大專學(xué)歷者應(yīng)從事社會(huì)工作滿4年。[17]這些規(guī)定給非社會(huì)工作專業(yè)本科畢業(yè)者分別設(shè)置了社會(huì)工作實(shí)務(wù)資歷門檻要求，唯一沒有社會(huì)工作實(shí)務(wù)資歷門檻的是“社會(huì)工作專業(yè)本科應(yīng)屆畢業(yè)生”。這可能與社會(huì)工作專業(yè)設(shè)置了規(guī)定時(shí)數(shù)的實(shí)習(xí)課程有關(guān)。制度設(shè)計(jì)者推定社會(huì)工作專業(yè)本科應(yīng)屆畢業(yè)生當(dāng)然具備將社會(huì)工作理論知識(shí)、實(shí)務(wù)知識(shí)與社會(huì)工作實(shí)踐相結(jié)合的社會(huì)工作職業(yè)實(shí)踐能力。這一制度設(shè)計(jì)存在兩個(gè)問題。其一，非社會(huì)工作本科專業(yè)畢業(yè)的申請人需要從事法定年限的社會(huì)工作，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)依照什么標(biāo)準(zhǔn)來審查和認(rèn)定申請人自我主張的社會(huì)工作實(shí)務(wù)資歷符合法定年限社會(huì)工作實(shí)務(wù)的門檻要求?其二，社會(huì)工作專業(yè)本科、碩士畢業(yè)生有規(guī)定科目的理論課程、實(shí)務(wù)課程和較長時(shí)間的全日制實(shí)習(xí)課程，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)依照什么標(biāo)準(zhǔn)來審查和認(rèn)定社會(huì)工作教育項(xiàng)目自我主張的理論課程、實(shí)務(wù)課程和較長時(shí)間的全日制實(shí)習(xí)課程的師資隊(duì)伍具備必要的專業(yè)勝任能力?我國社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證考試制度缺乏足以保證非社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)持證人社會(huì)工作職業(yè)實(shí)踐能力的社會(huì)工作實(shí)務(wù)資歷認(rèn)證制度和足以保證社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)持證人社會(huì)工作職業(yè)實(shí)踐能力的社會(huì)工作教育項(xiàng)目認(rèn)證制度。這應(yīng)該是社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度公信力危機(jī)的根源。

中國社會(huì)工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域長期存在專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏、專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)資源匱乏的問題。社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生缺乏專業(yè)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)和專業(yè)實(shí)習(xí)訓(xùn)練，社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力無從培養(yǎng)，社會(huì)工作專業(yè)本科、碩士教育項(xiàng)目的全日制實(shí)習(xí)形同虛設(shè)。此外社會(huì)工作實(shí)務(wù)課程教育長期存在師資隊(duì)伍缺乏專業(yè)性、社會(huì)工作實(shí)務(wù)課程存在與社會(huì)工作實(shí)務(wù)相分離的致命缺陷，社會(huì)工作教育項(xiàng)目培養(yǎng)的社會(huì)工作本科、碩士人才隊(duì)伍因缺乏必要的實(shí)務(wù)能力而無法勝任社會(huì)需要，無法滿足社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)工作的職業(yè)期待。[19]正是這兩大缺失導(dǎo)致社會(huì)工作者職業(yè)水平證書遭遇社會(huì)公眾的懷疑和面臨公信力危機(jī)。

六、注冊社會(huì)工作師法：未來社會(huì)工作立法路徑

普通社會(huì)工作市場不需要專業(yè)社會(huì)工作市場必須的專業(yè)性，可適用通行于各類市場的普通市場規(guī)制法律制度。國家建立了適用于各類市場的普通市場規(guī)制法律制度，就市場秩序與消費(fèi)者權(quán)益保障而言，有民法總則、民事侵權(quán)法、反不正當(dāng)競爭法、產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)法和消費(fèi)者權(quán)益保障法等；就市場監(jiān)督制度機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，有從中央到地方的各級(jí)市場監(jiān)督主管部門。普通社會(huì)工作市場適用這些普通市場規(guī)制法律制度，可有效保證普通社會(huì)工作市場的有序運(yùn)行。專業(yè)性是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的靈魂和生命線，專業(yè)社會(huì)工作市場只面向?qū)I(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)社會(huì)工作者開放，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)僅限于在民政部門注冊登記為專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織、企事業(yè)單位；專業(yè)社會(huì)工作者僅限于在專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)、在民政部門辦理執(zhí)業(yè)注冊的社會(huì)工作者職業(yè)水平證書持證人。只有實(shí)行這樣嚴(yán)格的許可準(zhǔn)入管制，專業(yè)社會(huì)工作市場的專業(yè)性才能得到可持續(xù)保證。因此未來的社會(huì)工作立法宜采適用范圍嚴(yán)格限于專業(yè)社會(huì)工作市場的注冊社會(huì)工作師法立法思路。

(一) 注冊社會(huì)工作師法的性質(zhì)

注冊社會(huì)工作師法專事調(diào)整專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系，屬于社會(huì)工作關(guān)系各方主體可經(jīng)協(xié)商一致排除適用的法律規(guī)范，屬于強(qiáng)制但不強(qiáng)行的自治法律規(guī)范范疇。[20]社會(huì)工作關(guān)系當(dāng)事人一旦約定選擇適用普通社會(huì)工作關(guān)系而非專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系，或明確排除適用注冊社會(huì)工作師法，則當(dāng)事人建立的社會(huì)工作關(guān)系屬于普通社會(huì)工作關(guān)系范疇，自動(dòng)適用調(diào)整普通社會(huì)工作關(guān)系的普通市場規(guī)制法律制度；當(dāng)事人一旦明確約定適用專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系或明確適用注冊社會(huì)工作師法，則當(dāng)事人建立的社會(huì)工作關(guān)系屬于專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系范疇，整個(gè)法律關(guān)系自動(dòng)適用調(diào)整專業(yè)社會(huì)工作關(guān)系的注冊社會(huì)工作師法，而且適用全部而非部分，注冊社會(huì)工作師法在這個(gè)意義上具有強(qiáng)制法的性質(zhì)。

(二) 專業(yè)社會(huì)工作市場許可準(zhǔn)入法制的構(gòu)建

專業(yè)社會(huì)工作市場需要不辱專業(yè)聲譽(yù)和職業(yè)聲譽(yù)的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。這就需要專業(yè)社會(huì)工作市場的機(jī)構(gòu)供應(yīng)商和社會(huì)工作者具備公眾期待的職業(yè)水準(zhǔn)。我們建議，參考一些國家和地區(qū)社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)注冊與職業(yè)名銜專有權(quán)制度，以社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證制度為基礎(chǔ)建立注冊社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)注冊制度，以助理社會(huì)工作師職業(yè)水平證書為注冊社會(huì)工作師的法定職業(yè)門檻。我們建議，可以注冊社會(huì)工作師執(zhí)業(yè)注冊制度為基礎(chǔ)建立區(qū)別于普通社會(huì)工作市場的職業(yè)名銜專有權(quán)制度，社會(huì)工作師、社會(huì)工作者及其簡稱“社會(huì)工作師”“社會(huì)工作”等職業(yè)名銜可適用于普通社會(huì)工作市場，由未經(jīng)執(zhí)業(yè)注冊的普通社會(huì)工作者使用；但注冊社會(huì)工作師、注冊社會(huì)工作者、專業(yè)社會(huì)工作師、專業(yè)社會(huì)工作者及其簡稱“注冊社會(huì)工作師” “注冊社會(huì)工作”“專業(yè)社會(huì)工作師” “專業(yè)社會(huì)工作”等職業(yè)名銜專屬于注冊社會(huì)工作師。

一些國家和地區(qū)為保證注冊社會(huì)工作者具有社會(huì)公眾期待的專業(yè)水平，實(shí)行社會(huì)工作教育項(xiàng)目認(rèn)證制度、職業(yè)資格考試制度和社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)注冊制度。以中國香港為例，認(rèn)證合格社會(huì)工作教育項(xiàng)目畢業(yè)學(xué)歷持證人無須參加社會(huì)工作者職業(yè)資格考試，實(shí)行社會(huì)工作教育項(xiàng)目認(rèn)證制度與職業(yè)資格考試制度相結(jié)合的二合一法制。為保證中國香港特區(qū)社會(huì)工作者注冊局認(rèn)證合格國內(nèi)外社會(huì)工作教育項(xiàng)目學(xué)歷持有人的社會(huì)工作職業(yè)能力，中國香港特區(qū)《用于社會(huì)工作者注冊事宜的認(rèn)可社會(huì)工作學(xué)歷評(píng)審準(zhǔn)則》對(duì)社會(huì)工作教育項(xiàng)目各類理論課程、實(shí)務(wù)課程和實(shí)習(xí)課程的設(shè)置及主要內(nèi)容，各類課程授課教師(含實(shí)習(xí)課程校內(nèi)指導(dǎo)教師和實(shí)習(xí)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)教師)接受教育的專業(yè)、學(xué)歷、職業(yè)資格和實(shí)務(wù)資歷都做了具體規(guī)定。中國助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試只設(shè)置理論與實(shí)務(wù)兩科目考試，未設(shè)認(rèn)證持證人實(shí)務(wù)能力科目考試；同時(shí)教育部門未對(duì)社會(huì)工作專業(yè)的課程設(shè)置及其主要內(nèi)容、各課程授課師資資格條件，尤其是實(shí)務(wù)課程、實(shí)習(xí)課程指導(dǎo)教師的專業(yè)、學(xué)歷、職業(yè)資格和實(shí)務(wù)資歷設(shè)置強(qiáng)行性門檻，社會(huì)工作專業(yè)學(xué)歷持有人和社會(huì)工作職業(yè)水平證書持有人的實(shí)務(wù)能力與社會(huì)公眾的期待存在一定差距。我們建議注冊社會(huì)工作師法可以實(shí)行助理社會(huì)工作師職業(yè)資格證書取得的“雙規(guī)”路徑：其一，認(rèn)證合格社會(huì)工作教育項(xiàng)目學(xué)歷教育路徑，注冊社會(huì)工作師法可建立社會(huì)工作教育項(xiàng)目認(rèn)證制度，授權(quán)民政部門牽頭。由具備一定社會(huì)工作職業(yè)資格與實(shí)務(wù)資歷的實(shí)務(wù)專家、教育專家、政府官員、法律專家和群眾代表組成的社會(huì)工作教育項(xiàng)目認(rèn)證委員會(huì)，制定社會(huì)工作教育項(xiàng)目的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)工作教育項(xiàng)目實(shí)行定期復(fù)核，賦予認(rèn)證合格社會(huì)工作教育項(xiàng)目學(xué)歷證書相應(yīng)等級(jí)社會(huì)工作職業(yè)水平證書的功能，如認(rèn)證合格本科社會(huì)工作教育項(xiàng)目學(xué)歷具有助理社會(huì)工作師職業(yè)資格證書功能，認(rèn)證合格社會(huì)工作碩士教育項(xiàng)目學(xué)歷具有中級(jí)社會(huì)工作師職業(yè)資格證書功能。其二，注冊社會(huì)工作師法可繼續(xù)保留現(xiàn)有社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證考試制度?？紤]到社會(huì)工作者職業(yè)水平考試科目未設(shè)置社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力科目，建議設(shè)置助理社會(huì)工作師執(zhí)業(yè)實(shí)習(xí)制度，申請人應(yīng)在專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)滿1年方可申請執(zhí)業(yè)注冊。由于認(rèn)證合格社會(huì)工作教育項(xiàng)目已經(jīng)設(shè)置了確保學(xué)歷持有人社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力的全職實(shí)習(xí)制度，認(rèn)證合格社會(huì)工作教育項(xiàng)目學(xué)歷持有人可豁免執(zhí)業(yè)實(shí)習(xí)要求，直接通過雇聘的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)申請執(zhí)業(yè)注冊。

注釋

①該部分資料來源于江蘇省政府采購網(wǎng)。www.ccgp.jiangsu.gov.cn.