楊沅霖 傅宏佳

“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，突發(fā)公共衛(wèi)生事件不可避免在全球內(nèi)發(fā)生[2]，比如2003年的SARS疫情、2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015年的中東呼吸綜合征疫情、2016年的寨卡病毒疫情、2018年的剛果(金)埃博拉疫情、2019年的美國流感大暴發(fā)疫情，以及目前仍然在世界范圍內(nèi)肆虐的COVID-19疫情。對于人口眾多的我國來說，其防控這類疫情的風(fēng)險(xiǎn)都很大[3]。2020年初，COVID-19疫情在我國湖北省武漢市出現(xiàn)，隨即迅速蔓延至全國。在這場全民參與的疫情防控阻擊戰(zhàn)中，雖取得了顯著的成效，但也暴露出我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)測預(yù)警、信息公布、物資儲備等諸多方面皆存在著問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。”[4]醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資是突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置的重要物質(zhì)支撐[5]。本文著重從新冠肺炎疫情下醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理所存在的問題入手，分析其法律方面的原因，進(jìn)而就如何更好地在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中實(shí)現(xiàn)醫(yī)療應(yīng)急物資的有效儲備、公平分配、快速準(zhǔn)確到達(dá)最需要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及如何更好地完善醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理法律制度保障試作探究。

一、醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理中存在的問題

（一）醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備數(shù)量和品種不足

在2020年1月下旬湖北省武漢市疫情初期，多家醫(yī)院出現(xiàn)醫(yī)療防護(hù)物資緊缺情況，并相繼發(fā)布了接受社會捐贈公告，請求支援口罩、防護(hù)服、手術(shù)衣等醫(yī)用防護(hù)物資。1月30日，華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬協(xié)和醫(yī)院醫(yī)生緊急求助：“我們的物資即將全部用盡！”“不是告急，是沒有了！”2月8日新華社以2月6日數(shù)據(jù)為例，報(bào)道武漢市醫(yī)用物資當(dāng)日缺口：醫(yī)用防護(hù)服4.14萬件；醫(yī)用N95口罩5.68萬個(gè)；醫(yī)用護(hù)目鏡和面罩1.92萬個(gè)。[6]2月11日，湖北省衛(wèi)生健康委員會發(fā)布湖北省中醫(yī)院、湖北省兒童醫(yī)療中心等20多家醫(yī)院募集醫(yī)療物資的信息。隨著疫情蔓延，醫(yī)療應(yīng)急物資告急的現(xiàn)象在重慶、廣東、湖南、河南、陜西、四川等多個(gè)?。ㄖ陛犑校┑尼t(yī)院相繼出現(xiàn)，這些醫(yī)院也發(fā)布了接受社會捐贈醫(yī)用防護(hù)物資公告。據(jù)《南方周末》統(tǒng)計(jì)，疫情初期，全國曾有160余家醫(yī)院向社會求援。[7]由此可見，在疫情初期，醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療應(yīng)急物資儲備存在嚴(yán)重不足的情況，這勢必將阻礙醫(yī)院的防控救治和威脅到醫(yī)務(wù)人員自身的健康安全。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資質(zhì)量不達(dá)標(biāo)

據(jù)新浪網(wǎng)記者趙孟在新冠肺炎疫情初期調(diào)查，“在2020年1月25日某單位發(fā)放給工作人員的“應(yīng)急物資包”中，“口罩過期；靴子型號為均碼，穿不上腳”。[8]醫(yī)院是疫情防控的陣地，其在疫情救治過程中需要大量的防護(hù)醫(yī)療物資；而在加急生產(chǎn)過程中一旦有質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的防護(hù)醫(yī)療產(chǎn)品流入到醫(yī)院疫情防控第一線，這將直接導(dǎo)致防控救治工作延緩或不能正常開展，增加了醫(yī)務(wù)人員感染風(fēng)險(xiǎn)，削弱救治力量。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資到位不及時(shí)或分配不合理

2020年2月初，正值疫情最嚴(yán)重時(shí)，醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員向社會求援的捐贈物資卻停滯在“最后一公里”。由于疫情早期所接受的捐贈物資統(tǒng)一由湖北省紅十字會接收處理，而湖北省紅十字會表示“因人手不足無能力處理，應(yīng)急物資分配規(guī)定由衛(wèi)健委和防控指揮部承擔(dān)”[9]，因此直接導(dǎo)致應(yīng)急救援物資不能及時(shí)被送到相關(guān)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。就醫(yī)療應(yīng)急物資分配而言，據(jù)湖北省紅十字會公布疫情暴發(fā)后口罩分配的情況，“武漢仁愛醫(yī)院和天佑醫(yī)院一共獲得了36000個(gè)口罩，而抗擊疫情主戰(zhàn)場的武漢協(xié)和醫(yī)院只分配到了3000個(gè)口罩”[10]。該條信息的公開立時(shí)激起了民眾對醫(yī)療應(yīng)急物資分配不合理的不滿，更深層次地也反映了醫(yī)療應(yīng)急物資管理的制度問題。

二、醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理中所存問題的原因分析

自SARS疫情之后，我國進(jìn)一步完善了突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理方面的政策[11]，如2007年8月30日頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，2013年6月29日修訂了頒布《中華人民共和國傳染病防治法》，建立起“一案三制”的應(yīng)急管理體系——“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”是指應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制[12]。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了《新型冠狀病毒肺炎診療方案》和《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行版）》，并通過分析疫情形勢和研究進(jìn)展，組織專家在對前期醫(yī)療救治工作進(jìn)行分析、研判、總結(jié)的基礎(chǔ)上，及時(shí)對疫情防控方案和診療方案進(jìn)行修訂；目前兩個(gè)方案已更新至《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第五版）》和《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行第七版）》，這為持續(xù)打好疫情防疫攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了制度依據(jù)，以確保其做到有法可依、有章可循。

在抗擊新冠肺炎疫情中醫(yī)療應(yīng)急物資管理暴露出醫(yī)療應(yīng)急物資儲備數(shù)量和品種不足、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)以及到位不及時(shí)或分配不合理等問題，究其原因，主要是集中在我國現(xiàn)行醫(yī)療應(yīng)急物資管理制度上。其具體來說，一是醫(yī)療應(yīng)急物資管理制度的監(jiān)管機(jī)制不到位。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)儲備防治傳染病的藥品、醫(yī)療器械和其他物資，以備調(diào)用”。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，疫情地區(qū)醫(yī)院急需大量防護(hù)物資，由于物資儲備不足、物資儲備不嚴(yán)格，出現(xiàn)了“應(yīng)急物資包”中的物品過期、醫(yī)療應(yīng)急物資補(bǔ)給不到位等現(xiàn)象。二是醫(yī)療應(yīng)急物資管理體系和相關(guān)法律制度上銜接不到位，存在缺失現(xiàn)象。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第一章第三十二條規(guī)定，“國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系”。該規(guī)定過于粗放，缺少較為詳細(xì)的權(quán)責(zé)分配和實(shí)施指導(dǎo)意見，這易導(dǎo)致了地方應(yīng)急預(yù)案的照抄照搬，而真正適合地方實(shí)際情況的應(yīng)急預(yù)案沒有落地，應(yīng)急管理預(yù)期效果可想而知。在對不同突發(fā)事件在不同地區(qū)或多地區(qū)同時(shí)發(fā)生時(shí)，其應(yīng)急物資調(diào)配的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制尚不完善，缺乏相應(yīng)的行動準(zhǔn)則[13]。在新冠肺炎疫情中所存在的生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送等制度不銜接的情況，直接到了這醫(yī)療應(yīng)急物資的供給、調(diào)配、更新與維護(hù)保養(yǎng)跟不上，這些勢必導(dǎo)致疫情防控風(fēng)險(xiǎn)的增加，間接地影響到疫情防控的實(shí)際效果。

三、完善醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理的建議

結(jié)合新冠肺炎的抗擊經(jīng)驗(yàn)，有必要進(jìn)一步思考在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，如何在國家總方針政策及有關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)下，改進(jìn)和提升醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理水平和能力，精準(zhǔn)滿足醫(yī)療應(yīng)急物資的需求，科學(xué)制定切實(shí)可行、細(xì)化全面的綜合醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資物資管理制度？

（一）建立醫(yī)療衛(wèi)生物資應(yīng)急管理的法律體系

經(jīng)過SARS和COVID-19疫情，我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政策法規(guī)亟待進(jìn)一步完善。建立一套科學(xué)完備、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的法律體系。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型的不可預(yù)知性，這必然會造成現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理法律規(guī)范與實(shí)際不符的情況，鑒于此，從國家立法層面：應(yīng)修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》；修訂整合涉及醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章；制定單獨(dú)的醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理?xiàng)l例。地方立法層面：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定地方醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理的實(shí)施細(xì)則；完善地方醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理的方案和制度。通過這一系列立法，旨在建立起一套的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章；這有利于建立最大限度地對從建立起一套保障有力、規(guī)范高效的醫(yī)療衛(wèi)生物資應(yīng)急管理法律體系。

（二）加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理制度的建設(shè)

為了進(jìn)一步保證醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資法律法規(guī)的有效貫徹實(shí)施，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身情況制定和完善醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理制度。一是在醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資政策及法律規(guī)章指導(dǎo)下，建立和完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理的組織架構(gòu)；二是按突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類別制定相對應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資的分類管理制度，實(shí)施各類別清單管理；三是建立聯(lián)盟共享管理機(jī)制，在采購、儲存、配送、使用、維護(hù)、檢查等方面，醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間共享信息和資源，制定同質(zhì)化管理標(biāo)準(zhǔn)；四是定期進(jìn)行應(yīng)急物資供應(yīng)的應(yīng)急能力評估，或委托第三方進(jìn)行評估，為抵御不同類別突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了強(qiáng)有力的物資保障。

（三）建立科學(xué)的醫(yī)療衛(wèi)生物資預(yù)警機(jī)制

依托互聯(lián)網(wǎng)、信息化、大數(shù)據(jù)平臺，建立或優(yōu)化醫(yī)療應(yīng)急物資管理制度，對供應(yīng)商、臨床需求、物資采購與配送、社會捐贈，以及突發(fā)事件結(jié)束后的全過程進(jìn)行管理[14]。建立突發(fā)期與平時(shí)相結(jié)合的綜合預(yù)警機(jī)制，對醫(yī)療應(yīng)急物資的數(shù)量、質(zhì)量、分配、調(diào)用進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，保障應(yīng)急狀態(tài)下醫(yī)療工作的有序進(jìn)行[15]，并有助于提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治和處理的綜合能力。

（四）加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員之應(yīng)急法律知識和技能的培訓(xùn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)之一是突發(fā)、原因不明。目前對COVID-19疫情的傳播途徑和傳染源認(rèn)知仍然有限，按照突發(fā)事件類別開展物資保障相關(guān)法律制度培訓(xùn)和法律意識培養(yǎng)，利用PPT、微信、抖音、快手、飛書等多種形式和多渠道組織醫(yī)院內(nèi)物資管理相關(guān)人員學(xué)習(xí)有關(guān)的應(yīng)急法律法律知識和國家衛(wèi)生健康委員會印發(fā)的防控方案，切實(shí)提高醫(yī)院物資管理人員的法律素養(yǎng)和科學(xué)防護(hù)、疾病控制、消毒隔離等知識，正確使用防護(hù)用品，正確分辨緊急醫(yī)用防護(hù)物資使用場所的針對性等[16]。承擔(dān)為社會大眾進(jìn)行相關(guān)健康教育和法律知識宣傳，勸導(dǎo)大家科學(xué)防護(hù)不搶貨、囤貨，避免過度恐慌而加重醫(yī)療應(yīng)急物資緊缺。

四、結(jié)語

COVID-19疫情在中國得到迅速遏制并令人贊嘆，為其他國家樹立榜樣。從應(yīng)對COVID-19疫情的過程中，不僅學(xué)到了公共衛(wèi)生防預(yù)措施外，更為主要的是對疫情防治物資管理更加重視。醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為應(yīng)對疫情的前沿陣地和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障各類醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資安全及時(shí)供應(yīng)，對疫情防治起到至關(guān)重要的作用。通過對新冠肺炎疫情下醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資管理所存問題及原因分析，進(jìn)一步健全醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急管理立法體系；優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急管理流程以及提升醫(yī)務(wù)人員應(yīng)急法律知識和技能等，旨在為全面戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情做好堅(jiān)實(shí)的后勤保障。