陳春光，姜世明，劉永江，白 晶

(1.黃島海關(guān)，山東 青島 266555；2.青島海關(guān)，山東 青島 266011；3.大港海關(guān)，山東 青島 266011；4.青島前灣海事處，山東 青島 266510)

危險化學(xué)品作為進出口商品的一大門類，伴隨全球化工產(chǎn)業(yè)的不斷復(fù)蘇以及國內(nèi)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，在對外經(jīng)濟貿(mào)易中所占份額逐年遞增。由于危險化學(xué)品的高風(fēng)險性，物理、化學(xué)性質(zhì)特殊，如果在進出口、生產(chǎn)、運輸、使用任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生事故，都有可能使人民生命財產(chǎn)受到重大損失，環(huán)境受到嚴重污染。2015年8月12日，天津濱海新區(qū)瑞海國際物流有限公司，其集裝箱場站發(fā)生的特大爆炸就無疑為進出口危險化學(xué)品的安全管理敲響了警鐘。

為加強危險化學(xué)品的安全管理，預(yù)防和減少危險化學(xué)品事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全及保護環(huán)境，2011年國務(wù)院修訂通過了《危險化學(xué)品安全管理條例》(國務(wù)院令第591號)，修訂條例由原條例74條款增加至102條款。在人大立法層面，《危險化學(xué)品安全法》也歷經(jīng)幾輪征求意見，立法過程正在推進中。目前在海運及空運口岸進出口工作中，涉及危險化學(xué)品業(yè)務(wù)的管理部門有海關(guān)、海事局、港航部門、應(yīng)急管理部門、交通運輸管理部門、公安以及民航局等。在實際工作中，各部門的重點各有區(qū)分，依據(jù)的法律有所不同，執(zhí)法目的也不盡相同。相關(guān)法律有《海關(guān)法》、《進出口商品檢驗法》、《安全生產(chǎn)法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《港口法》、《海洋環(huán)境保護法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《民用航空法》、《中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定》等。筆者結(jié)合工作實際，就建立多部門之間的協(xié)作檢驗及管理機制進行一定的思考，并嘗試提出思路和建議。

1 涉及危險化學(xué)品進出口工作的各部門職能

海關(guān)職責(zé)：2018年機構(gòu)改革后，原出入境檢驗檢疫的管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)。海關(guān)目前是進出口危險化學(xué)品的主要管理部門。《危險化學(xué)品安全管理條例》規(guī)定，出入境檢驗檢疫機構(gòu)對進出口危險化學(xué)品及其包裝實施檢驗。原國家質(zhì)檢總局2012年1月20日發(fā)布《關(guān)于進出口危險化學(xué)品及其包裝檢驗監(jiān)管有關(guān)問題的公告》(國家質(zhì)檢總局2012 年第30號公告)，對進出口危險化學(xué)品開始正式實行檢驗。2019年6月27日，海關(guān)總署商品檢驗司發(fā)布了《關(guān)于進一步加強進出口危險貨物及其包裝檢驗工作的通知》(商檢函〔2019〕41號)，詳細指出了進出口危險貨物及其包裝檢驗工作所需注意的事項。法定檢驗的進出口危險化學(xué)品是列入國家《危險化學(xué)品目錄》的所有產(chǎn)品。

對于進出口危險化學(xué)品，海關(guān)查驗不僅要確定實際商品與申報內(nèi)容的一致性，還要通過查驗發(fā)現(xiàn)申報審單環(huán)節(jié)所不能發(fā)現(xiàn)的瞞報、偽報、夾帶以及走私等違規(guī)違法事項；并且要確保進出口危險化學(xué)品的安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)境保護、防止欺詐等各方面符合我國及目的國相關(guān)法規(guī)要求。對于危險化學(xué)品的進出口檢驗、許可及相關(guān)管理，海關(guān)工作涉及多個目錄：包括危險化學(xué)品目錄、易制毒化學(xué)品目錄、監(jiān)控化學(xué)品名錄、有毒化學(xué)品目錄，消耗臭氧層物質(zhì)名錄、禁止進口固體廢物目錄以及精神類麻醉類藥物目錄等。

海事部門職責(zé)：保障水上運輸安全和防治船舶污染海洋環(huán)境[1]，其查驗的目的是保障運載危險化學(xué)品的船舶運輸、裝卸安全以及防止我國水體、港口遭受危險化學(xué)品污染。海事部門對新、改、擴建危險品碼頭具有審核和否決權(quán)[2]，對危險品碼頭和防污染具有雙重監(jiān)管職責(zé)。其業(yè)務(wù)工作與海關(guān)之間存在銜接關(guān)系。在出口環(huán)節(jié)，海關(guān)出具的《出入境貨物包裝性能檢驗結(jié)果單》以及《出境危險貨物運輸包裝使用鑒定結(jié)果單》是出口危險品的“安全護照”，出口企業(yè)要憑“兩證”向海事局進行危險品申報，海事部門負責(zé)對危險品申報的一致性進行審查，查驗。在進口環(huán)節(jié)，貨物所有人或其代理人應(yīng)當(dāng)在船舶適載申報之前向海事管理機構(gòu)辦理貨物適運申報手續(xù)。否則將導(dǎo)致船舶無法進出港口和裝卸作業(yè)。如果進口貨主未在船舶靠泊前及時進行危險品貨物的申報，將會導(dǎo)致海事局對進口危險品貨物的扣貨和對貨主的罰款。

民航局職責(zé)：對危險品航空運輸活動實施監(jiān)督管理，與海關(guān)同樣存在業(yè)務(wù)銜接。危險化學(xué)品托運人需持貨物安全數(shù)據(jù)單(MSDS)、鑒定報告、危險品申報單、報關(guān)單、海關(guān)出具的相關(guān)單證(包裝性能/使用鑒定單)、托運人危險品物流操作資格證明至貨運站交運貨物，接受危險品收運檢查，完成后，接受貨物并組裝至指定集裝器內(nèi)，裝機出運。

港航部門職責(zé)：負責(zé)港口、貨主碼頭和自然裝卸站(點)的行業(yè)管理。負責(zé)相關(guān)企業(yè)的設(shè)立及其業(yè)務(wù)的審核、審批，經(jīng)營活動的監(jiān)督，以及安全生產(chǎn)、設(shè)施保安、引航管理工作。這其中就包含危險化學(xué)品的港口，專用碼頭以及倉庫和集裝箱場站的各項管理工作。

應(yīng)急管理部門職責(zé)：負責(zé)非煤礦山企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)準入管理工作，依法組織并指導(dǎo)監(jiān)督實施安全生產(chǎn)準入制度。負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作和煙花爆竹安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。發(fā)放《危險化學(xué)品生產(chǎn)許可證》、《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》以及《危險化學(xué)品使用許可證》，按照分級分類和屬地原則，依法監(jiān)督檢查港區(qū)外工礦商貿(mào)生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)情況及其安全生產(chǎn)條件和有關(guān)設(shè)備(特種設(shè)備除外)、材料、勞動防護用品的安全生產(chǎn)管理工作。監(jiān)督檢查重大危險源監(jiān)控和重大事故隱患排查治理工作，依法查處不具備安全生產(chǎn)條件的工礦商貿(mào)生產(chǎn)經(jīng)營單位。負責(zé)監(jiān)督管理權(quán)限內(nèi)工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)工作。

公安部門職責(zé)：負責(zé)危險貨物道路運輸中，爆炸品、劇毒品的審核認證，由托運人申請，載明運輸數(shù)量、路線，時間、承運人，駕駛員，押運員。在規(guī)定時間內(nèi)限定路線完成運輸。

環(huán)保部門職責(zé)：負責(zé)危險廢物以及放射性物質(zhì)的運輸資質(zhì)的審核認定。

交通運輸管理部門職責(zé)：負責(zé)危險貨物運輸經(jīng)營企業(yè)、車輛以及從業(yè)人員的監(jiān)督管理?！兜缆愤\輸經(jīng)營許可證》、《道路危險貨物運輸押運人員》、《道路危險貨物運輸駕駛員》、《道路運輸證》等涉及危險品運輸資質(zhì)的培訓(xùn)考試、審核，頒證。劇毒品、爆炸品、危險廢物和放射性物質(zhì)符合公安以及環(huán)保部門許可后，由交通運輸管理部門在相關(guān)證書上予以核準增項。

2 進口危險化學(xué)品檢驗的現(xiàn)狀及問題

在危險化學(xué)品進口活動中，由于涉及的管理部門眾多[3]，企業(yè)首先需確定進口的化學(xué)物質(zhì)歸屬于何種目錄，而后根據(jù)目錄到相應(yīng)管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。

首次使用或者首次進口與職業(yè)病危害有關(guān)的化學(xué)材料，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、應(yīng)急管理部門報送該化學(xué)材料的毒性鑒定以及經(jīng)有關(guān)部門登記注冊或者批準進口的文件等資料。

在通關(guān)環(huán)節(jié)，進口人通過中國國際貿(mào)易單一窗口向海關(guān)進行危險化學(xué)品申報。申報環(huán)節(jié)需要提供:(1)進口危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)符合性聲明；(2)對需要添加抑制劑或穩(wěn)定劑的產(chǎn)品，應(yīng)提供實際添加的抑制劑或穩(wěn)定劑的名稱、數(shù)量等情況說明；(3)中文危險公示標(biāo)簽(散裝商品除外)、中文安全數(shù)據(jù)單的樣本。海關(guān)檢驗的內(nèi)容，包括是否符合安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)境保護、防止欺詐等要求以及相關(guān)的品質(zhì)、數(shù)量、重量等項目。用作食品、食品添加劑的進出口危險化學(xué)品，應(yīng)同時符合食品安全要求和危險化學(xué)品的質(zhì)量安全要求。

此外，首次進口的危險化學(xué)品要到應(yīng)急管理部化學(xué)品登記中心進行登記。危化品進口登記是《危險化學(xué)品安全管理條例》規(guī)定的一項制度。該項工作是應(yīng)急管理部的工作重點之一，《危險化學(xué)品安全法》征求意見稿立已有相應(yīng)體現(xiàn)。在發(fā)揮應(yīng)急管理部門監(jiān)管職能外，還與海關(guān)等部門加強協(xié)調(diào)溝通。采取與經(jīng)營許可相結(jié)合等措施，探討在危化品進口環(huán)節(jié)要求進口商辦理登記手續(xù)，推進與海關(guān)等部門信息共享，協(xié)商聯(lián)合制定配套法規(guī)，推動進口登記工作順利開展。

從目前實際管理運行中看，進出口危險化學(xué)品存在著部分監(jiān)管缺失地帶，例如：在貨物進出口過程中，由于機構(gòu)改革后海關(guān)的業(yè)務(wù)申報系統(tǒng)尚未完全整合，而且絕大多數(shù)危險化學(xué)品不需簽發(fā)通關(guān)電子信息，部分違法企業(yè)利用這一制度化漏洞，通過瞞報偽報等方式逃避檢驗；倘若口岸海關(guān)對此類出口產(chǎn)品未抽中查驗，就可能直接通關(guān)放行。這種情況下，由于海關(guān)未對貨物實施查驗，無法了解貨物的實際情況，具有安全隱患的貨物就可能通關(guān)；此外，由于各口岸電子放行閘口信息化完善程度不同，此類閘口往往基于地方港口自身電子平臺，平臺預(yù)留的數(shù)據(jù)交換渠道不完善，各執(zhí)法部門與港方、船公司以及承運人對于貨物所了解掌握的信息出現(xiàn)不對稱，海事、港航等部門無法掌握貨物報關(guān)信息，海關(guān)雖然掌握報關(guān)及艙單信息，但不了解危險貨物海事申報信息。這樣一來，就無法對進口危險化學(xué)品實施比對和提前進行風(fēng)險預(yù)警控制。

再者，在監(jiān)督管理方面，港內(nèi)的危險品倉庫的建設(shè)，包括相應(yīng)經(jīng)營許可證的頒發(fā)，由各地交通管理部門下設(shè)的港航部門進行管理，地方應(yīng)急管理部門對其不具有管理權(quán)限，無法直接進行貨物查驗等安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，發(fā)生事故后，由于缺乏企業(yè)信息，也無法有效追索。而海關(guān)在完成進出口危險化學(xué)品的檢驗工作之后，由于無法與相關(guān)部門進行信息交換，也無法確保之后的國內(nèi)運輸過程符合相關(guān)安全要求。總之，目前有關(guān)進出口危險化學(xué)品的監(jiān)督管理，還停留在多部門的分段管理層面，未形成完整有效的閉環(huán)管理。

3 出口危險化學(xué)品檢驗現(xiàn)狀及問題

雖然有關(guān)危險化學(xué)品的法規(guī)、制度和標(biāo)準都已先后頒布更新，但是部分企業(yè)還是千方百計逃避執(zhí)法部門的監(jiān)管，尤其是自危險化學(xué)品納入法定檢驗以來，一些不誠信收貨人或代理商頻頻通過謊報品名、篡改HS編碼等非法方式，企圖使部分危險化學(xué)品特別是法檢目錄外危險化學(xué)品“蒙混過關(guān)”。目前危險化學(xué)品出口環(huán)節(jié)，面臨的主要問題是集裝箱謊報瞞報，造成的相關(guān)事故不勝枚舉，各類海運事故更為慘烈[4]。企業(yè)之所以謊報瞞報是因為可以從中省下一筆危險品申報費，如果按普通貨物申報運輸，港區(qū)作業(yè)費和運費比按危險品申報要低得多。在利益面前，一些逐利的企業(yè)選擇鋌而走險[5]。

逃漏檢行為是一種嚴重擾亂進出口商品檢驗秩序的違法行為，危害很大。尤其是危險化學(xué)品逃漏檢，因其具有特殊的物理、化學(xué)性質(zhì)，一旦發(fā)生事故，所造成的危害更是不可估量。首先是給企業(yè)帶來危害和損失。對于企業(yè)的逃漏檢行為，海關(guān)除沒收其違法所得外，還會對企業(yè)處以貨值5%-20%的罰款，情節(jié)嚴重時還會追究刑事責(zé)任，并且企業(yè)會被列入誠信黑名單，嚴重影響后續(xù)進口商品的通關(guān)速度。另外，逃漏檢企業(yè)一旦遭遇國外發(fā)貨人的惡意欺詐行為，也將由于逃漏檢行為而拿不到官方索賠證書，從而很難獲得有效索賠。其次是對于產(chǎn)品本身存在的質(zhì)量隱患，如因逃漏檢未經(jīng)海關(guān)檢驗并進行有效整改，將會對后續(xù)的運輸、生產(chǎn)、使用和消費等各個環(huán)節(jié)帶來嚴重安全隱患，對我國環(huán)境造成嚴重威脅，影響人民群眾健康，危害國家和有關(guān)各方的利益。在各環(huán)節(jié)中，一旦危險化學(xué)品發(fā)生交通事故或產(chǎn)生泄漏，將可能引發(fā)燃燒、爆炸、腐蝕、毒害等嚴重災(zāi)害。

4 建立危險化學(xué)品進出口檢驗協(xié)作機制的必要性與可行性

保障口岸安全的一個重要前提是不給逃漏檢、謊報瞞報行為留有空間，因此需要口岸部門信息共享，聯(lián)合協(xié)作。國務(wù)院提出“三個一”的工作機制轉(zhuǎn)變，對海關(guān)、港航和海事等口岸部門都提出了新要求，提升通關(guān)效率，調(diào)整監(jiān)管模式勢在必行。打破相互之間的信息壁壘，協(xié)同合作，才能營造更安全、有序的口岸環(huán)境。這種情況下，對于危險化學(xué)品口岸部門建立檢驗協(xié)作機制，實施“一站式”檢查無疑是對癥下藥。

在上述情況下，只有進行跨部門的協(xié)作才能解決相關(guān)問題，“一次申報，一次檢驗，一次放行”，“三個一”無疑將大大縮短目前的進出口危險化學(xué)品檢驗時間，同時提高通關(guān)速度，降低安全風(fēng)險，同時將逃漏檢行為約束化。亦或是由海關(guān)、應(yīng)急管理、海事、港航等部門聯(lián)手制定可操作的實施方案，形成監(jiān)管合力，探索建立部門合作新機制，多形式推進?；愤M出口工作。

在出口通關(guān)過程中，聯(lián)合開箱查驗?zāi)軌虼蟠筇岣卟轵炐剩酝Ｊ?、海關(guān)以及原檢驗檢疫部門對危險品的查驗分處不同環(huán)節(jié)，有時一個集裝箱可能會開兩到三次箱，實行聯(lián)合執(zhí)法后，查驗效率可以提高一倍。不僅讓謊報瞞報等違法違規(guī)行為無處循形，而且消除了危險的生存空間，還可提升港區(qū)作業(yè)率，有效降低企業(yè)的時間成本，加速通關(guān)。同時，聯(lián)合執(zhí)法還實現(xiàn)了部門間的信息互通，能夠更加及時、有效地處置危險品。海事部門在查驗危險化學(xué)品時如發(fā)現(xiàn)包裝方面的問題可及時通知海關(guān)，海關(guān)在查驗過程中如發(fā)現(xiàn)謊報瞞報的情況也會聯(lián)系海事部門，信息互通起到了事半功倍的作用。

以黃島海關(guān)與山東海事局前灣海事處的合作查驗為例，2019-2020年6月，已合作查處各類危險化學(xué)品及危險貨物的偽、瞞報案件二十余起。一方面提高水運口岸監(jiān)管效率，加快船舶、貨物放行速度，為降低物流成本創(chuàng)造條件，提升貿(mào)易便利化水平。另一方面通過建立海關(guān)—海事安全監(jiān)管信息交換平臺，實現(xiàn)了進出港口船舶、貨物通關(guān)信息與船舶、集裝箱危險貨物申報數(shù)據(jù)信息的互換和共享。雙方建立了執(zhí)法聯(lián)動機制，在多方面開展監(jiān)管合作，并加強聯(lián)合執(zhí)法稽查、案件協(xié)查和調(diào)查取證合作，極大的震懾了進出口危險化學(xué)品違法行為的發(fā)生。此外，需要推進口岸電子申報系統(tǒng)建設(shè)，進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；建立危險貨物監(jiān)管動態(tài)、包裝檢驗要求、輻射污染、船舶疫情等重要信息的通報機制；建立突發(fā)事件處置聯(lián)動協(xié)作機制，及時溝通突發(fā)事件的處置方案和進展情況，提高協(xié)同處置能力。

5 危險化學(xué)品進出口檢驗協(xié)作機制的幾點思考與建議

建立危險化學(xué)品進出口檢驗協(xié)作機制無疑需要切實有效的抓手與落腳點，考慮其進出口環(huán)節(jié)及流程，應(yīng)從以下三方面入手：

(1)抓相關(guān)政策法規(guī)宣貫引導(dǎo)

建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)、檢驗管理、主動服務(wù)、模擬核查四個“常態(tài)化”服務(wù)機制，及時把最新進出口?；返囊蠛途就▓笙蚱髽I(yè)宣傳貫徹，引導(dǎo)他們增強法規(guī)意識，做到學(xué)法、懂法、守法。針對部分企業(yè)在申報進出口危險化學(xué)品的品名及相關(guān)危險特性信息時存在誤報漏報的現(xiàn)象，加大政策法規(guī)的宣傳，發(fā)揮好代理、碼頭倉儲單位等利益相關(guān)方對貨主的示范帶頭作用，起到輔導(dǎo)一個、引導(dǎo)一片的效果，消除監(jiān)管盲區(qū)[6]。通過宣傳，將“誠信企業(yè)享便利、失信企業(yè)受懲戒”的管理理念落到實處，促使進出口企業(yè)積極配合各政府職能部門的檢驗和管理，促進各項工作有效開展。

(2)抓進出口危險化學(xué)品數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺建設(shè)

一方面，建立危險化學(xué)品進出口企業(yè)質(zhì)量信息檔案和危險化學(xué)品數(shù)據(jù)庫，掌握進出口產(chǎn)品基本情況和企業(yè)自檢自控能力，督促企業(yè)對其經(jīng)營的危險化學(xué)品名錄內(nèi)，法檢目錄外貨物進行申報。企業(yè)質(zhì)量信息檔案可包括企業(yè)和產(chǎn)品基本情況登記表、危險化學(xué)品登記證明、危險化學(xué)品經(jīng)營許可證、危險化學(xué)品安全使用許可證、危險貨物港口作業(yè)認可證、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件。危險化學(xué)品數(shù)據(jù)庫可包括產(chǎn)品質(zhì)量信息匯總表及產(chǎn)品標(biāo)準、危險特性分類鑒別報告、中文安全數(shù)據(jù)單、危險公示標(biāo)簽等內(nèi)容。多重信息的收集和整理也為進口危險化學(xué)品登記完成了初步工作。

另一方面，需要建設(shè)多部門統(tǒng)一管理、維護的危險化學(xué)品信息共享平臺，使得每一批進出口危險品都有跡可循，同時完善追溯制度，記錄危險化學(xué)品的生產(chǎn)、運輸、倉儲、裝卸、檢驗每一個環(huán)節(jié)，促使各部門協(xié)同協(xié)作，完成危險化學(xué)品的閉環(huán)管理。

(3)抓口岸場站查驗和放行

立足口岸場站查驗這個查堵漏報漏檢最直接和效率最高的威懾手段，充分利用進境集裝箱全申報與報關(guān)數(shù)據(jù)比對、口岸集裝箱快速查驗平臺、貨物艙單電子信息等多種信息化平臺建設(shè)，牢牢抓住“事前品名比對、事中UN編號比對、事后成分比對”三個重要環(huán)節(jié)，有效遏制進境危險化學(xué)品漏報現(xiàn)象，降低危險化學(xué)品事故風(fēng)險。

實行危險化學(xué)品準卸準運制度，加強對進出口危險化學(xué)品專業(yè)庫場碼頭的監(jiān)督管理，要求對未經(jīng)報檢或檢驗合格的應(yīng)檢危險化學(xué)品不得擅自銷售和運輸，強化獨立執(zhí)法能力。加強電子監(jiān)管平臺建設(shè)，全面實施多執(zhí)法部門簽章的進出口貨物電子閘口放行。