陳敏迪
(浙江良和交通建設(shè)有限公司, 浙江 寧波 315700)
海陸統(tǒng)籌發(fā)展是我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略,海陸的一體化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和海洋科學(xué)的研究重點(diǎn)。在一帶一路和海洋強(qiáng)國的背景下,沿海地區(qū)必須更加重視海陸的統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)前,我國的海陸統(tǒng)籌發(fā)展依舊處在初級(jí)階段,缺少完整的海陸一體化理論體系。為此,圍填海造地與陸域土地管理之間的銜接成為非常重要的問題,怎樣能更好地銜接值得思考。
在我國的《海域使用管理法》以及《土地管理法》中分別制定了海域管理制度和土地管理制度,海域和陸域根據(jù)海岸線為界限進(jìn)行分區(qū)分,有著分別適合的法律,但是對(duì)于海岸帶的管理,法律體系卻不是非常完善。對(duì)于圍海造地、填海造地有關(guān)的法律內(nèi)容一般可從海域管理法律中找到,但是陸域管理法律中缺少一些關(guān)于造地銜接的法律,造地在竣工之前可依據(jù)《海域使用管理法》進(jìn)行管理,并在施工過程中受到國家的海洋主管部門管理,但是工程結(jié)束之后,此部分成為土地,這時(shí)應(yīng)當(dāng)歸為國土部門根據(jù)土地管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行管理,可是《土地管理法》之中,卻缺少相關(guān)的內(nèi)容??梢?,對(duì)于圍海造地、填海造地與陸域土地管理之間的銜接,法律比較少,不夠完善。
當(dāng)前,我國對(duì)于圍填海和土地利用的計(jì)劃,可以形成初步同步的計(jì)劃,并且提出將圍海造地、填海造地的規(guī)模歸類到土地利用的總體計(jì)劃之中,并且也說明,沿海地區(qū)土地利用的總體規(guī)劃需要同海洋的功能區(qū)域劃分進(jìn)行銜接。造地符合海洋的功能區(qū)域的劃分,可是海洋對(duì)應(yīng)的功能劃分卻同土地利用規(guī)劃沒有很明確的關(guān)系,在土地利用的總體規(guī)劃中,沒能把造地歸納到“新增的土地”中,針對(duì)海洋的功能區(qū)域劃分以及土地的總體利用計(jì)劃間,缺少相互銜接內(nèi)容。“近期新增的建設(shè)用地”包括占用農(nóng)用地和耕地的部分,而海洋的功能區(qū)域劃分中,單純就圍填海相關(guān)計(jì)劃給出指標(biāo)控制的管理要求,可是很少能給出具體的指標(biāo)數(shù)據(jù),一般情況下,圍填海相關(guān)計(jì)劃缺少對(duì)應(yīng)的單獨(dú)指標(biāo)。
如果想要進(jìn)行圍填海造地,必須依照規(guī)定獲得相應(yīng)的海域開發(fā)和海域使用權(quán),當(dāng)填海工程開始之后,海域的使用權(quán)也就自動(dòng)的消失,出現(xiàn)的土地應(yīng)當(dāng)歸屬給國家,依據(jù)法律獲得的相應(yīng)土地使用權(quán),可以按照土地管理法律條例進(jìn)行處理。圍填海造地中海域使用權(quán)以及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換上,我國規(guī)定比較簡單,相應(yīng)程序也缺少詳細(xì)的說明。但是,因?yàn)閲T斓?、填海造地過程中海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)時(shí)的銜接的相關(guān)法律內(nèi)容比較籠統(tǒng),進(jìn)而引發(fā)不同做法,也有不同理解。我國的各個(gè)沿海城市依據(jù)本省海域使用管理?xiàng)l例,針對(duì)海域使用權(quán)證換得土地使用權(quán)證,呈現(xiàn)出不同的模式。
海域以及土地會(huì)依據(jù)不同的用途,規(guī)定出不同的使用年限,一般情況下,土地的最高使用年限通常會(huì)高于海域的使用年限。圍填海造地工程結(jié)束之后,此片區(qū)域的海域使用權(quán)將轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán),這期間將會(huì)忽略使用年限銜接問題。在《海域使用管理法》中,對(duì)于填海權(quán)具體時(shí)間限制給出規(guī)定,那就是“權(quán)利人取得填海權(quán)之后,一定要在3 年之內(nèi)完成填海行為”,可是對(duì)于圍填海后形成的土地使用年限,卻缺少有具體規(guī)定。
與此相關(guān)法律體系的建立健全則科學(xué)管理海域和規(guī)范圍填海造地最為重要的前提。首先,必須以海岸帶的管理為中心,建立出層次分明的綜合法律體系,第一層級(jí)為海岸帶系統(tǒng),第二層級(jí)是涉及到路域系統(tǒng)以及海域系統(tǒng)相關(guān)的子系統(tǒng)的法律保護(hù),第三層級(jí)則是選擇性對(duì)于子系統(tǒng),單獨(dú)設(shè)定的保護(hù)法律體系,這樣 就能在海域系統(tǒng)和路域系統(tǒng)之間形成良好銜接和層次分明的法律管理體系。其次,針對(duì)圍填海造地設(shè)定專門的法律,全面地分析已經(jīng)存在的法律條例,然后將其中關(guān)于圍填海造地的內(nèi)容進(jìn)行整合和統(tǒng)一,之后站在國家層面,構(gòu)建出圍填海造地的法律管理架構(gòu),并且此法律一定要強(qiáng)化土地和海域之間管理的聯(lián)系,化解二者之間存在的矛盾,從整體上提升圍填海造地法律規(guī)定效力,強(qiáng)化圍海造地、填海造地的審批和監(jiān)管。
對(duì)于圍海造地與土地規(guī)劃的銜接問題,一定要站在海域和路域兩個(gè)空間功能協(xié)調(diào)的角度進(jìn)行,以主體功能區(qū)域的戰(zhàn)略為基礎(chǔ),統(tǒng)籌規(guī)劃海域空間功能。在我國法律中,有關(guān)于海洋功能區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容,也以后關(guān)于土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容,并且兩者處在并列的地位,對(duì)于此,應(yīng)當(dāng)設(shè)立出關(guān)于海岸帶和圍海造地的專項(xiàng)規(guī)劃,具體內(nèi)容為,規(guī)定出關(guān)于圍海造地中海域開發(fā)使用以及政治保護(hù)法的計(jì)劃,國土資源部門和海洋行政主管部門相互征求意見,確定出填海造田的用海規(guī)模,還有新增土地指標(biāo),將圍海造田的土地用地指標(biāo)歸入到土地利用的總體規(guī)劃新的增加土地中,從而強(qiáng)化海域和土地的利用規(guī)劃聯(lián)系,讓二者銜接有據(jù)可依。
對(duì)于海域的使用權(quán)和土地的使用權(quán)的年限銜接的問題,必須從圍海造地后土地使用具體用途進(jìn)行確定,那種違規(guī)違法的圍海造地必須恢復(fù)成海域,圍填海改變海域的屬性之后,屬于不可逆的操作,為此將形成的土地歸納土地管理的系統(tǒng)中,這時(shí)土地使用的用途則是土地使用的年限確定的重要依據(jù)。如果是用來進(jìn)行工業(yè)建設(shè)以及城鎮(zhèn)建設(shè)的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)改變成建設(shè)用海,海域使用的年限是50 年。具體的情況:原來海域的使用者開始填海,需要對(duì)原來剩余的海域的使用權(quán)進(jìn)行延續(xù),期滿之后會(huì)獲得土地的使用權(quán),繳納土地使用的出讓金。如果是政府主持圍海項(xiàng)目,原來的海域使用者沒能繼續(xù)擁有填海權(quán)以及土地使用權(quán),政府以圍海方式獲得的新土地使用權(quán),并不會(huì)受到原來海域的使用權(quán)影響,依照用途,重新地確定出使用期限。
綜上所述,為更好地應(yīng)對(duì)圍填海造地與陸域土地銜接問題,必須建立健全圍填海造地的法律體系;重視土地利用總體規(guī)劃與海洋功能區(qū)域劃分的銜接;規(guī)定出圍填海造地后土地使用年限,從而不斷提高我國海洋和土地管理的水平。