葉 亮 王宇鵬

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司，廣東 深圳 518057）

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，城市群協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)愈加明顯，城市人口、空間和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市建成區(qū)與外圍郊區(qū)的結(jié)合地帶已成為疏解中心城區(qū)功能、承接人口轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，過境交通、城市對(duì)外交通與城市內(nèi)部交通相互交織，高速公路、普通國省干線公路在發(fā)揮公路對(duì)外聯(lián)系功能的同時(shí)，越來越多地承擔(dān)起城市交通功能。目前，我國公路與城市道路在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理模式等多方面尚未實(shí)現(xiàn)順暢對(duì)接，部分城市尤其是特大城市出入口處交通擁堵嚴(yán)重，交通安全問題日益突出，影響了公路和城市道路運(yùn)行效率，引起了各級(jí)政府和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。2016 年6 月，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)干線公路與城市道路有效銜接的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕1290）[1]，明確要求“推動(dòng)干線公路與城市道路融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外交通順暢銜接”。

為使城市內(nèi)外交通的銜接更加順暢，提升區(qū)域路網(wǎng)運(yùn)行效率，解決城市出入口交通擁堵問題，實(shí)現(xiàn)城市的綠色可持續(xù)發(fā)展，支撐都市圈、城市群的形成，需要研究公路與城市道路的銜接問題，系統(tǒng)梳理我國公路與城市道路的銜接體系，以緩解城市出入口和公路穿越城區(qū)段的交通擁堵。

一、公路與城市道路的差異分析

（一）規(guī)劃編制

1.規(guī)劃布局視角不同

公路網(wǎng)規(guī)劃布局主要以城際交通需求為依據(jù)，解決城區(qū)之外城市（鎮(zhèn)）各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的連通問題，規(guī)劃布局的視角相對(duì)宏觀，對(duì)路線臨近城市路段的具體線位走向和路線方案考慮較少。城市道路規(guī)劃主要以支撐引導(dǎo)城市空間發(fā)展為主要目標(biāo)，主要關(guān)注城區(qū)內(nèi)部道路布局，解決各個(gè)地塊功能分區(qū)之間的交通聯(lián)系，視角相對(duì)微觀，對(duì)承擔(dān)過境功能的公路重視不夠。綜合來看，公路規(guī)劃布局和城市道路規(guī)劃布局的目的不同、視角不同。

2.規(guī)劃管理部門不同

公路規(guī)劃按行政等級(jí)和管理權(quán)限由不同層級(jí)的政府組織編制和審查批復(fù)，例如國道規(guī)劃由國務(wù)院交通主管部門——交通運(yùn)輸部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門并商國道沿線省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；城市道路發(fā)展規(guī)劃由縣級(jí)以上城市人民政府組織自然資源、市政工程、公安交通等部門編制。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

1.制定主體不同

我國《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTG B01-2014）》等公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范由交通運(yùn)輸部制定發(fā)布，《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范（CJJ7-2012）》（2016 年版）等城市道路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定發(fā)布。

2.服務(wù)對(duì)象不同

公路主要服務(wù)對(duì)象是機(jī)動(dòng)車（不單獨(dú)考慮非機(jī)動(dòng)車和行人），技術(shù)指標(biāo)、通行能力和服務(wù)水平主要考慮汽車流量、汽車荷載及動(dòng)力特性等；城市道路的服務(wù)對(duì)象包括機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人，要求統(tǒng)籌考慮設(shè)置機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人的服務(wù)設(shè)施[2][3]。

3.分類標(biāo)準(zhǔn)不同

公路按照道路承擔(dān)功能劃分為3 類，城市道路按照道路在路網(wǎng)中的地位、功能、服務(wù)對(duì)象等劃分為4 類。

公路按照其承擔(dān)功能可以分干線公路、集散公路和連接公路。干線公路發(fā)揮運(yùn)輸動(dòng)脈的作用，是路網(wǎng)的主骨架，是較長(zhǎng)距離、連續(xù)的快速運(yùn)輸通道，連接了城市等交通需求旺盛的節(jié)點(diǎn)。集散公路發(fā)揮橋梁紐帶的作用，聯(lián)系干線公路與連接公路，承上啟下、匯集或疏通運(yùn)輸需求，主要連接城鎮(zhèn)等具備一定規(guī)模交通需求的節(jié)點(diǎn)。連接公路側(cè)重于滿足運(yùn)輸?shù)目蛇_(dá)性、廣覆蓋等基本服務(wù)要求，主要服務(wù)于鄉(xiāng)村、居民點(diǎn)等運(yùn)輸需求較小節(jié)點(diǎn)所產(chǎn)生的短途交通或出入運(yùn)輸。按照作用、功能和預(yù)測(cè)交通量等不同，公路又可以分為五個(gè)技術(shù)等級(jí)，分別為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路。

《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范（CJJ7-2012）》（2016 年版）中根據(jù)道路在路網(wǎng)中的地位、交通功能以及對(duì)沿線建筑物的服務(wù)功能等因素，將城市道路分為快速路、主干路、次干路和支路4 類。其中，快速路設(shè)有中央分隔帶，具有4 條以上機(jī)動(dòng)車道，全部或部分采用立體交叉與出入控制，供車輛以較高速度行駛；主干路為連接城市各分區(qū)的干路，以交通功能為主；次干路承擔(dān)主干路與各分區(qū)間的交通集散，兼有服務(wù)功能；支路為次干路與小區(qū)道路的鏈接線，以服務(wù)功能為主。

4.具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同

《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTG B01-2014）》和《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范（CJJ7-2012）》（2016 年版）分別對(duì)公路和城市道路的設(shè)計(jì)指標(biāo)取值進(jìn)行了規(guī)定，在設(shè)計(jì)速度、橫斷面等主要設(shè)計(jì)指標(biāo)取值的規(guī)定上，存在差異。

（三）管理養(yǎng)護(hù)

1.主體不同

我國公路的管理主體是交通運(yùn)輸部，地方交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理工作。2008 年國務(wù)院提出城市道路管理體制交由城市人民政府，城市道路管理主體由各地城市人民政府確定，一般為市政建設(shè)管理部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理工作。

2.資金來源不同

公路建設(shè)資金來源于國家和地方公共財(cái)政投資、專用單位投資、中外合資、社會(huì)集資、貸款和車輛購置稅；養(yǎng)護(hù)資金來源于成品油消費(fèi)稅。城市道路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金來源于城市建設(shè)維護(hù)稅、市政公用設(shè)施配套費(fèi)，可采用集資、國內(nèi)外貸款、國有土地有償使用收入、發(fā)行債券等方法拓寬資金渠道。

二、公路與城市道路銜接新需求

在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的大背景下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快“交通強(qiáng)國”建設(shè)，城鎮(zhèn)化地區(qū)交通快速發(fā)展，道路沿線土地開發(fā)不斷增強(qiáng)，公路與城市道路功能疊加問題更加突出，公路（城市道路）不再是傳統(tǒng)意義上的單一功能的交通設(shè)施，功能上不僅包括傳統(tǒng)的中長(zhǎng)途運(yùn)輸，還包括大量的城市通勤交通、商業(yè)、娛樂、旅游交通等；從交通方式來看，不僅包括貨運(yùn)交通、小汽車交通，還包括公共交通、慢行交通（非機(jī)動(dòng)車交通、步行交通）等。城區(qū)與郊區(qū)結(jié)合地帶的交通需求特征主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面：一是交通量的快速增長(zhǎng)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)之間的交往聯(lián)系越來越緊密，交通出行不斷增加，加劇了城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)間公路交通增長(zhǎng)，尤其是客運(yùn)交通量的快速增長(zhǎng)；二是交通功能的新變化。城鎮(zhèn)化地區(qū)的公路越來越多承擔(dān)了城市道路的功能，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，原來位于城區(qū)外的公路逐步演變成具有城市道路功能的道路。中小城市由于道路兩側(cè)具有極大地開發(fā)價(jià)值，且這類空間資源短缺，大量居住、商業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)向公路兩側(cè)集聚，機(jī)動(dòng)車出入、行人過街、自行車穿行、公交車?？?、機(jī)動(dòng)車停車等功能疊加，降低了公路車速和通行能力，不利于通行效率和行車安全。大城市近郊地區(qū)往往成為承接中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)外遷的外圍功能組團(tuán)，通勤、商住等城市交通出行功能上升到主導(dǎo)地位；三是對(duì)安全和品質(zhì)出行的要求。隨著“交通強(qiáng)國”建設(shè)的加快推進(jìn)，人民群眾對(duì)出行安全和出行品質(zhì)有了更高的要求，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅要滿足通達(dá)的要求，還需滿足高效、安全、便捷的需求。公路與城市道路銜接段是進(jìn)出城區(qū)的重要銜接段，更應(yīng)注重提供安全、順暢、一致、協(xié)調(diào)的出行服務(wù)。

三、公路與城市道路銜接體系建立

公路與城市道路銜接不單需要解決技術(shù)層面的問題，更需要從前期規(guī)劃到后期運(yùn)管管理進(jìn)行全過程的銜接協(xié)調(diào)，建立公路與城市道路銜接標(biāo)準(zhǔn)體系。需要從規(guī)劃編制銜接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接、管理協(xié)同3 個(gè)方面考慮構(gòu)建完善的公路與城市道路銜接標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)公路與城市道路銜接段的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

（一）規(guī)劃編制

1.完善規(guī)劃編制程序

在公路網(wǎng)規(guī)劃編制的過程中，應(yīng)設(shè)置專門章節(jié)討論與城市道路銜接的內(nèi)容，充分與城市道路主管部門溝通對(duì)接，同時(shí)要求涉及城市區(qū)域的公路網(wǎng)規(guī)劃出臺(tái)前征求城市道路主管部門的意見。同樣，在城市道路網(wǎng)規(guī)劃編制過程中，也應(yīng)征求公路規(guī)劃管理部門的意見。在有條件的城市和地區(qū)，鼓勵(lì)將公路與城市道路統(tǒng)一規(guī)劃。

2.增加整合規(guī)劃或銜接段專項(xiàng)規(guī)劃

圍繞促進(jìn)公路和城市道路布局銜接這一目的，根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃和國家、省級(jí)公路網(wǎng)規(guī)劃，結(jié)合城市交通特性和需求，科學(xué)編制公路與城市道路整合規(guī)劃或銜接段專項(xiàng)規(guī)劃。明確不同路線的功能定位、線位走向、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及銜接方式，促進(jìn)形成公路與城市道路能力配備、布局均衡的道路網(wǎng)體系。具體規(guī)劃應(yīng)包括:一是梳理公路與城市道路的線位關(guān)系。城市政府有關(guān)部門編制的城市道路網(wǎng)規(guī)劃和交通運(yùn)輸部門編制的公路網(wǎng)存在交叉現(xiàn)象，部分城市道路延伸至城市建成區(qū)以外、部分公路進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，空間上存在線位分離、線位重合、線位伴行、線位交叉等多種現(xiàn)象，需要全面梳理并研究公路與城市道路的線位關(guān)系；二是論證公路的城市過境方案和與城市道路的銜接方式。根據(jù)城市規(guī)模、空間形態(tài)、交通特性，合理選擇公路過境和銜接方式[4]。大城市可規(guī)劃建設(shè)主城區(qū)外圍高等級(jí)公路和城市組團(tuán)間的快速通道，實(shí)現(xiàn)快慢分離。中小城市可結(jié)合具體情況有序建設(shè)繞城公路，解決穿越城區(qū)、街道化嚴(yán)重的公路擁堵問題；三是明確公路與城市道路銜接段布局。各地方政府可通過編制公路與城市道路銜接段布局規(guī)劃，明確公路與城市道路銜接段位置，以便指導(dǎo)銜接段設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的選取；四是注重研究公路與城市道路能力匹配問題。公路與城市道路在能力上要匹配，為此，要考慮幾條城市道路對(duì)接一條公路，確保城市道路的通行能力大于等于公路通行能力；五是提出緩解城市出入口擁堵節(jié)點(diǎn)的整治措施。針對(duì)因公路與城市道路銜接不暢導(dǎo)致出入口擁堵的節(jié)點(diǎn)，在詳細(xì)調(diào)查、分析原因并找出解決辦法的基礎(chǔ)上，提出改造方案或整治措施，緩解城市出入口擁堵。

3.統(tǒng)籌編制銜接段近期實(shí)施方案

結(jié)合城市交通特性和需求，參考國土空間規(guī)劃和國家、省級(jí)公路網(wǎng)規(guī)劃，編制近期實(shí)施方案，明確建設(shè)重點(diǎn)和時(shí)序。對(duì)實(shí)施方案中確定的項(xiàng)目做好用地預(yù)留，統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃中的交通專項(xiàng)和干線公路建設(shè)規(guī)劃。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

《關(guān)于加強(qiáng)干線公路與城市道路有效銜接的指導(dǎo)意見》中明確提出修訂完善干線公路臨近城市主城區(qū)路段工程建設(shè)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)服務(wù)功能和安全等要求，合理確定路段設(shè)計(jì)速度、凈空高度、橫斷面布置、車道寬度、橋梁荷載、照明綠化等標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。

考慮到我國公路和城市道路分屬不同部門管理的實(shí)際情況，本研究不建議另行單獨(dú)設(shè)置公路與城市道路銜接段新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是針對(duì)公路與城市道路銜接段的特點(diǎn)，綜合考慮其服務(wù)對(duì)象、交通流量流向、城市結(jié)合部的周邊設(shè)施布設(shè)等情況，就如何合理選用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、靈活運(yùn)用技術(shù)指標(biāo)等提出思路和建議[5][6]。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選擇的原則應(yīng)包括：一是安全第一。以保障車輛和行人通行安全為第一要?jiǎng)?wù)，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選取時(shí)，首先應(yīng)保障通行安全；二是靈活設(shè)計(jì)。根據(jù)道路實(shí)際情況，在現(xiàn)行公路和城市道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范基礎(chǔ)上，針對(duì)具體情況，允許在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中選取適合銜接段的指標(biāo)取值，貫徹合理選擇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，靈活運(yùn)用技術(shù)指標(biāo)的理念；三是能力匹配。公路與城市道路銜接段設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于通行能力的匹配，應(yīng)合理選擇銜接段設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和銜接形式，確保公路與城市道路的能力匹配，避免形成交通瓶頸；四是過渡順暢。銜接段承擔(dān)著由公路向城市道路過渡的作用，應(yīng)注重設(shè)計(jì)指標(biāo)的順暢過渡，避免突變。

（三）管理協(xié)同

完善部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)公路和城市道路的協(xié)同管理，制定統(tǒng)一的管理制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由公路和城市道路主管部門共同組織人員或成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)公路和城市道路的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督。一是建立統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)路況水平，合理安排城市區(qū)域公路與城市道路日常養(yǎng)護(hù)、小修保養(yǎng)和大中修，實(shí)現(xiàn)公路與城市道路的無縫銜接、一體運(yùn)營(yíng)；二是由公路和城市道路部門共同成立負(fù)責(zé)道路運(yùn)行監(jiān)控和信息發(fā)布等智慧交通服務(wù)的部門或機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)智慧交通設(shè)施的統(tǒng)一布設(shè)和數(shù)據(jù)的共享互聯(lián)；三是統(tǒng)一公路和城市道路路政管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或規(guī)定，成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，共同負(fù)責(zé)城市區(qū)域公路和城市道路路政執(zhí)法管理。

四、保障公路與城市道路順暢銜接的政策建議

（一）規(guī)劃方面

修編公路網(wǎng)和城市道路網(wǎng)規(guī)劃編制辦法，將公路與城市道路銜接段作為路網(wǎng)規(guī)劃編制的重要內(nèi)容。建議各地方政府及時(shí)組織編制公路與城市道路銜接段專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公路與城市道路有效銜接，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面

出臺(tái)公路與城市道路銜接路段工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選用的指導(dǎo)意見，明確銜接段各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)的選用原則和導(dǎo)向，為公路與城市道路銜接路段設(shè)計(jì)建設(shè)提供依據(jù)。

（三）管理方面

一是研究制定公路與城市道路銜接路段管理辦法，科學(xué)劃分公路與城市道路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的管理職責(zé)和支出責(zé)任。研究制定城鎮(zhèn)化地區(qū)公路與城市道路產(chǎn)權(quán)置換、轉(zhuǎn)移辦法，需要由交通部門將相關(guān)路段移交市政道路部門的路段，要建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，根據(jù)所處區(qū)位、技術(shù)等級(jí)和路面狀況等，建立資產(chǎn)價(jià)值評(píng)定體系，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓程序；二是研究制定城鎮(zhèn)化地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)管理辦法，按照城鄉(xiāng)結(jié)合地帶公路與城市道路的功能定位，按照國家事權(quán)劃分改革的要求，科學(xué)劃分公路與城市道路的養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)和支出責(zé)任；三是加強(qiáng)公路和道路的協(xié)同管理，完善地方相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公路與城市道路的順暢銜接、一體化管理。地方交通運(yùn)輸和城市建設(shè)部門應(yīng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)階段加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理。實(shí)現(xiàn)公路銜接段與相鄰城市道路、聯(lián)絡(luò)線和立交橋的統(tǒng)籌建設(shè)。

五、結(jié)語

公路與城市道路的順暢銜接涉及到管理體制、規(guī)劃協(xié)調(diào)、養(yǎng)護(hù)管理、信息共享等多個(gè)方面。本文從建立公路與城市道路銜接體系入手，就管理體制、規(guī)劃編制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選取、養(yǎng)護(hù)管理協(xié)同等方面進(jìn)行全方位的研究探討，提出了建立我國公路與城市道路銜接體系的建議和體系的主要內(nèi)容。下一步還需要對(duì)體系中涉及的各個(gè)層次逐一進(jìn)行深入研究，為推進(jìn)公路與城市道路順暢銜接提供研究支撐。