【摘要】在制定財政政策的過程中，中國兩次采取積極的財政政策。在1998年，政府首次采取積極的財政政策，以抵制亞洲金融危機(jī)的負(fù)面影響。2008年下半年，中央政府為了抵制美國次級抵押貸款危機(jī)的負(fù)面影響轉(zhuǎn)變財政政策，從穩(wěn)健轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極。多年來，中國積極的財政政策側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種發(fā)展方式在在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長，但在長期，這將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。本文根據(jù)現(xiàn)行財政政策的內(nèi)涵，有效性，制約因素，建議和理論研究成果，對現(xiàn)行財政政策進(jìn)行梳理和總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】積極財政;財務(wù)政策風(fēng)險;新常態(tài)

一、介紹

2007年，次貸危機(jī)發(fā)生在美國，最終演變成華爾街的金融危機(jī)，并迅速蔓延到全世界。在這種背景下，2008年下半年，中央政府宣布了新一輪積極的財政政策，從審慎到積極。早期，它確實為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了重要貢獻(xiàn)。自2009年3月以來，GDP增長率已連續(xù)四個季度保持連續(xù)上升趨勢。到2010年3月，增長率已攀升至11.9%，超過了2011年保持8%的增長率和將GDP增長率保持在9%以上的目標(biāo)。但是，自2012年以來，GDP增長率開始下降，每年平均增長率不到8%。2012年，甚至在2015年和2016年還不到7%。在公眾對中國經(jīng)濟(jì)信心低下的同時，黨中央提出了與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符的觀念——新常態(tài)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中央政府決定繼續(xù)實施積極的財政政策。多年來，中國的積極財政政策基于凱恩斯的需求管理理論，該理論的主要思想是通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在短時間內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇。但是，這將給長期發(fā)展帶來一系列不利影響，例如產(chǎn)能過剩，政府債務(wù)比率增加和資源浪費(fèi)。積極政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于由高速向高質(zhì)量過渡的階段。中國目前實行的積極財政政策具有鮮明的中國特色。只有把握好政策的內(nèi)涵和發(fā)展方式，了解制約政策的因素，財政政策才能在國家治理中發(fā)揮充分作用。

二、理論基礎(chǔ)

（一）積極財政政策的理論基礎(chǔ)

積極財政政策理論起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策受到了廣泛的爭論。凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，市場是有缺陷的，政府的干預(yù)可以減少這種缺陷的后果，并且當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長放緩時，政府可以使用擴(kuò)張性財政政策來刺激需求增長。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家反對這一理論，他們認(rèn)為，凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)政策在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中效果不佳，要挽救經(jīng)濟(jì)，就必須對市場的運(yùn)作方式和企業(yè)家創(chuàng)新有真正的了解。

（二）新常態(tài)

“新常態(tài)”一詞在2010年的世界經(jīng)濟(jì)論壇上正式應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時美國投資銀行家穆罕默德·艾爾·埃里凡總結(jié)了2008年美國金融危機(jī)后的全球經(jīng)濟(jì)萎靡和低增長。此后，“新常態(tài)”的概念開始被人們廣泛接受，媒體使用的頻率大大增加。

2014年11月，在亞太經(jīng)合組織首席執(zhí)行官論壇上，首次系統(tǒng)地闡述了“新常態(tài)”下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大特征——速度變化，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動力轉(zhuǎn)化和中國在“新常態(tài)”下面臨的挑戰(zhàn)。此后，新常態(tài)的中文版本正式提出，并迅速成為社會討論中的熱門詞匯。

新常態(tài)的重要背景是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“三個重疊時期”。所謂“三個重疊時期”，是指經(jīng)濟(jì)增長率發(fā)生變化，結(jié)構(gòu)調(diào)整和早期刺激政策調(diào)整的時期。正是由于“三個重疊時期”和世界經(jīng)濟(jì)的深刻調(diào)整，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜化，黨中央作出了戰(zhàn)略判斷，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)。

三、中國積極財政政策的內(nèi)涵和影響

（一）中國積極財政政策的內(nèi)涵

在近年來實施財政政策的過程中，學(xué)術(shù)界將中國的積極財政政策等同于國債政策。從一開始，中國積極財政政策的主要實施內(nèi)容就是通過發(fā)行額外的國債來實現(xiàn)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)增長，從而增加財政支出和內(nèi)部需求。中國的積極財政政策與西方國家不同，盡管它們本質(zhì)上是擴(kuò)張性的財政政策，但中國并未像西方國家那樣實施減稅政策。相反，它加強(qiáng)了稅收監(jiān)管，并專注于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。主要措施是通過發(fā)行更多債券以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施來增加政府投資。

（二）中國積極財政政策的影響

1.第一輪積極財政政策

第一輪是由于1998年亞洲金融危機(jī)的影響，導(dǎo)致出口需求減少，外國企業(yè)投資減少以及有效需求不足，從而減緩了經(jīng)濟(jì)增長，并且當(dāng)時貨幣政策的使用過于頻繁。因此，從1998年到2004年，中國采取了積極的財政政策措施，例如抵制亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，采取出口退稅，鼓勵投資來克服亞洲金融危機(jī)，并實現(xiàn)了8%的經(jīng)濟(jì)增長。從1998年到2004年，國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率一直穩(wěn)定增長。社會消費(fèi)品零售總額增長由6.8%提高到25%。出口商品的增長率也在6.1%至31.7%之間。數(shù)據(jù)顯示，積極的財政政策對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極的影響。

2.第二輪積極財政政策

第二輪是由于美國的次貸危機(jī)。2008年的投資消費(fèi)和出口受到影響，大幅減少。為應(yīng)對這一危機(jī)，中國在2009年實施了4萬億一籃子計劃，以刺激消費(fèi)和投資。2009年第二輪積極財政政策的主要目的仍然是擴(kuò)大內(nèi)需。計劃的4萬億的主要作用是改善基礎(chǔ)設(shè)施。在隨后的兩次政策變更中，用于社會保障，教育和民生項目的資金增加，對基礎(chǔ)設(shè)施的投資減少。隨著第二輪積極財政政策的實施，2009年GDP增長率達(dá)到9.2%，2010年GDP增長率達(dá)到10.3%，2011年9.3%，消費(fèi)需求逐步增加。自2009年以來，中國社會消費(fèi)品零售總額一直保持14%以上的增長速度。4萬億投資計劃實施后，中國的固定資產(chǎn)顯著增長。第二輪積極的財政政策大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。

3.當(dāng)前積極的財政政策效果

2018年，積極的財政政策表現(xiàn)更好。例如，降低制造業(yè)，交通運(yùn)輸及其他行業(yè)的增值稅稅率和其他減稅措施。減稅規(guī)模及其在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額在世界上名列前茅。2018年，財政支出同比增長8.7%，保持較高的強(qiáng)度和較快的步伐，有力地支持了重大國家戰(zhàn)略的實施和重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。

（三）限制因素

自實施積極的財政政策以來，有兩個主要問題值得注意。自1998年實施積極的財政政策以來，中國經(jīng)濟(jì)的快速增長在很大程度上得益于固定資產(chǎn)投資。根據(jù)數(shù)據(jù)，固定資產(chǎn)投資占GDP的比重逐年增加，2012年甚至高達(dá)69.6%。這種情況將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。第二產(chǎn)業(yè)已成為推動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量之一，第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)較低。此外，政府財政的長期赤字將增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，并可能導(dǎo)致金融危機(jī)。數(shù)據(jù)顯示，自1998年實施積極政策以來，到2012年的15年中，除2007年的財政盈余外，其余年份均處于財政赤字狀態(tài)。

固定資產(chǎn)直接投資的影響是遞減的，而不是間接促進(jìn)私人投資和消費(fèi)者需求。這種生長方法不是最佳的。這種增長方式雖然積累了一些優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)，但也帶來了與積極的財政政策有關(guān)的6600億元債務(wù)，財政支出的擴(kuò)大將阻礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長。積極的財政政策的實施可能會導(dǎo)致赤字風(fēng)險，進(jìn)而影響政策實施的有效性。政府進(jìn)行的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下，影響了積極財政政策的目標(biāo)。

通過分析得出的結(jié)論是，收入分配不合理和制度變化的不可預(yù)測性是固定資產(chǎn)投資占GDP百分比增長不能驅(qū)動消費(fèi)的重要原因。增加財政支出不能有效地推動消費(fèi)。

實施積極的財政政策需要政府大量的財政投入。但是，目前我國籌集資金的方式比較單一，缺乏多樣性和創(chuàng)新性，難以滿足未來公共財政支出的需求。中國政府主要通過公共收入，地方融資平臺公司，國內(nèi)外貸款及其他自籌資金籌集資金。但是，鑒于目前的情況，主要依靠公共財政收入和融資平臺公司的融資方式已不能再滿足需求，迫切需要創(chuàng)新和豐富政府融資方式。

四、結(jié)論

根據(jù)奧巴馬的經(jīng)濟(jì)振興計劃，歐盟的聯(lián)合應(yīng)對戰(zhàn)略以及俄羅斯的審慎財政政策等國外經(jīng)驗，總結(jié)了三種經(jīng)驗。

首先，我們應(yīng)防止持續(xù)使用積極的財政政策。盡管有必要在短期內(nèi)采用積極的財政政策來刺激經(jīng)濟(jì)增長，但從中長期來看，政策效果并不佳。擴(kuò)張性財政政策將增加財政赤字的風(fēng)險。

二要調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，需要調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加民生支出，大幅度擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)。從1998年到2008年，擴(kuò)張性財政政策過分依賴財政支出。為了在積極的財政政策中取得更好的效果，優(yōu)化收支平衡結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。首先，我們必須將工作重點(diǎn)從支出轉(zhuǎn)移到收入，我們必須重視減稅和收費(fèi)的優(yōu)化，以保持持續(xù)的增長。從收入方面出發(fā)，我們將優(yōu)化稅收調(diào)整，社會保障制度改革，農(nóng)村改革以及稅費(fèi)改革等積極財政政策的實施環(huán)境。從支出的角度來看，進(jìn)入新常態(tài)后的財政支出作用日益重要，實施應(yīng)在財政風(fēng)險控制的范圍之內(nèi)，而不是沒有上限。還應(yīng)該優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，例如支持創(chuàng)新和科學(xué)技術(shù)發(fā)展，增加民生和教育支出，減少行政和其他雜項支出，以便善用金錢。要分配財政政策資源，我們需要專注于資金的使用，例如，在具有重大外部性的創(chuàng)新活動，有利于縮小城鄉(xiāng)差距的社會事業(yè)，以及影響人們福祉的社會事業(yè)等領(lǐng)域。

大力推廣政府與社會資本合作的新常態(tài)。一方面，政府支出增加剛性，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面減少了企業(yè)的管理成本，又控制了財政赤字的規(guī)模，以及如何利用有限的金融資本做更多的事情。這要求政府不能局限于傳統(tǒng)的金融融資手段。我們應(yīng)該創(chuàng)新提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，從過去的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦蕾囌c私人資本合作的PPP模式。PPP模式利用更多的社會資本和有限的政府資金來參與公共物品和服務(wù)的提供，這不僅可以有效地解決新常態(tài)下政府財政資源不足的困境，而且可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

第三，調(diào)整政府與市場的關(guān)系，加強(qiáng)貨幣市場監(jiān)管，為實施財政政策創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。要協(xié)調(diào)積極的財政政策和以市場為導(dǎo)向的改革，使短期政策與長期改革計劃相結(jié)合，共同幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開辟政策執(zhí)行路徑，使政策能真正對受益人實施，減少閑置資金，避免預(yù)算安排不合理導(dǎo)致資金沉淀，降低資金使用效率，加強(qiáng)法治對財政行為的影響。

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作者簡介：

馬子茵（1999-），女，漢族，河北保定人，本科，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，研究方向：財政學(xué)。