蔡蕓蔓 周偉

[摘 ? ?要] 行政收費(fèi)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的必要條件，對(duì)彌補(bǔ)政府財(cái)政空缺、優(yōu)化資源配置、保障社會(huì)管理秩序、發(fā)揮行政管理職能效能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。隨著政府行政管理職能在政府改革過(guò)程中不斷增強(qiáng)，我國(guó)的行政收費(fèi)制度隨之也出現(xiàn)了如收費(fèi)主體繁雜、收費(fèi)項(xiàng)目繁多、收費(fèi)資金管理混亂、收費(fèi)監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制不健全等問(wèn)題。這些問(wèn)題的發(fā)生，不僅大大增加了公民和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，降低了政府的行政管理權(quán)威和財(cái)力管理，甚至影響到了國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力。因此，應(yīng)加快行政收費(fèi)制度的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《行政收費(fèi)法》，規(guī)范行政收費(fèi)的主體和程序，明確行政收費(fèi)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，完善行政收費(fèi)的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，鞏固和完善行政收費(fèi)制度，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

[關(guān)鍵詞] 行政收費(fèi);行政收費(fèi)制度;行政收費(fèi)法

[中圖分類號(hào)] C913.9 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2020）01-0078-06

一、行政收費(fèi)的內(nèi)涵

“概念乃是解決法律問(wèn)題所必須的和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題”[1] 486。雖然行政收費(fèi)在我國(guó)大量存在，并為此頒布了大量的法律性文件來(lái)規(guī)范這種征收制度，但是到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的規(guī)范行政收費(fèi)的專門法律和法規(guī)。在實(shí)踐中，1994年3月25日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于將行政性收費(fèi)納入預(yù)算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，其中規(guī)定：“行政性收費(fèi)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)。依照國(guó)家法律、法規(guī)行使其管理職能，向公民、法人和其他組織收取的費(fèi)用，包括管理性收費(fèi)、資源性收費(fèi)和證照性收費(fèi)?！?000年2月12日，國(guó)務(wù)院頒布了《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》，這是涉及到行政收費(fèi)的最高層次的規(guī)范性文件，即國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī);2006年3月17日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“行政事業(yè)性收費(fèi)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務(wù)過(guò)程中，向特定對(duì)象收取的費(fèi)用?！?018年6月29日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱行政事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務(wù)過(guò)程中，向特定對(duì)象收取的費(fèi)用?！?和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)相比，這一辦法雖明確提出了“行政事業(yè)性收費(fèi)”的定義，但它忽略了行政收費(fèi)的有償性，并且表述的詞語(yǔ)是“行政事業(yè)性收費(fèi)”而不是“行政收費(fèi)”。通常來(lái)講，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)分為“行政性收費(fèi)”和“事業(yè)性收費(fèi)”兩部分。行政性收費(fèi)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)行使其管理職能，向公民、法人或其他組織收取的費(fèi)用。事業(yè)性費(fèi)用是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)而收取的費(fèi)用。行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)統(tǒng)稱為行政事業(yè)性收費(fèi)，由此可見(jiàn)，實(shí)踐中對(duì)行政收費(fèi)的規(guī)定是不明確的，甚至是混亂的。

行政法學(xué)界對(duì)行政收費(fèi)的定義有很多種，最具有代表性的觀點(diǎn)有：（姜明安，2006）行政收費(fèi)是一定行政機(jī)關(guān)憑借國(guó)家行政權(quán)所確立的地位，為行政相對(duì)人提供一定的公益服務(wù)，或授予其國(guó)家資源和資金使用權(quán)而收取的代價(jià)[2] 153;（應(yīng)松年，1999）行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)或依法履行職責(zé)的其他組織，為了滿足特別的行政支出，向與特別支出存在特定關(guān)系的行政相對(duì)人收取貨幣的行為[3] 325;（胡建淼，2003）行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，為相對(duì)方提供一定的公共性服務(wù)或授予其國(guó)家資源的使用權(quán)而依法向該特定受益方收取對(duì)價(jià)貨幣的行政行為[4] 262;（楊解君，2002）行政征收中的費(fèi)用征收，是指行政主體為了滿足特別的行政支付或彌補(bǔ)財(cái)政空缺，向使用人或受益人課加一定金錢給付義務(wù)的行為，這主要包括資源費(fèi)、建設(shè)基金費(fèi)、排污費(fèi)、管理費(fèi)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)[5]。

綜上所述，筆者認(rèn)為，行政收費(fèi)的概念可以表述為：行政收費(fèi)是指在特定的行政法律關(guān)系中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)并享有行政管理權(quán)的其他組織在行使法律規(guī)定的行政職權(quán)過(guò)程中，基于特定的目的，按照法定的程序、權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家的名義向接受其服務(wù)或管理的特定行政相對(duì)人收取一定費(fèi)用的一種單方的外部的具體行政行為。

二、我國(guó)行政收費(fèi)制度的現(xiàn)狀

（一）行政收費(fèi)制度的立法現(xiàn)狀

首先，在法律層面上，我國(guó)目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，而關(guān)于行政收費(fèi)的規(guī)定分散在不同的法律條文之中。如《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》中關(guān)于行政收費(fèi)的規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，并且授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)收費(fèi)辦法;在《中華人民共和國(guó)公路法》中涉及到了燃油附加費(fèi)這一行政收費(fèi);而在《行政許可法》中明確規(guī)定了行政許可收費(fèi)的主體、種類、標(biāo)準(zhǔn)和幅度等，它以法律的形式對(duì)行政許可收費(fèi)作了統(tǒng)一規(guī)定，可謂行政收費(fèi)立法上的一大進(jìn)步。其次，在行政法規(guī)層面上，涉及行政收費(fèi)的規(guī)定也分散在不同的行政法規(guī)中。如《政府信息公開條例》規(guī)定的信息資料的復(fù)印費(fèi);國(guó)務(wù)院頒布的《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》設(shè)定的“排污費(fèi)（含固定、噪音。污水排污費(fèi)）”;《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理者，經(jīng)依法批準(zhǔn)有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取車輛通行費(fèi)?！痹俅危诘胤叫苑ㄒ?guī)層面上，涉及到行政收費(fèi)的主要是各省、自治區(qū)、直轄市的行政收費(fèi)管理?xiàng)l例和辦法，如《四川省行政事業(yè)型收費(fèi)管理辦法》等等。最后，在規(guī)章層面上，主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章中，只有財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)章才能設(shè)定行政收費(fèi)，其他部門的規(guī)章則無(wú)權(quán)設(shè)定;地方政府規(guī)章中，也只有省級(jí)人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和省人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)所制定的規(guī)章才能設(shè)定行政收費(fèi)，如四川省德陽(yáng)市政府發(fā)布的《德陽(yáng)市城市垃圾處理收費(fèi)辦法》就對(duì)城市垃圾處理收費(fèi)作出了規(guī)定。

（二）行政收費(fèi)制度的實(shí)踐現(xiàn)狀

在收費(fèi)主體、收費(fèi)領(lǐng)域等方面，2009年國(guó)家發(fā)改委宣布，從2009年1月1日起將取消或停止100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，其中包括諸如工本費(fèi)、城市房屋拆遷管理費(fèi)、義務(wù)教育借讀費(fèi)等，涉及到了農(nóng)業(yè)、教育、財(cái)政、公安、司法等30個(gè)部門。此舉切實(shí)有效地減輕了社會(huì)和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。根據(jù)《2018年全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》，全國(guó)性及中央部門和單位的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共49項(xiàng)，主體涉及24個(gè)部門。收費(fèi)項(xiàng)目較多的主要涉及交通、教育、公安、衛(wèi)生、質(zhì)檢等部門①。收費(fèi)項(xiàng)目和范圍基本已觸及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和方方面面。同時(shí)，我國(guó)將部分收費(fèi)資金納入財(cái)政預(yù)算管理，并實(shí)行收支分離的制度，建立了收費(fèi)許可證、收費(fèi)年度審查、收費(fèi)票據(jù)等制度;在收費(fèi)資金的使用方面，我國(guó)行政收費(fèi)資金的一小部分上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)家統(tǒng)一分配和使用，通過(guò)公共財(cái)政建設(shè)使全社會(huì)受益。

三、我國(guó)行政收費(fèi)制度存在的問(wèn)題及原因

（一）我國(guó)行政收費(fèi)制度存在的問(wèn)題

首先，行政收費(fèi)主體范圍不清。我國(guó)行政收費(fèi)實(shí)行中央、省級(jí)兩級(jí)審批制度，未經(jīng)審批不得擅自收費(fèi)，但實(shí)際中往往會(huì)出現(xiàn)只要享有行政管理職權(quán)，無(wú)論是否被授權(quán)、被審批，收費(fèi)主體均以這種名義和理由收費(fèi)，包括公安、環(huán)保、住建、司法和公路，甚至基層群眾性自治組織也在實(shí)施收費(fèi)行為?！盁o(wú)處不管理，無(wú)處不收費(fèi)”一度成為某一階段收費(fèi)主體龐雜的真實(shí)寫照。其次，收費(fèi)規(guī)模過(guò)大，收費(fèi)項(xiàng)目繁多。在我國(guó)，國(guó)家稅收是財(cái)政收入的主要來(lái)源，行政收費(fèi)則居于從屬地位，具有彌補(bǔ)稅收之外財(cái)政空缺的作用。然而，近些年，我國(guó)各種類型的行政收費(fèi)項(xiàng)目逐步擴(kuò)大，竟有超越稅收之勢(shì)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1985年到2000年，我國(guó)稅收增長(zhǎng)了4.47倍，而非稅收收入則增加了37.57倍，稅收收入的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政收費(fèi)收入的增速。同時(shí)，非稅收收入在財(cái)政收入的比重由10.25%增加到了46.5%[6]。再次，行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)限不明確。主要體現(xiàn)為：設(shè)定主體眾多，權(quán)限劃分不明確且效力低，設(shè)定權(quán)被濫用。在2004年的《憲法修正案》中對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)做了明確規(guī)定：“公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！倍姓召M(fèi)某種意義上卻限制或侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收事項(xiàng)，只能由法律加以設(shè)定，在未制定法律的情況下，可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。據(jù)此，行政收費(fèi)必須由法律或者行政法規(guī)來(lái)設(shè)定。但現(xiàn)實(shí)中，行政收費(fèi)的設(shè)定情況則頗為繁雜，上至全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，下至規(guī)章，甚至規(guī)章以下的規(guī)定、命令等規(guī)范性文件都在設(shè)定行政收費(fèi)，但涉及行政收費(fèi)的法律、行政法規(guī)卻寥寥無(wú)幾。由于行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)限小、效力低，直接導(dǎo)致收費(fèi)部門從自身部門、行業(yè)利益出發(fā)，隨意設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目。從次，行政收費(fèi)行為不規(guī)范，程序不完善。目前，我國(guó)行政收費(fèi)行為在實(shí)踐中仍存著違法審批、無(wú)證收費(fèi)、收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、只收費(fèi)不辦事、強(qiáng)制接受服務(wù)并收費(fèi)、利用職權(quán)變相收費(fèi)等現(xiàn)象。在收費(fèi)過(guò)程中，收費(fèi)主體對(duì)收費(fèi)的行為方式、實(shí)施程序、收費(fèi)強(qiáng)制執(zhí)行有很大的自由裁量權(quán)，并且主觀隨意性較大，嚴(yán)重阻礙了行政收費(fèi)的法制化建設(shè)。最后，行政收費(fèi)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制不健全。一方面，就外部監(jiān)督而言，人大只是在形式上審議并監(jiān)督政府收費(fèi)項(xiàng)目，法院和檢察院也僅僅是對(duì)行政收費(fèi)行為的合法性和行政收費(fèi)過(guò)程中的違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督，這些監(jiān)督權(quán)只是宏觀上的，對(duì)于收費(fèi)的具體項(xiàng)目、收費(fèi)的數(shù)額，收費(fèi)的合理性和正當(dāng)性等則無(wú)法監(jiān)督;另一方面，就內(nèi)部監(jiān)督而言，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的職權(quán)相互聯(lián)系交叉，利益存在一致性，因此也無(wú)法做到真正有效的監(jiān)督，而僅流于形式。從救濟(jì)機(jī)制上看，雖然我國(guó)《行政復(fù)議法》已經(jīng)將收費(fèi)行為納入到行政復(fù)議的受案范圍，但是由于行政復(fù)議的程序和決策機(jī)制本身也存在缺陷，往往導(dǎo)致復(fù)議結(jié)果的公正性、合法性遭受質(zhì)疑。而且行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的成本遠(yuǎn)大于收費(fèi)的金額，在不能找到一種合理有效的方式來(lái)制止亂收費(fèi)的情況下，一些公民就只能放棄自身權(quán)利的主張。

（二）我國(guó)行政收費(fèi)制度存在問(wèn)題的原因

首先，相關(guān)法律、法規(guī)的缺位是主因。缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范的約束導(dǎo)致行政主體龐雜，收費(fèi)項(xiàng)目繁多。迄今為止，我國(guó)仍無(wú)一部統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，有關(guān)行政收費(fèi)制度的規(guī)定也只是零散分布在規(guī)章及以下的其他規(guī)范性文件之中，并且其中還存在相互抵觸、矛盾的條文，使行政收費(fèi)的設(shè)定、執(zhí)行得不到有效的法律支持和保障。而且這些規(guī)范性文件的效力等級(jí)低，不夠集中和統(tǒng)一，導(dǎo)致各收費(fèi)主體從自身部門利益出發(fā)，爭(zhēng)相行使收費(fèi)權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其次，我國(guó)的行政體制和收費(fèi)管理體制存在缺陷。規(guī)范化管理是解決行政收費(fèi)問(wèn)題的重要舉措。目前，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省級(jí)兩級(jí)審批制，并由財(cái)政、物價(jià)部門實(shí)行雙重管理。在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中賦予了財(cái)政、物價(jià)部門行政收費(fèi)的管理職能，其中收費(fèi)立項(xiàng)的審批由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審批由價(jià)格部門負(fù)責(zé)。但實(shí)踐證明，這種體制存在明顯弊端。一方面，收費(fèi)的設(shè)定機(jī)關(guān)和審批、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)關(guān)的重合導(dǎo)致缺乏有效的監(jiān)督與制約，財(cái)政部門集預(yù)算與審批監(jiān)督于一身，導(dǎo)致收費(fèi)監(jiān)管形同虛設(shè)，在預(yù)算支付不足的情況下，隨意審批收費(fèi)項(xiàng)目，使收費(fèi)管理流于形式。另一方面，收費(fèi)審批的人為分割，弱化了政府對(duì)收費(fèi)的審批職能。再次，在監(jiān)督方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)收費(fèi)資金的監(jiān)督一般是突擊性檢查多，日常監(jiān)督少;事前、事中監(jiān)督少，對(duì)收費(fèi)資金征收檢查多，對(duì)資金使用監(jiān)督少，導(dǎo)致了對(duì)行政收費(fèi)行為的管理不當(dāng)。最后，地方利益、部門利益的驅(qū)動(dòng)。我國(guó)行政收費(fèi)資金管理與使用的混亂在很大程度上與各地方、部門受利益驅(qū)動(dòng)有直接關(guān)系。一方面，有的地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，明顯加強(qiáng)了自身的自利性傾向，行政收費(fèi)自然而然地成為了彌補(bǔ)財(cái)政空缺、解決行政支出成本以及追求政績(jī)的重要途徑。另一方面，部門因自身事權(quán)的擴(kuò)大，導(dǎo)致社會(huì)管理的職能被無(wú)限制地分解和細(xì)化，催生了職權(quán)的濫用，更多關(guān)注的是權(quán)力的行使與利益的獲得，而忽略了職責(zé)的履行。有的政府部門通過(guò)行政收費(fèi)進(jìn)行“斂財(cái)”和“創(chuàng)收”，不僅損害了公眾利益，更降低了政府公信力。

四、完善我國(guó)行政收費(fèi)的對(duì)策

（一）加快行政收費(fèi)制度的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《行政收費(fèi)法》

解決我國(guó)行政收費(fèi)制度存在的問(wèn)題最有效的方法就是構(gòu)建以全國(guó)人大制定的《行政收費(fèi)法》為主體，包含行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等多層次的行政收費(fèi)法律體系，通過(guò)規(guī)定行政收費(fèi)的實(shí)行性問(wèn)題和程序性問(wèn)題，使運(yùn)行中的行政收費(fèi)有法可依。行政收費(fèi)實(shí)際上是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或侵犯，因此必須限制收費(fèi)主體的收費(fèi)職權(quán)，以回歸行政法治。而且，其設(shè)定必須嚴(yán)格謹(jǐn)慎。從各國(guó)的立法來(lái)看，財(cái)產(chǎn)權(quán)都在憲法中有著明確的規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪只能由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)設(shè)定，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政收費(fèi)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》也規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收必須由法律設(shè)定。因此行政收費(fèi)的設(shè)定應(yīng)該由全國(guó)人大制定的法律來(lái)加以設(shè)定。同時(shí)，實(shí)踐中行政收費(fèi)項(xiàng)目和種類繁多，僅靠一部《行政收費(fèi)法》很難加以全面規(guī)定，所以多層次的行政收費(fèi)法律體系的構(gòu)建是必要的。

（二）規(guī)范行政收費(fèi)的主體

判斷某種行政收費(fèi)行為是不是行政收費(fèi)，首先要看行政收費(fèi)的主體是否適合，行政收費(fèi)的主體是區(qū)別行政收費(fèi)與亂收費(fèi)的主要標(biāo)志。筆者認(rèn)為，行政收費(fèi)主體應(yīng)是依法享有法律法規(guī)賦予的行政收費(fèi)職權(quán)，能夠以自身名義行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。

（三）明確行政收費(fèi)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)

首先，行政收費(fèi)的范圍是指可以設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目的事項(xiàng)的領(lǐng)域。只有明確決定行政收費(fèi)的界限范圍才能充分發(fā)揮行政收費(fèi)公共服務(wù)的作用。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)可以實(shí)施行政收費(fèi)的領(lǐng)域有：為特定行政相對(duì)人提供特殊公共服務(wù)的領(lǐng)域，如審批、注冊(cè)、登記的手續(xù)費(fèi)，頒發(fā)許可證、證書等的工本費(fèi);特定行政相對(duì)人使用的國(guó)有資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如河流、草地等資源的使用費(fèi);懲罰性收費(fèi)領(lǐng)域，如排污費(fèi)。總之，只有在法律中明確界定行政收費(fèi)的范圍，才能有效地遏制隨意設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。其次，要嚴(yán)格確立行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且必須合法、合理。我國(guó)行政收費(fèi)的目的不是無(wú)償征收，而是為了實(shí)現(xiàn)政府的收支平衡，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控。因此，本質(zhì)上，行政收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)可確立為“等價(jià)補(bǔ)償”，即收費(fèi)是為了補(bǔ)償政府的特別行政支出的成本。由于各地區(qū)、各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際情況不同，具體的行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以在不高于法律規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下由法規(guī)設(shè)定，同時(shí)充分考慮社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展需要和人民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力。

（四）規(guī)范行政收費(fèi)的程序

只有正當(dāng)?shù)某绦虿拍鼙ＷC實(shí)體法律的實(shí)施。因此，在制定相關(guān)行政收費(fèi)的法律法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)制定相配套的行政收費(fèi)實(shí)施程序以控制亂收費(fèi)，具體體現(xiàn)為：第一，行政收費(fèi)許可制度。行政主體在依法取得行政收費(fèi)職權(quán)后，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)?shù)匚飪r(jià)等相關(guān)行政管理部門申請(qǐng)行政收費(fèi)許可證，應(yīng)當(dāng)注明行政收費(fèi)項(xiàng)目名稱、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)機(jī)關(guān)等內(nèi)容，并在實(shí)施收費(fèi)的過(guò)程中出示該證，否則行政相對(duì)人可拒絕繳費(fèi);第二，行政收費(fèi)聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是監(jiān)督政府行使權(quán)力的有效形式。因此在行政收費(fèi)的設(shè)立、實(shí)施以及管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對(duì)人利益的決定之前，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，征求行政相對(duì)人的意見(jiàn)，并就可能出現(xiàn)的問(wèn)題與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，以更好地實(shí)施行政管理;第三，行政收費(fèi)公示制度。該制度是指行政收費(fèi)主體應(yīng)當(dāng)將行政收費(fèi)的項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)程序、收費(fèi)法律依據(jù)、收費(fèi)結(jié)果等基本事項(xiàng)主動(dòng)向社會(huì)公開。具體可以通過(guò)政府信息網(wǎng)站、公報(bào)、社會(huì)媒體等多種形式予以公示，以防止收費(fèi)主體隨意收費(fèi)，規(guī)范政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加政府實(shí)施職權(quán)的透明度;第四，行政收費(fèi)費(fèi)用管理制度。行政收費(fèi)費(fèi)用是政府財(cái)政收入的重要組成部分，因此必須規(guī)范化管理行政收費(fèi)費(fèi)用。一方面，應(yīng)將收費(fèi)費(fèi)用統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理，接受社會(huì)監(jiān)督;另一方面，實(shí)行收費(fèi)資金收支兩條線的管理，實(shí)行行政收費(fèi)收支分離制度。如遼寧省鞍山市專門設(shè)立了收費(fèi)管理局，將全市大部分收費(fèi)項(xiàng)目納入該管理局直接征管的范圍，并由該管理局將所有收款統(tǒng)一上繳財(cái)政[7]。行政收費(fèi)費(fèi)用的規(guī)范化管理，不僅能防止收費(fèi)資金的流失，實(shí)現(xiàn)政府透明化管理，而且還能有效地遏制亂收費(fèi)，切實(shí)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（五）完善行政收費(fèi)的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制

首先，建立行政收費(fèi)監(jiān)督機(jī)制，包括權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。具體表現(xiàn)為：第一，權(quán)力監(jiān)督主要是通過(guò)立法監(jiān)督和實(shí)施監(jiān)督，如全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本級(jí)政府行政收費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，各級(jí)政府也應(yīng)定期向本級(jí)人大報(bào)告行政收費(fèi)的執(zhí)行情況，提交相關(guān)行政收費(fèi)基本事項(xiàng)的財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告。第二，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)各級(jí)政府及其工作部門實(shí)施行政收費(fèi)的監(jiān)督，要對(duì)收費(fèi)中的違法行為及時(shí)查處，對(duì)違法收取的費(fèi)用要及時(shí)責(zé)令違法主體予以返還或補(bǔ)償，對(duì)挪用、私分收費(fèi)費(fèi)用的主管人員和其他責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的要及時(shí)追究刑事責(zé)任。第三，司法監(jiān)督主要是人民法院的行政訴訟監(jiān)督，具體為審查行政收費(fèi)行為是否有相關(guān)法律依據(jù)，是否越權(quán)行使收費(fèi)職權(quán)、是否違法收費(fèi)的法定程序等。第四，社會(huì)監(jiān)督是指對(duì)收費(fèi)信息的提前公開，收費(fèi)主體應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公開行政收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)、執(zhí)行情況、收費(fèi)結(jié)果等信息，以便社會(huì)公眾能夠充分了解收費(fèi)信息，提出意見(jiàn)和建議。其次，建立健全行政收費(fèi)救濟(jì)機(jī)制。行政收費(fèi)的救濟(jì)機(jī)制是保障行政收費(fèi)合法合理的重要事后補(bǔ)救措施，具體可采取：第一，規(guī)范行政收費(fèi)復(fù)議程序。如在行政收費(fèi)的復(fù)議過(guò)程中，建立聽(tīng)證、評(píng)議和回避等制度，增強(qiáng)復(fù)議的透明度;決策上可簡(jiǎn)化程序，實(shí)行民主表決，盡量避免受復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的影響;加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議過(guò)程以及復(fù)議決定執(zhí)行情況的全面監(jiān)督。第二，完善行政訴訟，將行政訴訟納入司法審查范圍，加大對(duì)行政收費(fèi)職權(quán)的取得和行使是否有法律依據(jù)，是否存在無(wú)證收費(fèi)、越權(quán)收費(fèi)、濫用職權(quán)收費(fèi)情況的審查，并對(duì)違法的行政收費(fèi)堅(jiān)決予以撤銷，對(duì)合法必要的行政收費(fèi)給予保護(hù)。

五、結(jié)語(yǔ)

事實(shí)上，行政收費(fèi)的存在在我國(guó)有其合理性和必要性。因此，研究行政收費(fèi)的重點(diǎn)是完善行政收費(fèi)制度，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有的功能。行政收費(fèi)制度的完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，不能一蹴而就。其不僅需要建立以《行政收費(fèi)法》為主，包含法規(guī)、規(guī)章等多層次的行政收費(fèi)法律體系，而且還需要配套的體制建設(shè)和改革。不僅需要增強(qiáng)行政主體的法治理念，加強(qiáng)公民對(duì)私有合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，還要加大行政管理體制改革，做好行政收費(fèi)每個(gè)環(huán)節(jié)的工作。筆者希望通過(guò)對(duì)行政收費(fèi)制度的研究，能對(duì)我國(guó)行政收費(fèi)制度走向制度化、法律化有一定的借鑒意義。

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[責(zé)任編輯：汪智力]

Abstract： Administrative charge is a necessary condition for national administrative organs to realize their administrative functions， and it has played an important role in filling government fiscal vacancies， optimizing resource allocation， ensuring social management order， exerting the effectiveness of administrative functions， and promoting economic and social development. With the continuous enhancement of government administrative functions in the process of government reform， China's administrative charging system has also encountered problems such as the complexity of charging subjects， the numerous charging items， the chaotic management of charging funds， and the inadequate charging supervision and relief mechanisms. The occurrence of these problems not only greatly increases the burden on citizens and society， reduces the government's administrative authority and financial management， and even affects the country's ability to regulate and control the macro economy. Therefore， it is necessary to speed up the legislative process of the administrative charging system， promulgate the Law for Administrative Charge as soon as possible， regulate the subjects and procedures of administrative charge， clarify the scope and standards of administrative charge， improve the supervision and relief mechanism of administrative charge， and consolidate and improve the administrative charging system， to escort the economic system reform and economic and social development.

Keywords： Administrative Charge; Administrative Charging System; Law for Administrative Charge