王秦飛 湯光輝

摘 要：宅基地與其上建筑物的所有權(quán)分屬不同主體，前者的所有權(quán)歸集體，后者的所有權(quán)歸建造者，在流轉(zhuǎn)方式上遵循“房地一體”原則。宅基地使用權(quán)系用益物權(quán)，具有權(quán)利主體的特定性、內(nèi)容的有限性、“一戶一宅”、權(quán)利取得的福利性及無期限性等特征，故其流轉(zhuǎn)受到法律的嚴(yán)格限制。在民事糾紛的執(zhí)行領(lǐng)域，強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)村房屋及占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)時，應(yīng)同時滿足被執(zhí)行人名下有兩處以上房屋、買受人與被執(zhí)行人同屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、買受人在本集體經(jīng)濟(jì)組織沒有住房、征得本經(jīng)濟(jì)組織同意等條件。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);農(nóng)村房屋;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.066

隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，對于亟需獲得融資渠道、增加收入、改善生產(chǎn)生活方式的農(nóng)民而言，集體土地的確權(quán)及流轉(zhuǎn)無疑是一個必須直面的財產(chǎn)權(quán)益問題，而宅基地使用權(quán)及其上建筑物又是農(nóng)村居民的一項重要財產(chǎn)。近年來，涉農(nóng)村人口的訴訟糾紛日益增多，各地法院對于宅基地使用權(quán)及其上建筑物可否強(qiáng)制執(zhí)行的問題可謂“三里不同風(fēng)，十里不同俗”。本文試在我國農(nóng)村土地改革的背景下討論宅基地使用權(quán)及其上建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行。

我國物權(quán)法將所有權(quán)劃分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，宅基地在權(quán)屬上歸于集體所有權(quán)，其權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，在制度構(gòu)造上，與城市土地及上建筑物的所有權(quán)相分離一致，宅基地的所有權(quán)及其上建筑物的所有權(quán)亦歸屬于不同的法律主體，宅基地之上的建筑物歸屬于村民所有，但村民對于宅基地僅有使用權(quán)，并無所有權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)通常是與本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)聯(lián)系在一起的，是農(nóng)村居民所享有的一項基本權(quán)利，能夠保障農(nóng)村居民享有基本的居住條件，具有較強(qiáng)烈的人權(quán)色彩。宅基地使用權(quán)在功能上保障居住權(quán)的特點決定了其有著不同于建設(shè)用地使用權(quán)及城市房屋之間關(guān)系的獨特性，對農(nóng)村房屋能否強(qiáng)制執(zhí)行歸根結(jié)底在于其占用范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)的這些特性。

1 宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)

1.1 宅基地使用權(quán)的概念及取得

宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利?！段餀?quán)法》并未對宅基地使用權(quán)的得喪變更作出過多規(guī)定，其取得、行使和轉(zhuǎn)讓規(guī)則主要適用的是《土地管理法》和其他國家有關(guān)法律。按照2019年新修訂的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)的取得需經(jīng)以下程序：農(nóng)村村民住宅用地由村民向本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會提出申請，村民會議討論通過后報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)。

1.2 宅基地使用權(quán)的特征

宅基使用權(quán)是我國一項獨特的法律制度，具有權(quán)利主體的模糊性及身份的特定性、權(quán)利內(nèi)容的有限性、“一戶一宅”的特殊性、權(quán)利的福利性及無期限性特征。

1.2.1 權(quán)利主體的模糊性及身份的特定性

宅基地使用權(quán)的主體是特定的農(nóng)村居民，且只能為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。一方面，該權(quán)利的主體是一個集合體，即由全體村民共同組成的集體經(jīng)濟(jì)組織，不能夠明確地區(qū)分組成人員的權(quán)利份額，對于財產(chǎn)權(quán)益日益重要的今天，相較于由眾多村民組成的村集體而言，該權(quán)利在主體的區(qū)分上實在過于模糊。另一方面，該權(quán)利具有強(qiáng)烈的身份屬性。宅基地使用權(quán)的權(quán)利享有和村民身份是不可分離的，該權(quán)利具有高度的人身依附性，如身份上脫離了本集體經(jīng)濟(jì)組織，也就不再享有相應(yīng)的權(quán)利，即不得再繼續(xù)保有宅基地的使用權(quán)。

1.2.2 權(quán)利內(nèi)容的有限性

根據(jù)《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。由于宅基地歸農(nóng)民集體所有，宅基地使用權(quán)人僅享有占有和使用的權(quán)利，原則上不得將宅基地使用權(quán)出賣或者轉(zhuǎn)讓，只能由宅基地使用權(quán)人利用宅基地建造住宅及附屬設(shè)施以供居住和使用。

1.2.3 “一戶一宅”原則

我國幅員遼闊，風(fēng)俗各異，各地對于“戶”的理解并不統(tǒng)一，現(xiàn)行較為妥當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為公安機(jī)關(guān)的戶籍登記，即以家庭為單位，同在一個戶籍簿的成員是一戶，已經(jīng)成年或婚嫁但未獨立成戶的，仍然視為一戶。村民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地或建筑物后，不得再申請。在全國開展的農(nóng)村土地確權(quán)過程中，考慮到農(nóng)民宅基地歷史延續(xù)時間較長，情況相對比較復(fù)雜，應(yīng)允許例外情形的存在：例如，對已擁有一處宅基地的本集體成員，或已非本集體成員的人員，因繼承建筑物占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。又如，原在農(nóng)村合法取得的宅基地及建筑物，建筑物產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記。但上述兩種情形均需在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為非本集體成員”。

1.2.4 權(quán)利取得的福利性

農(nóng)村居民取得宅基地使用權(quán)基本是無償?shù)?，或者只交納了很少的費用。宅基地使用權(quán)的福利性，既是對廣大農(nóng)村居民居住權(quán)的基本保障，也是維護(hù)農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的客觀要求。

1.2.5 權(quán)利的無期限性

與不同用途的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)有不同期限相異，宅基地使用權(quán)是沒有期限限制的，只要具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的身份，自獲得使用權(quán)之日起直至死亡之日，不發(fā)生因法律期限屆滿而消滅的問題。

2 強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的現(xiàn)實障礙

2.1 權(quán)屬狀態(tài)難以確認(rèn)

2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2018年3月，我國正式啟動農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記發(fā)證試點工作。農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記工作是一項極為復(fù)雜且繁冗的工作，從目前的司法實踐來看，農(nóng)村房屋的權(quán)屬狀態(tài)還是比較混亂的，從筆者的司法實踐經(jīng)驗來看，即使在江蘇較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，能夠在不動產(chǎn)登記中心直接查詢到的農(nóng)村房屋數(shù)量也是不多的，大部分農(nóng)村房屋的權(quán)屬狀態(tài)只能至被執(zhí)行人所在的村集體進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查使用情況，至縣級政府國土資源管理部門查詢宅基地使用權(quán)權(quán)屬登記，實地張貼查封材料，無法采取類似于商品房的檔案查封措施， 公示效果較差，給執(zhí)行工作帶來一定困難。

2.2 “一戶一宅”原則的限制

被執(zhí)行人的宅基地使用權(quán)及其上建筑被法院依法拍賣的情況下，按照“一戶一宅”原則，競拍人原則上只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中符合分配宅基地條件但又尚未實際獲得的“新戶”，盡管在農(nóng)村生活中，歷史上廣泛存在“一戶多宅”、“多寡不均”的情況，如有些地方的宅基地系按照家中男丁的數(shù)量進(jìn)行分配，但隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的完成，被執(zhí)行人在理論上只有一處宅基地，一旦被法院依法拍賣后，將面臨居無其所的處境，此舉不僅妨礙騰空房屋后的拍賣，也可能會因此引發(fā)社會問題。

2.3 符合競拍資格的主體范圍有限

宅基地事關(guān)農(nóng)民的居住基礎(chǔ)和農(nóng)村和諧穩(wěn)定，其流轉(zhuǎn)受到了法律的嚴(yán)格限制，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確規(guī)定城市居民不得購買農(nóng)民的住宅，不得占用農(nóng)村集體土地建造住宅?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。盡管宅基地使用權(quán)及其上建筑物可以被強(qiáng)制執(zhí)行，但有鑒于目前法律貫徹的“房地分離”原則，強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)村房屋時，其占用范圍的宅基地使用權(quán)無法剝離，只能“地隨房走”，買受人資格須受到宅基地使用權(quán)“成員權(quán)”的身份限制。因此，符合競拍資格條件的買受人范圍受到限制，雖所謂公開拍賣，但最終的結(jié)果可能是因無人符合競拍資格而流拍，以至于變賣程序都無法實現(xiàn)。即便拍賣成功，拍賣完成后也無法實現(xiàn)物權(quán)公示，短期內(nèi)難以滿足買受人過戶的需求。

3 強(qiáng)制執(zhí)行宅基地之上建筑物的條件

《最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條對宅基使用權(quán)的處置程序作了相應(yīng)規(guī)定，如“人民法院對處理農(nóng)村建筑物涉及集體土地的，應(yīng)當(dāng)與國土資源部門協(xié)商一致后再行處理?！钡摋l款對于如何處置農(nóng)村建筑物顯然失之過寬，缺乏具體的可操作性。結(jié)合司法實踐，在宅基地使用權(quán)的申請條件嚴(yán)格限制及法律禁止性規(guī)定的規(guī)制背景下，強(qiáng)制執(zhí)行程序中處置被執(zhí)行人宅基地使用權(quán)及上建筑物的，應(yīng)受到宅基地使用權(quán)特征上的限制。因此，作為競拍人必須同時具備如下條件：

（1）被執(zhí)行人需擁有兩處以上的農(nóng)村住房（含宅基地），但一處宅基地之上的住房能夠分割處置且能滿足被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬的基本生活需求的除外。盡管按照《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》， 被執(zhí)行人名下只有唯一一套住房， 但超出了被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬生活必需的建筑物范圍， 人民法院可以強(qiáng)制執(zhí)行，但是從司法實踐和社會經(jīng)驗來看，在“一戶一宅”原則的限定下，被執(zhí)行人名下宅基地上的建筑物一旦被法院強(qiáng)制執(zhí)行，將因無法獲取新的宅基地而面臨無以立身的境遇，此舉可能影響社會穩(wěn)定，不利于和諧農(nóng)村的建設(shè)。如果被執(zhí)行人名下雖僅有一處建筑物，但可以在基本保障其與所扶養(yǎng)親屬的居住需求情況下實現(xiàn)分割處置，此時似可不受兩處住房的限制。

（2）買受人與被執(zhí)行人同屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織，即二者為同村或同一村民小組成員。宅基地使用權(quán)系“成員權(quán)”，與村民身份相偕而存，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員方有資格享有該權(quán)利，如買受人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，根據(jù)“房地一體”原則，一般無法獲得建筑物所有權(quán)，歸根結(jié)底則在于無法獲得建筑物占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)。

（3）買受人在本集體經(jīng)濟(jì)組織沒有住房，且符合宅基地使用權(quán)的分配條件。如買受人已經(jīng)擁有一處及以上的住房，也就意味著擁有至少一項宅基地使用權(quán)，再通過法院的強(qiáng)制執(zhí)行程序獲得另一處住房及宅基地使用權(quán)，在農(nóng)村土地確權(quán)工作完成后將則違反“一戶一宅”的基本原則。

（4）宅基地使用權(quán)的取得須征得本經(jīng)濟(jì)組織同意。農(nóng)村建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行具有特殊性，需要遵循相應(yīng)的法律程序，買受人是否符合購買條件需要本集體經(jīng)濟(jì)組織審查，擅自轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房及宅基地，未征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意的，將認(rèn)定無效。

4 完善強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的建議

4.1 適當(dāng)擴(kuò)大競拍人的范圍

除了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大競拍人的范圍，允許曾經(jīng)屬于本集體組織但后來因升學(xué)、參軍、工作等原因脫離本集體組織而喪失村民身份的人參與競拍，此舉不僅有利于拍賣成交，且在情感上較易被接受。

4.2 被執(zhí)行人有多處房屋，請村集體協(xié)助變價

新修訂的《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地。但是由于歷史上的種種原因，相當(dāng)一部分農(nóng)戶擁有兩處以上的宅基地，如潮州市饒平縣人民法院曾于2015年4月在潮州市公共資源拍賣中心公開拍賣被執(zhí)行人張興有的七處宅基地。村集體對于本村的宅基地需求最為清楚，對于擁有多處農(nóng)村房屋及宅基地的被執(zhí)行人，可以由村集體協(xié)助尋找有需求的買受人，在法院的監(jiān)督下不經(jīng)拍賣程序而將宅基地及其上建筑物予以變價，進(jìn)而使申請人獲得清償。

4.3 閑置宅基地及住宅財產(chǎn)性收益的替代執(zhí)行

《土地管理法》修訂后，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出：鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。對于將閑置宅基地及房屋用于經(jīng)營的，強(qiáng)制執(zhí)行過程中可以依法處置相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)益，如提取租金、執(zhí)行收入等。

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