耿華昌

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機構(gòu)的重要權(quán)能，在監(jiān)察制度中具有重要作用。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)依循何種模式運行，是事關(guān)被調(diào)查人權(quán)利保障的關(guān)鍵所在，對監(jiān)察活動的展開影響深遠。然而，時下法學(xué)理論界對監(jiān)察委員會屬性有著不同理解，為配合國家監(jiān)察制度改革所進行的《刑事訴訟法》修訂雖已完成，但監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行方面如何進行銜接仍未完全明確(1)詹建紅,許晏銘.論監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序的銜接[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線,2019(8):208-216.。在此種情形下，如何遵循《憲法》《監(jiān)察法》關(guān)于國家監(jiān)察制度改革的立法意圖，結(jié)合監(jiān)察調(diào)查權(quán)運行模式的實踐狀況，基于國家監(jiān)察制度改革和發(fā)展的要求，進一步優(yōu)化監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式，也就有進一步討論的必要了。

一、 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的理論闡釋

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)應(yīng)該依循何種程序模式行使，是國家監(jiān)察體制改革過程中引發(fā)爭論的重要問題之一。學(xué)者們基于對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性的不同認知和理念差異，對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)提出了不同的程序設(shè)計方案，形成了監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的不同觀點。

(一) 偵查權(quán)運行模式

這種觀點是理論界的主流觀點。其基本邏輯是： (1) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具有偵查權(quán)屬性，本質(zhì)上就是偵查權(quán)。首先，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門承擔職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其在轉(zhuǎn)隸之后，原來就存在的偵查權(quán)仍然存在。其次，雖然監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中涵蓋著對職務(wù)犯罪行為和違法行為的調(diào)查，使得監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)產(chǎn)生一定差異，但這種差異不占主導(dǎo)地位。監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪進行的調(diào)查，在審查起訴與審判階段，同樣需要按照《刑事訴訟法》關(guān)于刑事案件的偵查標準，接受檢察機關(guān)審查起訴和審判機關(guān)案件審判的檢驗。“故起訴、審判階段對偵查的審查與對調(diào)查的審查并不因權(quán)力行使主體與內(nèi)容的不同而有所區(qū)別，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)所需達到的刑事訴訟標準與程序規(guī)范具有相當?shù)囊恢滦??！?2)左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán): 性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018(1)：101-106.監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)并無實質(zhì)的不同，“因此，無論是從權(quán)力淵源，還是行使的目的，抑或是從行使的具體方式等角度考察，監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)其本質(zhì)就是偵查權(quán)”(3)王海燕.監(jiān)察制度與刑事訴訟法的銜接[J].政法論壇,2017(6)：87-98.。(2) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)應(yīng)該遵循偵查權(quán)的運行模式。在行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)時，監(jiān)察委員會既要遵循《監(jiān)察法》的要求，也要遵守《刑事訴訟法》的規(guī)定。在對職務(wù)犯罪的調(diào)查過程中，監(jiān)察委員會要遵守《刑事訴訟法》尊重和保護人權(quán)的原則，依據(jù)《刑事訴訟法》“犯罪嫌疑人自被偵查機關(guān)第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權(quán)委托辯護人”的規(guī)定，被調(diào)查對象在首次調(diào)查后即享有聘請辯護律師的權(quán)利，律師具有介入監(jiān)察委員會調(diào)查活動的權(quán)利。(3) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)還需接受檢察機關(guān)的監(jiān)督，尤其是在調(diào)查活動中對調(diào)查對象采取留置措施時，更應(yīng)該符合《刑事訴訟法》對刑事強制措施的要求。

應(yīng)該說，上述觀點具有一定程度的合理性。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中所涉及職務(wù)犯罪調(diào)查的部分，確實是在客觀上具有刑事偵查的特質(zhì)。或者說，監(jiān)察委員會確實是通過實施調(diào)查權(quán)的方式，實施刑事偵查活動。監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪活動所獲取的證據(jù)與得出的結(jié)論，是檢察機關(guān)審查起訴的依據(jù)，需受檢察機關(guān)審查起訴的制約和監(jiān)督。依據(jù)《監(jiān)察法》第47條第3款的規(guī)定，檢察機關(guān)對移送的案件認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)進行補充調(diào)查，必要時可由檢察機關(guān)自行補充偵查。既然監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具備偵查屬性，那么監(jiān)察委員會的調(diào)查活動引發(fā)被調(diào)查對象依照《刑事訴訟法》尋求律師幫助，從而引發(fā)律師介入監(jiān)察委員會調(diào)查行為似乎也是順理成章。但仔細推敲，這一觀點又未免草率。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中所具有的偵查權(quán)屬性，只僅僅是相對于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中的一部分，即監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查而言，而監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中還包括數(shù)量更為廣泛的對違法行為的調(diào)查。如果考慮到國家監(jiān)察委員會與中央紀律檢查委員會合署辦公只是一種表象，監(jiān)察委與紀委合署辦公的實質(zhì)是二者在“兩塊牌子、一套人馬”的名義下的高度交融、難分你我，那么可以認為，實質(zhì)上的監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)還包括對違反黨紀和黨規(guī)等違紀行為的調(diào)查(名義上是紀委調(diào)查權(quán))(4)“兩塊牌子，一套人馬”的重點是“一套人馬”，而非“兩塊牌子”。故名義上國家監(jiān)察體制與黨的紀檢體制分立，但在監(jiān)察委員會制度的實際運行中，二者根本無法區(qū)分。龍宗智就曾認為“一個強大的國家權(quán)力體系，兼有黨紀檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種功能，可謂‘黨、政、法’三位一體”。(參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期)故在監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行中，實際上涵蓋了黨的紀檢部門的調(diào)查行為。分析監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性，應(yīng)該考慮這個因素。。這樣一來，就更難得出監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是偵查權(quán)的結(jié)論。用偵查權(quán)來概括監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性顯然是以偏概全，“實際上，監(jiān)察委員會調(diào)查活動性質(zhì)比較復(fù)雜”(5)秦前紅，石澤華.目的、原則與規(guī)則：監(jiān)察委員會調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)[J].求是學(xué)刊,2017(5)：99-109.。既然不能用偵查權(quán)來概括監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)屬性，不能輕易得出監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)就是偵查權(quán)的論斷，那么自然不能認為監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)需要完全遵從偵查權(quán)的運行模式。

(二) 調(diào)查權(quán)+偵查權(quán)運行模式

這種觀點認為：(1) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具有司法調(diào)查和行政調(diào)查的雙重屬性。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中，僅有對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)具備偵查權(quán)屬性。而監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)中對一般行政違法的調(diào)查則屬于行政調(diào)查，具有行政調(diào)查權(quán)屬性?！坝纱瞬浑y看出，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)亦具有雙重屬性，即不僅包括了刑事偵查權(quán)，也包括了普通的行政執(zhí)法權(quán)。”(6)譚世貴.監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來、性質(zhì)及完善[J].甘肅社會科學(xué),2018(2)：174-181.(2) 這種觀點主張，在監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式上采用調(diào)查權(quán)+偵查權(quán)運行模式，根據(jù)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)不同階段的屬性，適用不同的運行模式。具體而言，首先，在監(jiān)察委員會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上將行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與行使違法調(diào)查權(quán)的機構(gòu)區(qū)別開來。在監(jiān)察委員會內(nèi)部分別設(shè)立行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)和行使違法違紀調(diào)查權(quán)的雙軌制調(diào)查機構(gòu)?！八^雙軌制的調(diào)查體制，是指在保留黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公的前提下，在賦予監(jiān)察委員會對公職人員腐敗案件統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán)的前提下，在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置兩個相對獨立的部門：一是政紀調(diào)查部，二是刑事調(diào)查部。前者統(tǒng)一行使黨紀政紀調(diào)查權(quán)，后者則行使刑事調(diào)查權(quán)?！?7)陳瑞華.論監(jiān)查委員會的調(diào)查權(quán)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2018(4):16-26.其次，在監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行程序上，也采用行政調(diào)查和司法調(diào)查兩套不同程序的雙軌制，即監(jiān)察委員會行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的機構(gòu)，遵循偵查權(quán)的運行模式，嚴格適用《刑事訴訟法》關(guān)于偵查權(quán)運行程序的規(guī)定。而監(jiān)察委員會行使違法、違紀調(diào)查權(quán)的機構(gòu)，遵循行政調(diào)查運行的模式，嚴格適用《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的規(guī)定。(3) 在律師介入監(jiān)察調(diào)查的問題上，主張在司法調(diào)查開始后，被調(diào)查對象有權(quán)依照《刑事訴訟法》獲得律師幫助，即律師有權(quán)依照《刑事訴訟法》介入監(jiān)察調(diào)查中的職務(wù)犯罪調(diào)查?！暗诎讣灰平恍淌抡{(diào)查之后，被調(diào)查人具有犯罪嫌疑人的身份，這種調(diào)查其實就具有偵查的性質(zhì)，當然要受到刑事訴訟法的約束，辯護律師也應(yīng)當有權(quán)利參與調(diào)查活動，為委托人提供相應(yīng)的法律幫助。”(8)陳瑞華.論監(jiān)查委員會的調(diào)查權(quán)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2018(4):16-26.

應(yīng)該說與第一種主張單純強調(diào)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)適用偵查權(quán)模式的觀點相比，這種觀點顧及了監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性的復(fù)雜構(gòu)成，因而也就更具有合理性。但這種雙軌制的主張，也存在固有的缺陷： (1) 背離了國家監(jiān)察制度改革目的，割裂了監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)建立在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，雖然包含著不同權(quán)屬內(nèi)容，但《監(jiān)察法》立法是將其作為一個有機整體予以對待的，這從《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的全部具體規(guī)范就可以看出。而這種雙軌制的主張，只是名義上承認了監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的有機統(tǒng)一性，實則通過在監(jiān)察委員會內(nèi)部分設(shè)互不隸屬的平行的兩套機構(gòu)分別行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)和違紀違法調(diào)查權(quán)，嚴重割裂了監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)。(2) 存在技術(shù)上的不可行之處。依照這種雙軌制的思路，政紀調(diào)查部負責(zé)違法違紀調(diào)查，刑事調(diào)查部負責(zé)職務(wù)犯罪調(diào)查，看似分工清晰，但就具體操作層面而言，如何在案件立案階段識別一個具體案件是一般的違法違紀還是涉嫌職務(wù)犯罪，從而將其交由政紀調(diào)查部或者刑事調(diào)查部進行調(diào)查，卻是一件十分不容易甚至幾乎不可能完美完成的任務(wù)。比如，在缺乏證據(jù)的情況下，如何識別是一般違法違紀還是職務(wù)犯罪？具體由哪一個機構(gòu)來負責(zé)這種識別？是政紀調(diào)查部或者刑事調(diào)查部中任何一方還是專門設(shè)計第三方機構(gòu)來進行識別？

(三) 調(diào)查權(quán)運行模式

這種觀點認為： (1) 從權(quán)力屬性看，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是一種包含司法調(diào)查權(quán)和行政調(diào)查權(quán)甚至違紀調(diào)查權(quán)的獨立的監(jiān)察調(diào)查權(quán)。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)既不是單純的偵查權(quán)，也不是單純的行政調(diào)查權(quán)，而是綜合了偵查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)甚至違紀調(diào)查權(quán)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)雖然包含有偵查權(quán)的內(nèi)容，但其不同于偵查權(quán)，不能用偵查權(quán)來概括監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的屬性?！皬纳鲜鰩讉€方面來看，監(jiān)察委員會對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)不能簡單等同于檢察機關(guān)的偵查權(quán)，其權(quán)屬內(nèi)涵與外延都具有差異性?！?9)左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008(1):100-105.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)雖然包含有違法調(diào)查的內(nèi)容，但其也不同于行政調(diào)查權(quán)，不能用行政調(diào)查權(quán)來概括監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的屬性。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)既不同于司法調(diào)查權(quán)，也不同于行政調(diào)查權(quán)，而是一種獨立的調(diào)查權(quán)。(2) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)應(yīng)該有獨立的運行模式。作為一種包含行政調(diào)查權(quán)和司法調(diào)查權(quán)權(quán)屬內(nèi)容的獨立調(diào)查權(quán)，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式當然不應(yīng)該采用純粹的偵查權(quán)運行模式，簡單套用《刑事訴訟法》關(guān)于偵查權(quán)的規(guī)定，也不該簡單采用調(diào)查權(quán)+偵查權(quán)運行模式，在適用《刑事訴訟法》對于偵查權(quán)運行規(guī)定時，疊加適用《監(jiān)察法》關(guān)于調(diào)查權(quán)行使的規(guī)定。而是應(yīng)該在監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的調(diào)查機構(gòu)，承擔違法調(diào)查與偵查的職能，采用獨立的監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運行模式，在適用《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行規(guī)范的同時，合理甄別后選擇性地適用《刑事訴訟法》關(guān)于偵查權(quán)運行的部分規(guī)范?！罢{(diào)查部負責(zé)對監(jiān)察對象的違法犯罪情況進行詳細調(diào)查。在調(diào)查違法案件中，調(diào)查部主要承擔目前政府監(jiān)察部門的職責(zé)，可以采取一定的查明事實真相措施。在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中，調(diào)查部主要承擔目前人民檢察院職務(wù)犯罪偵查部門的職責(zé)，有權(quán)行使刑事偵查權(quán)，采取一定的刑事強制措施。”(10)姬亞平，吉亮亮.國家監(jiān)察委員會的設(shè)立于運行制度研究[J].財經(jīng)法學(xué),2018(1):49-63.(3) 監(jiān)察委員會調(diào)查活動不允許律師介入。在律師是否被允許介入監(jiān)察委員會調(diào)查活動的問題上，這種觀點主張監(jiān)察委員會是反腐機構(gòu)，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)行使的目的在于反腐，故其運行不同于一般刑事犯罪的偵查程序，而是屬于特別程序。“普通刑事訴訟傳統(tǒng)觀念就是認為職務(wù)犯罪與非職務(wù)犯罪都是犯罪，其刑事評價和處置具有一致性和不可分性，從而忽視了職務(wù)犯罪主體身份的特殊性和犯罪手段的隱蔽性。只有構(gòu)建以監(jiān)督公共權(quán)力、維護國家政治清明為目的的反腐敗程序規(guī)范，才能遵循反腐敗斗爭規(guī)律，實現(xiàn)‘懲治腐敗、廉潔政治’的價值目標。”(11)吳健雄.國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念[J].中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017(4):6-12.與一般刑事程序?qū)⒈Ｗo人權(quán)列為優(yōu)先不同，作為特別程序的監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行程序，以打擊腐敗為優(yōu)先。故在監(jiān)察委員會調(diào)查階段不應(yīng)該允許律師介入。

應(yīng)該說與前兩種觀點在監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性上的判斷相比，這種觀點從監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的整體角度看待其屬性，強調(diào)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是一種區(qū)別于司法調(diào)查和行政調(diào)查但又包含二者的獨立的調(diào)查權(quán)，更符合國家監(jiān)察制度的本意。根據(jù)這種對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性的判斷，強調(diào)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行要在遵守《監(jiān)察法》的條件下，也受《刑事訴訟法》偵查權(quán)運行規(guī)范的部分約束，形成一種既不純粹是偵查權(quán)運行模式，又不是簡單的調(diào)查權(quán)+偵查權(quán)運行模式的獨立的監(jiān)察調(diào)查權(quán)運行模式。在這一點上，也較前兩種觀點更具有合理性。但與此同時，這種觀點以所謂特別程序理論否定監(jiān)察委員會調(diào)查階段律師介入，缺乏足夠令人信服的論點。即使認為監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查與一般刑事案件偵查相比確實具有特殊之處，且國家監(jiān)察制度的根本目標在于反腐，但是否能因此將國家監(jiān)察制度反腐目標與保護人權(quán)目標對立并得出反腐目標優(yōu)先的結(jié)論？能否認為律師介入監(jiān)察委員會調(diào)查會阻礙而不是增進監(jiān)察制度的反腐效果？這些都不無疑問。

二、 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的實踐探索

上述理論爭論，對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的制度選擇具有一定影響。然而，由于國家監(jiān)察體制是一項事關(guān)全局的重大政治改革和前所未有的實踐創(chuàng)新，以審慎的態(tài)度展開試點探索，無疑構(gòu)成了監(jiān)察制度創(chuàng)建中不可缺少的環(huán)節(jié)。事實上，從2016年中央發(fā)布監(jiān)察體制改革試點方案到2018年監(jiān)察法出臺，相關(guān)的探索與試驗不斷展開，而監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的運行無疑是其中的重要內(nèi)容之一。下文將以時間為序，對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行的實踐探索予以簡要描述。

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，部署在北京市、山西省、浙江省設(shè)立各級監(jiān)察委員會。2016年12月25日，全國人大常委會十二屆二十五次會議審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《試點決定》)?！对圏c方案》和《試點決定》對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)都作了明確規(guī)定，確定了監(jiān)察委員會有監(jiān)督、調(diào)查和處置的職權(quán)，可以采取談話、訊問、留置等措施，允許試點地區(qū)暫時可以調(diào)整或者暫停適用《刑事訴訟法》第3、18、148條和第2編第2章第11節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件實施偵查的相關(guān)規(guī)定。

從《試點方案》和《試點決定》中有關(guān)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的規(guī)范來看，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)在國家監(jiān)察制度改革試點時期實際被作為一種區(qū)別于刑事訴訟偵查權(quán)但又包含了偵查權(quán)內(nèi)容，同時又涵蓋行政違法調(diào)查權(quán)內(nèi)容的新型獨立調(diào)查權(quán)。其運行模式既不同于偵查權(quán)運行模式，也不完全與原《行政監(jiān)察法》規(guī)定的行政調(diào)查權(quán)運行模式相同，而是實行獨立的監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式?！对圏c決定》通過暫停《刑事訴訟法》相關(guān)條款的實施將針對職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)納入監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)，致使試點期間的監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具有實質(zhì)上的偵查權(quán)內(nèi)容，明顯區(qū)別于改革前監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)單一的行政調(diào)查權(quán)屬性。

同時，《試點方案》和《試點決定》還通過相關(guān)規(guī)定，刻意顯現(xiàn)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)有所區(qū)分。這從以下兩點可以看出來： (1) 在強制措施上的不同。與《刑事訴訟法》規(guī)定了拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕和拘留五種強制措施不同，《試點方案》和《試點決定》只規(guī)定了留置這種調(diào)查強制措施。(2) 在律師介入上的不同。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，首次偵查訊問或者采取偵查強制措施后，嫌疑人即可以聘請律師?！对圏c決定》雖未明確提及暫時調(diào)整或者暫時停止適用《刑事訴訟法》第33條第1款，但在試點實踐中，監(jiān)察委員會調(diào)查活動中不允許律師介入。例如，試點期間，作為試點的山西、浙江等地，都不接受監(jiān)察委員會調(diào)查階段的律師介入。山西省陽泉市礦區(qū)司法局2017年發(fā)布的《關(guān)于支持配合監(jiān)察委員會查辦案件工作辦法(試行)》第7條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會調(diào)查案件期間，律師不介入相關(guān)工作。”2017年中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站曾刊文稱：“監(jiān)察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機關(guān)的強制措施。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國家監(jiān)察法，案件移送檢察機關(guān)后適用刑事訴訟法?！贝思措[含地否定監(jiān)察委員會調(diào)查期間的律師介入。

2017年11月6日，《人民日報》發(fā)表了長篇綜述，對2016年以來監(jiān)察體制改革試點進行了系統(tǒng)的梳理和總結(jié)。該綜述指出，試點省市按照中央要求，對監(jiān)察體制改革進行了深入探索，取得了豐富的經(jīng)驗。其中，與監(jiān)察調(diào)查權(quán)相關(guān)的主要有以下幾點：一是試點省市準確把握了監(jiān)察委員會的定位，明確監(jiān)察委員會實質(zhì)上就是反腐敗工作機構(gòu)，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)。二是試點省市積極運用調(diào)查權(quán)，發(fā)揮留置威懾力。如在調(diào)查措施運用方面，試點省市按照能試盡試原則，在調(diào)查職務(wù)違法犯罪過程中充分運用12項調(diào)查措施和技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施；按照不同調(diào)查措施設(shè)置不同審批程序，重要事項集體研究決定，相關(guān)材料全程留痕、存檔備查；嚴格按照刑事訴訟證據(jù)標準調(diào)查取證，對調(diào)查措施的適用條件、執(zhí)行方式、程序要求等作出細化規(guī)定等等。三是完善內(nèi)部紀法銜接。如北京市根據(jù)監(jiān)察對象身份、案件性質(zhì)的不同，分別采取同步立案、先執(zhí)紀審查后依法調(diào)查、先監(jiān)委依法調(diào)查后由其他紀檢組織執(zhí)紀審查等不同模式，做好執(zhí)紀審查與依法調(diào)查的工作對接。浙江省分別設(shè)計紀檢措施文書和監(jiān)察措施文書、紀檢立案程序和監(jiān)察立案程序，明確以監(jiān)委名義獲取的證據(jù)可以用于認定違紀問題，使執(zhí)紀審查與依法調(diào)查既相對分開又有序銜接(12)國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[N].人民日報,2017-11-06(1).。

人民日報的這一綜述，是在我國監(jiān)察改革試點即將全面推開的節(jié)點進行的整體總結(jié)，較為集中地反映了監(jiān)察體制改革試點的經(jīng)驗和成就。總體來看，有關(guān)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運行，試點省市還是傾向于將調(diào)查權(quán)視為獨立于偵查權(quán)的權(quán)力類型來看待的。這可以從前述各地對監(jiān)察委員會的定性以及調(diào)查措施運用銜接等實踐措施觀察得出。在前期試點基礎(chǔ)上，中辦于2017年10月印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開監(jiān)察體制改革試點方案》，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，全國范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革實踐探索全面展開。圍繞著監(jiān)察權(quán)力的運行，各地在線索處置、立案、取證、留置等調(diào)查程序機制方面，在證據(jù)審查、結(jié)果處理等處置程序機制方面以及國際合作工作機制方面進行了廣泛的探索(13)吳建雄.監(jiān)察體制改革試點視域下監(jiān)察委員會職權(quán)的配置與運行規(guī)范[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018(5):44-53.，形成了一批有益的經(jīng)驗。不過，由于這一在中央主導(dǎo)下展開的推廣性試點的目的在于改革示范而不是為了試錯，全面試點本身也就成為改革的一部分內(nèi)容，地方在改革中所獲得的權(quán)力空間必然有限(14)莊德水.國家監(jiān)察體制改革試點的實踐策略及其應(yīng)用分析[J].理論探索，2018(4)：46-53.，監(jiān)察調(diào)查權(quán)運行模式的探索因而也難以在更大程度上突破既有試點的經(jīng)驗。

三、 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的立法選擇

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的理論紛爭與實踐探索，為立法選擇提供了重要的知識資源和經(jīng)驗素材，但監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)究竟如何運行，最終還是依賴于立法選擇。由于監(jiān)察委員會的設(shè)置事關(guān)國家整體權(quán)力架構(gòu)，因而監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的立法就不能僅由《監(jiān)察法》獨立完成，而是涉及《憲法》《監(jiān)察法》以及《刑事訴訟法》等多個層次的法律設(shè)計。

(一) 《憲法》修正對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的影響

《憲法》并不會對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的運行這樣的具體問題做出規(guī)定，但其宏觀制度設(shè)計仍舊會對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式產(chǎn)生影響。2018年3月《中華人民共和國憲法修正案》通過的現(xiàn)行《憲法》在第3條第3款、第123條、第127條第1款等諸多條款，將行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察委員會與行使行政權(quán)的國務(wù)院、行使司法權(quán)的最高人民法院和最高人民檢察院并列，確立了國家監(jiān)察委員會作為由全國人民代表大會產(chǎn)生，并對《憲法》負責(zé)的國家機構(gòu)地位。因此，監(jiān)察權(quán)成為同立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并列的第四種國家權(quán)力。

此種對監(jiān)察權(quán)的憲法定位影響深遠。“監(jiān)察機關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)是對黨的權(quán)力與國家權(quán)力整合與重組而成的，憲法上的監(jiān)察權(quán)整合了行政監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)中對公職人員職務(wù)犯罪行為的法律監(jiān)督權(quán)以及黨的紀檢機關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)三部分權(quán)力，因此，新的監(jiān)察權(quán)既不是傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)或司法權(quán)，也不是一般意義的法律監(jiān)督權(quán)，而是一種獨立的監(jiān)察權(quán)?！?15)范進學(xué)，張玲玲.國家監(jiān)察體制改革的憲法問題[J].學(xué)習(xí)與探索,2019(2):77-84.由這一權(quán)力性質(zhì)定位出發(fā)，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)進而也就必然區(qū)別于司法調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、立法調(diào)查權(quán)。這為確立監(jiān)察調(diào)查權(quán)的獨立性及其運行模式奠定了基礎(chǔ)。

(二) 《監(jiān)察法》對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的設(shè)計

《監(jiān)察法》共9章69條。其有關(guān)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下兩類：一是規(guī)定監(jiān)察委員會調(diào)查手段的規(guī)范，主要為第19條至第30條?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了12種調(diào)查手段，分別是談話或者要求說明情況(第19條)，要求涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人作出陳述以及對職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進行訊問(第20條)，詢問證人(第21條)，對嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進行留置(第22條)，查詢、凍結(jié)財產(chǎn)(第23條)，搜查(第24條)、調(diào)取、查封、扣押用財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息(第25條)，勘驗檢查(第26條)、鑒定(第27條)、技術(shù)調(diào)查措施(第28條)、決定由公安機關(guān)發(fā)布通緝(第29條)、采取限制出境措施(第30條)。二是規(guī)定調(diào)查程序的規(guī)范。主要有移送調(diào)查(第34條第1款)、對報案和舉報的處理(第35、36、37條)、調(diào)查的初核與立案(第38、39條)、調(diào)查的程序要求(第41、42條)、留置的程序要求(第43、44條)、補充核實的程序要求(第47條第3款)。

觀察上述《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行條款，不難看出《監(jiān)察法》的調(diào)查權(quán)不僅僅是對被監(jiān)察對象行為的調(diào)查，同時也涉及對被監(jiān)察對象行為的監(jiān)督和處置；調(diào)查過程的展開，既涉及違紀違法調(diào)查，也涉及犯罪問題調(diào)查，而不是局限于公安司法機關(guān)等刑事追訴的范圍之內(nèi)。這種復(fù)雜多樣化的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其目標指向，彰顯了監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的獨特之處，其作為一種區(qū)別于司法調(diào)查和行政調(diào)查的獨立調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性，在《監(jiān)察法》中表現(xiàn)極為明顯。

(三) 《刑事訴訟法》中體現(xiàn)的監(jiān)察委員會調(diào)查模式

從理論上看，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的規(guī)范，除了體現(xiàn)在《監(jiān)察法》中，還體現(xiàn)在與《監(jiān)察法》銜接的《刑事訴訟法》中。現(xiàn)行《憲法》第127條第2款和《監(jiān)察法》第4條第2款都規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄缎淌略V訟法》正是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門在辦理職務(wù)犯罪和職務(wù)違法案件時能夠互相配合、相互制約的法律部門。現(xiàn)行的《刑事訴訟法》2018年修訂完成，其內(nèi)容與監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行也有一定體現(xiàn)。

從目前《刑事訴訟法》修訂內(nèi)容看，《刑事訴訟法》也是嚴格界分監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)，承認監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)應(yīng)該具有獨立的區(qū)別于偵查權(quán)的屬性?！缎淌略V訟法》第108條規(guī)定：“(一)‘偵查’是指公安機關(guān)、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強制性措施?！痹摋l款通過定義偵查的方式，明確偵查主體只能是公安機關(guān)、人民檢察院，將監(jiān)察委員會排除在外，即明確了監(jiān)察委員會進行的職務(wù)犯罪調(diào)查不是偵查。這一最終文本與中國人大網(wǎng)2018年5月公布的《中華人民共和國刑事訴訟法修正草案(征求意見稿)》中“‘偵查’是指公安機關(guān)、人民檢察院等機關(guān)對于刑事案件，依照法律進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強制性措施”的表述，已經(jīng)有了明顯差異，即將“等機關(guān)”進行了刪除。這在一定程度上也表明《刑事訴訟法》區(qū)分監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的意圖。另外，從《刑事訴訟法》附則第308條規(guī)定來看，除公安機關(guān)、檢察機關(guān)之外，對特定案件享有偵查權(quán)的還有軍隊保衛(wèi)部門、中國海警局、監(jiān)獄等，但同樣沒有列舉監(jiān)察機關(guān)。

綜合上面的分析，可以看出，在國家監(jiān)察制度的法律淵源層面，從《憲法》修正到《監(jiān)察法》頒布，再到《刑事訴訟法》的修訂，都已經(jīng)將監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式作為一種區(qū)別于偵查權(quán)運行模式同時也區(qū)別于行政調(diào)查權(quán)運行模式的新的運行模式予以確立。與前文所述的法學(xué)理論界關(guān)于監(jiān)察委員會調(diào)查模式論爭的觀點對比，可以看出，基本上是選擇了第三種觀點。

四、 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式的優(yōu)化思路

應(yīng)該說，國家監(jiān)察制度改革實踐中對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式所作的立法選擇，是基于對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性的判斷以及試點實踐基礎(chǔ)上所作出的理性選擇。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是包含有行政違法調(diào)查、職務(wù)犯罪的司法調(diào)查以及違反黨紀的違紀調(diào)查的獨立的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，其運行模式當然不應(yīng)該照抄偵查權(quán)的運行模式，也不應(yīng)該局限于行政違法調(diào)查權(quán)的運行模式。這一內(nèi)在理論，在前述第三種觀點中已經(jīng)得到闡釋。

然而，理論的功能不僅僅是解釋，它同時也是評價實踐和建構(gòu)未來的工具。以前述理論觀察，當下監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式也絕非完美無缺，不存在任何問題。事實上，前文所述監(jiān)察委員會獨立調(diào)查權(quán)模式的理論觀點中遺留的問題在現(xiàn)有制度中似乎并未能完全解決。如在律師介入問題上，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》實際已經(jīng)排除了被調(diào)查人聘請律師的權(quán)利。如此一來，“作為同樣被限制人身自由的被調(diào)查人僅僅能夠獲得事后的實體性權(quán)利的救濟，而無法獲得同等的程序性權(quán)利的救濟”(16)詹建紅,許晏銘.論監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序的銜接[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線,2019(8):208-216.。這必將置被調(diào)查人于更為不利的地位。而在監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約方面，修改的刑事訴訟法主要通過重新界定檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)范圍、明確檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的審查起訴和補充偵查權(quán)等方式展開，但這種方式其實更多是一種案件的程序流轉(zhuǎn)，檢察權(quán)對于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約無疑仍舊較為乏力。

筆者認為，以前述理論討論為基礎(chǔ)，未來《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的具體實施過程中，圍繞監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行模式至少在以下兩個方面需要適時改進，進行必要的制度優(yōu)化。

一方面，應(yīng)適時允許律師依照《刑事訴訟法》的規(guī)定介入監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行。正如前文所提及，理論界部分學(xué)者所主張的特別程序理論，缺乏足夠的正當性?！侗O(jiān)察法》《刑事訴訟法》并沒有明確排除律師介入監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動?！对圏c決定》也未明確規(guī)定暫時調(diào)整或者暫時停止能否適用《刑事訴訟法》有關(guān)律師介入的條款。國家監(jiān)察制度改革試點期間之所以不允許律師介入對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動，并非依據(jù)法律或者《試點決定》的具體規(guī)定，而是基于位階和權(quán)威性都較低的規(guī)范性文件或者內(nèi)部指示。雖然《刑事訴訟法》修訂的二審稿中也顯露出不贊成律師介入監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪調(diào)查活動的態(tài)度，但二審稿也沒有以法律條文明確宣示禁止律師介入監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動。應(yīng)該說，律師依據(jù)《刑事訴訟法》介入監(jiān)察委員會調(diào)查活動，不存在明顯的法律障礙，只是存在若干技術(shù)問題。只要通過法律解釋一類的技術(shù)手段明確監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查行為具有偵查屬性，可以看成偵查措施，同時可以將監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪嫌疑人采取的留置措施視為刑事強制措施，就完全可以適用《刑事訴訟法》，讓律師介入職務(wù)犯罪調(diào)查活動?！熬唧w而言，一方面，在監(jiān)察委調(diào)查階段，自監(jiān)察委對被調(diào)查人第一次訊問或者采取留置措施之日起，被調(diào)查人應(yīng)當有權(quán)委托律師辯護?！?17)譚世貴.監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來、性質(zhì)及完善[J].甘肅社會科學(xué),2018(2)：174-181.另一方面，應(yīng)進一步強化檢察機關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的職能。盡管學(xué)界有人主張檢察機關(guān)不應(yīng)該介入監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動，監(jiān)察調(diào)查中的違法行為由監(jiān)察機關(guān)自行處置?！耙蚨O(jiān)察活動中監(jiān)察人員的違法犯罪問題只能依照監(jiān)察法規(guī)定，由監(jiān)察機關(guān)查處，這是利弊權(quán)衡后比例原則的內(nèi)在邏輯?！?18)吳建雄，王友武.監(jiān)察與司法銜接的價值基礎(chǔ)、核心要素與規(guī)則構(gòu)建[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2018(4)：28-35.但筆者認為這一觀點不足取。檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，客觀上并沒有改變檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的屬性。檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的定位源于《憲法》的規(guī)定。因此，具備法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)對承擔職務(wù)犯罪案件調(diào)查職能的監(jiān)察委員會進行法律監(jiān)督，具有充足的正當性。如果考慮到監(jiān)察機關(guān)超常的權(quán)威和在反腐案件調(diào)查中的巨大權(quán)力，就更應(yīng)該強調(diào)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，以外部權(quán)力監(jiān)督這種擁有巨大權(quán)力的機關(guān)形成一定程度的制約。當然，考慮到作為承擔法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)本身也是監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會進行法律監(jiān)督確實具有一定的難度。就檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行的法律監(jiān)督而言，《監(jiān)察法》并沒有作出明確規(guī)定。檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查活動缺乏有效即時的監(jiān)督措施，只能依照《監(jiān)察法》第33條第2、3款以及第47條的規(guī)定以及《刑事訴訟法》的相關(guān)條款，在審查起訴環(huán)節(jié)通過排除監(jiān)察委員會調(diào)查所取得的證據(jù)或者退回補充核查，實施對監(jiān)察委員會調(diào)查活動的全面監(jiān)督?？陀^上講，檢察機關(guān)這種對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運行所實施的監(jiān)督，屬于一種事后監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的時效性。因此，未來應(yīng)該進一步明確檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查活動實施監(jiān)督的程序，進一步強化檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查活動的監(jiān)督。