李鋮豪

摘 要：我國農(nóng)村金融供給不足，導(dǎo)致農(nóng)民貸款難、融資難問題日益突出。2014年中央1號文明確賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，為農(nóng)村金融供給開辟了新路徑。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度不完善，制約了其融資功能。因此，要通過制度改革、風(fēng)險(xiǎn)控制、利益共享、專業(yè)評估等方式，優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度，從而為農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的金融支持。

關(guān)鍵詞：土地承包;抵押貸款;試點(diǎn)改革

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.064

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款基本理論

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款內(nèi)涵

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是指農(nóng)戶、企業(yè)法人及其他經(jīng)濟(jì)組織以其依法取得且經(jīng)縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心登記確認(rèn)已流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保取得的貸款，并按期償還貸款本息的一種貸款業(yè)務(wù)。

農(nóng)民對其所在的農(nóng)村集體中承包的土地享有直接支配權(quán)利，能夠明確土地承包經(jīng)營權(quán)享有物權(quán)屬性，從屬物權(quán)。法律在賦予農(nóng)民享有對土地承包經(jīng)營物權(quán)直接支配權(quán)利，同時(shí)又限定該權(quán)利在抵押融資方面具體行使，受到限定的物權(quán)并非真正意義上的物權(quán)。

無論是從封建社會中還是新中國成立至今，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在社會經(jīng)濟(jì)中始終是最基礎(chǔ)也是最重要的一部分。土地是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)載體，是保障農(nóng)民生活的底線，以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻率增大，頻繁流轉(zhuǎn)會給農(nóng)民的經(jīng)營生活帶來不確定性，此為立法之先意。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式不會總保持不變。自給自足模式已不能滿足農(nóng)民自身需要，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、旅游化發(fā)展。農(nóng)民創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)營模式也需要更多資金，其自身儲蓄遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。金融資源在城市、農(nóng)村之間分配不均衡，農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)不及城市，業(yè)務(wù)范圍有限;非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)因其盈利模式，直接地增加農(nóng)民的融資成本。繼而，造就農(nóng)民貸款難、融資難問題。

保護(hù)農(nóng)村土地穩(wěn)定性和農(nóng)民融資兩者出現(xiàn)矛盾，因而國務(wù)院在2014年出臺允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可作為抵押物進(jìn)行抵押貸款的決定，隨后在全國范圍內(nèi)232 個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)改革，拓寬新時(shí)代農(nóng)民融資的選擇路徑。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

在各個(gè)試點(diǎn)中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式主以直接抵押和間接抵押兩種。

直接抵押，即將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)直接作為抵押物，經(jīng)過抵押登記、價(jià)值評估等流程之后可相關(guān)銀行申請貸款，不附加其他任何擔(dān)保條件，實(shí)踐中得到較好運(yùn)用的是浙江嘉興南湖區(qū)、江蘇常州武進(jìn)區(qū)等。該模式下，土地的承包經(jīng)營權(quán)系唯一抵押物，與各大銀行均有開展小額信用貸款業(yè)務(wù)似乎更為接近。全國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，東西、南北差異較大，這種模式對全國范圍內(nèi)試點(diǎn)只能作為借鑒，并不具有普遍指導(dǎo)意義。

間接抵押貸款的抵押物不僅只是土地的承包經(jīng)營權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上在增加其他抵押物、擔(dān)保人或其他機(jī)制，常見的間接抵押貸款模式有兩種。

第一種是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)上，增加擔(dān)保人增信、通過普通抵押貸款的模式申請貸款。擔(dān)保人分為農(nóng)村集體性質(zhì)擔(dān)保人和第三方擔(dān)保公司。集體性質(zhì)擔(dān)保人在貸款人無法償還貸款時(shí)，以回購抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)代借款人償還相應(yīng)借款，借款人在今后可向集體再次購回該土地承包經(jīng)營權(quán)，擔(dān)保人也可以在借款人實(shí)在無法償還債務(wù)情況下，進(jìn)行集體內(nèi)部的二次流轉(zhuǎn)。第三方擔(dān)保公司作為擔(dān)保人在這種模式下，往往采用的是二次擔(dān)保的模式，由借款人將特定的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給擔(dān)保公司，再由擔(dān)保公司出面為借款人提供擔(dān)保，借款無法償還貸款時(shí)，銀行先就抵押土地的承包經(jīng)營權(quán)受償，不足部分再由擔(dān)保公司承擔(dān)貸款的補(bǔ)償責(zé)任。該模式下，抵押土地的變現(xiàn)及承包經(jīng)營權(quán)的二次流轉(zhuǎn)較容易實(shí)現(xiàn)，符合農(nóng)村土地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)原則。

第二種是土地的承包經(jīng)營權(quán)結(jié)合風(fēng)控機(jī)制抵押貸款，這里的風(fēng)控機(jī)制是指風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。雖然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金系第三方相對人，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制具有存在的特殊性，其往往由當(dāng)?shù)氐恼鲗?dǎo)，財(cái)政撥款，風(fēng)險(xiǎn)基金之下往往也會有業(yè)務(wù)直接相關(guān)的公司、交易平臺。故一旦有不良貸款形成，還款直接交由基金進(jìn)行處理，抵押土地的承包經(jīng)營權(quán)再通過交易平臺進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)。江蘇沛縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有限公司、新疆奇臺縣構(gòu)建的土流網(wǎng)等都是具有十分重要的借鑒意義。

1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度風(fēng)險(xiǎn)及其控制機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為抵押貸款的一種，其機(jī)制自身的風(fēng)險(xiǎn)也就與一般的抵押貸款類似，主要是來自于不良資產(chǎn)的形成，抵押物的變現(xiàn)還款。風(fēng)險(xiǎn)控制作為項(xiàng)目重要指標(biāo)之一，系除了盈利目標(biāo)之外，保持項(xiàng)目穩(wěn)健拓展、長久發(fā)展的核心機(jī)制。通過對試點(diǎn)中常見抵押貸款模式的羅列，各個(gè)模式下的風(fēng)控機(jī)制有其各自特點(diǎn)。

直接抵押貸款中借款人自身的信用、還款能力系決定能否還款的核心因素，對借款人的要求較高，貸款風(fēng)險(xiǎn)較小，一般情況下很少會出現(xiàn)不良資產(chǎn)。這種模式無具體風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，故在此不展開詳細(xì)討論。

間接抵押貸款借款人準(zhǔn)入門檻較低，在借款人背后有第三方擔(dān)保人、組織。此處，第三方擔(dān)保人、組織以簡易的風(fēng)控機(jī)制存在。該模式下，風(fēng)控機(jī)制其一就是第三方擔(dān)保人、組織先付債務(wù)后承接土地承包經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)抵債;其二則是基金會等第三方擔(dān)保組織，在不良形成之時(shí)，以補(bǔ)貼抵債。

可見無論哪種抵押貸款模式，雖能在一定程度上把控風(fēng)險(xiǎn)，但是區(qū)域內(nèi)并未形成系統(tǒng)的風(fēng)控系統(tǒng)，金融機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)涉足較少，主動探索力度不夠，到實(shí)務(wù)層面存有問題。諸如在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常會發(fā)生的回購款折價(jià)問題等會直接影響抵押貸款風(fēng)控系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)新機(jī)制于各試點(diǎn)取得初效，截至2016年5月，廣西玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)144.43萬畝，貸款余額達(dá)15250萬元，不良貸款為0;至2016年底，湖南省全省2000萬畝承包地確權(quán)到戶，貸款余額3.4億元;至2016年末，江西助農(nóng)取款點(diǎn)累計(jì)發(fā)布29399個(gè)，貸款余額1842.9億元;至2017年6月底，山西6縣區(qū)抵押貸款成交筆試?yán)鄯e37393筆，貸款余額共計(jì)3.4億元;2017年8月末，浙江嵊州市累積發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款179筆，累積金額3.07億元，未發(fā)生一筆不良貸款。結(jié)合抵押貸款的法律制度以及貸款模式、風(fēng)控機(jī)制分析，還存在許多理、實(shí)踐層面上有待深入研究、解決的問題，其不足主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 法律制度模糊不清

雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)改革已經(jīng)落地，且近幾年一號文件中均提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但并未推動相關(guān)法律的修訂。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》僅對承包戶家庭成員權(quán)利做了細(xì)微改動，基于現(xiàn)狀，《擔(dān)保法》《物權(quán)法》均有明文禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，使得試點(diǎn)地區(qū)未開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)以及還未進(jìn)行試點(diǎn)改革地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)對該項(xiàng)政策有所顧忌，影響實(shí)踐中金融供給。

其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)雖實(shí)屬于物權(quán)，經(jīng)營權(quán)人可以享有直接支配權(quán)，但其并非真正意義上完整產(chǎn)權(quán)，僅是細(xì)分產(chǎn)權(quán)，故在二次流轉(zhuǎn)過程中也是受到限制的，若沒有第三方擔(dān)保公司于農(nóng)村集體內(nèi)部處置，金融機(jī)構(gòu)很難直接對其變現(xiàn)，因而債權(quán)行使就存在履行障礙，存在呆滯風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 缺乏專業(yè)農(nóng)地評估系統(tǒng)

各個(gè)試點(diǎn)的貸款模式多樣，但農(nóng)戶在申請貸款前需要對農(nóng)村土地評估工作，并沒有專業(yè)性的評估系統(tǒng)。缺乏專業(yè)的農(nóng)地評估機(jī)構(gòu)、已存在的評估機(jī)構(gòu)評估費(fèi)用過高、農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)就農(nóng)地評估價(jià)值存在分歧是各試點(diǎn)地區(qū)常見的問題。這些問題都是會影響農(nóng)村土地價(jià)值的發(fā)揮，成為農(nóng)民抵押貸款融資的絆腳石。

2.3 確權(quán)頒證緩慢

土地承包經(jīng)營權(quán)既屬于物權(quán)，那么流轉(zhuǎn)的過程中，必定是要符合物權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定。不動產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移生效要件即為經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未登記不發(fā)生效力。所以當(dāng)農(nóng)民無法提供承包土地的權(quán)屬證明，就無法申請抵押貸款。絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)頒證沒有完成，農(nóng)村集體組織在確權(quán)過程中存在土地權(quán)屬爭議、工作量大人員少以及經(jīng)費(fèi)緊缺等問題，導(dǎo)致了確權(quán)頒證工作進(jìn)度緩慢。

2.4 缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制

雖有部分地區(qū)已經(jīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金會、土流網(wǎng)交易平臺等強(qiáng)力的風(fēng)控機(jī)制，但在大多數(shù)地區(qū)制度并未普及，更為缺失的是保險(xiǎn)機(jī)制。上述已言，風(fēng)險(xiǎn)基金會、交易平臺對于不良資產(chǎn)的緩釋效果。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的存在是能夠給農(nóng)民增信的方式，一旦形成不良貸款后，這也是銀行機(jī)構(gòu)獲償?shù)囊环N路徑，但這種機(jī)制的缺失就會使得經(jīng)營權(quán)人利益在切實(shí)遇到經(jīng)營困難之時(shí)不能得到保障，也很難構(gòu)建起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。

3 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的建議

3.1 推進(jìn)法律修訂、司法解釋出臺

缺少配套、系統(tǒng)的法律制度，一旦發(fā)生糾紛，爭議雙方、法院很難在法律上找到法律依據(jù)。筆者認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款系基于農(nóng)村土地承包之上，因此可在《農(nóng)村土地承包法》的修訂中，將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度以具體法列入其中。一來從法律層面上給予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款積極的回應(yīng);二來將政策上升到具體法，又無需立新法，降成本，提效益。與此同時(shí)，針對糾紛案件，出臺相應(yīng)的司法解釋。從而初步構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)性且配套的法律制度，消除金融機(jī)構(gòu)顧忌，促進(jìn)金融供給增加，賦予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中各方利益主體堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

3.2 建立專業(yè)的土地評估機(jī)制

農(nóng)村土地評估機(jī)制，直接能影響農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的發(fā)揮。過高評估費(fèi)用增加農(nóng)民的融資成本，評估不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果則會從根本上阻礙融資工作推進(jìn)?？稍谠性u估機(jī)制的基礎(chǔ)上，由相關(guān)政府部門牽頭，引導(dǎo)專業(yè)性評估公司與銀行金融機(jī)構(gòu)合作，結(jié)合特定土地上所產(chǎn)出的不同農(nóng)產(chǎn)品，建立公正、合理、效率的農(nóng)村土地評估機(jī)制，為抵押貸款工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)制度創(chuàng)新建設(shè)

確權(quán)頒證屬土地評估之后續(xù)工作，可嘗試將農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作與相應(yīng)的土地評估系統(tǒng)結(jié)合起來，在做到有效、公正評估之后，配之以確權(quán)工作。構(gòu)建評估公司與國土局之間的合作聯(lián)動，相互監(jiān)督，提升工作效率。

3.4 完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)建設(shè)

加快各地風(fēng)險(xiǎn)基金會與土地流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類，擴(kuò)大補(bǔ)償基金額度，同時(shí)嘗試允許商業(yè)性涉農(nóng)保險(xiǎn)準(zhǔn)入。鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)組織相應(yīng)的集體性土地協(xié)會、基金會等。政府補(bǔ)貼只能解一時(shí)之需，嘗試以稅收優(yōu)惠、投資優(yōu)惠等政策吸引民間資本加入到風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的完善中來，對已有的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制形成補(bǔ)充。

4 結(jié)語

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款雖在政策上已放開，試點(diǎn)改革已初獲成效，但是法律制度仍沒有邁出改進(jìn)的一步，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，在實(shí)踐操作層面十分坎坷。筆者由于調(diào)研經(jīng)驗(yàn)并不充裕，所作論述也僅為初步分析，希望能為研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款出一己之力。

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