何治民

踏入2020年，各大城市2019年度的土地出讓金“成績單”也隨之出爐。

中指數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國300個城市土地出讓金總額50294億元，同比增加19%。不僅如此，前十個城市的年度土地出讓金均突破千億元，杭州以2764.7億元再度榮居榜首，值得一提的是，有17座三四線城市入榜，且佛山、紹興入圍榜單前20。

中國在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府用土地出讓金補(bǔ)充財政支出缺口已是公開的秘密，可以說，土地出讓金增長有多怏從側(cè)面反映地方政府財力本質(zhì)。

如今，伴隨著“房住不炒”的貫徹和樓市的持續(xù)調(diào)控，地方政府?dāng)[脫對土地財政依賴的呼聲越來越高，但收效距離預(yù)期，似乎還有很長距離。

回顧分稅制

中國的政府架構(gòu)有5級，依次為中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，每級政府在財政上都?xì)w上一級政府直接管轄。

傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為，政府的財政職能有三項(xiàng)：資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。政府財政職能的實(shí)施需要有財力支撐，財力、事權(quán)、財權(quán)是財政管理體制的三要素。

改革開放后，我國財政體制先后經(jīng)歷了“利改稅”（國營企業(yè)由向國家上繳利潤改為按繳納稅金）、財政包干制。時間久了，特別是到20世紀(jì)80年代后期，我國“兩個比重”即財政收入占GDP的比重與中央財政收入占整個財政收入的比重持續(xù)下降，中央政府財力弱化嚴(yán)重，改革勢在必行。

基于這種情況，1994年開啟的分稅制改革，難免有了中央集中財權(quán)的底色。分稅制改革紛繁復(fù)雜，具體來說，既劃分了中央和地方的事權(quán)、財權(quán)，還建立了稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等制度。

分稅和央地財權(quán)劃分密不可分。此次稅改將稅種分為中央稅、地方稅和央地共享稅。其中，消費(fèi)稅、關(guān)稅、海關(guān)代征的消費(fèi)稅和增值稅、中央企業(yè)所得稅等8個稅種作為中央稅;營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等18個稅種作為地方稅;增值稅、證券交易稅、資源稅等作為中央與地方其享稅。其中，增值稅中央與地方分享比例為75：25，證券交易稅為“五五分成”，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。

分稅制改革理順了中央和地方之間的財稅分配關(guān)系，給地方劃分了單獨(dú)稅種和相應(yīng)的征管權(quán)利，激發(fā)了地方政府的積極性。從數(shù)量上看，地方政府的稅種確實(shí)比中央多，但考慮到稅種收入和共享稅比例，即便有稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償機(jī)制，地方政府的財力也遠(yuǎn)不及中央。

增值稅、企業(yè)所得所、消費(fèi)稅是大稅，稅收收入高。財政部最新數(shù)據(jù)，2019年1—11月，國內(nèi)增值稅（5.8億元）、消費(fèi)稅（1.24萬億元）、企業(yè)所得稅（3.69萬億元）均突破萬億，其中，消費(fèi)稅增長最怏，達(dá)19.4%。

消費(fèi)稅獨(dú)屬中央稅，增值稅作為央地共享稅，中央政府分享75%。隨著企業(yè)所得稅收入量日漸增加，2002年1月1日，所得稅分享迎來改革，不再按行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅，而是按統(tǒng)一比例分享，中央與地方分享比例從2003年起調(diào)整為60：40。簡而言之，在營改增全面實(shí)行前，上述三大稅中，地方只享受增值稅25%和企業(yè)所得稅40%的分成。

地方的另一塊收入來自中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但都有相應(yīng)的門檻，以稅收返還為例，根據(jù)規(guī)定，1994年以后的稅收返的基數(shù)是全國“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）的增量部分，具體比例是1：0.3，即當(dāng)全國“兩稅”收入每增長1%，稅收返還數(shù)額增長0.3%。

在事權(quán)方面，央地財政分別有各自的支出事項(xiàng)，如中央財政主要承擔(dān)了國家安全、外交、中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)及直接管理的事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀調(diào)控所必需的支出等14個方面。

但在實(shí)際執(zhí)行中，地方政府不僅承擔(dān)了幾乎全部的公共服務(wù)支出，還承擔(dān)了部分國防、武警等本應(yīng)完全由中央財政承擔(dān)的支出。

數(shù)據(jù)是最好的證明。2018年中央和地方在財政收入上的比重分別為45.6%、54.4%，而在財政支出上的比重則為15%、85%，地方收入和支出嚴(yán)重不對等。

值得一提的是，這里的地方是一個整體概念，是指省級及其以下的地方政府，而1994年分稅制界定的是，中央和省份之間的收支責(zé)任，對省級以下的財政分配并沒有明確規(guī)范，而是賦予了省級政府制定省以下各級政府間收支責(zé)任安排的自由裁量權(quán)。

2002年起，各省基本上參照中央與地方財政關(guān)系的制度框架，在省級以下財政中也實(shí)行7改革，各地具體責(zé)任劃分、分成比例大有不同，但有一個共同特點(diǎn)：財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放。

在層層上移的財權(quán)鏈條中，縣鄉(xiāng)一級受傷最大，財政越發(fā)困難。早在20世紀(jì)90年代初，浙江省就開始實(shí)行“省直管縣”，省內(nèi)涌現(xiàn)了一半經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，隨后，從2004年起，全國各地開始推行“省直管縣”，這意味著縣級的財政收支責(zé)任劃分、財政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算資金調(diào)度等由省級政府直接管理，與市級財政無關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，2014年年底，全國已有54%的縣（21個省份的1060個縣）實(shí)行了改革。

對縣級政府而言，“省直管縣”簡化了行政層級，降低了協(xié)調(diào)成本，擴(kuò)大了其財力自主權(quán);但對市級政府而言，“省直管縣”替代“市管縣”后，市級政府對縣級財政不再有預(yù)算資金調(diào)度權(quán)、也不再有事權(quán)攤派權(quán)。夾在“省管縣”中的市級財政困難越發(fā)明顯，不少落后地區(qū)的地級市越發(fā)依靠轉(zhuǎn)移支付來支持發(fā)展。

土地財政未減輕

省級以下各級政府財權(quán)、事權(quán)長期不匹配，讓市級政府預(yù)算內(nèi)的財政收支差距日益拉大，上級政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)無法填補(bǔ)缺口。人口城鎮(zhèn)化和營改增全面鋪開，讓地方財政舉步維艱。

營業(yè)稅是第一大主體稅種，但2016年5月1日，營改增全面推行，營業(yè)稅退出歷史舞臺，盡管國務(wù)院將增值稅央地分配比例從原來的75：25調(diào)整為50：50，并暫定2～3年的過渡期，但稅收收入結(jié)構(gòu)的“主動權(quán)”再度向中央財政傾斜。

長期以來，政府間收支劃分、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付都以戶籍人口為依據(jù)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，人口城鎮(zhèn)化帶來的公其服務(wù)支出加重地方政府財力負(fù)擔(dān)。

在城市經(jīng)濟(jì)競爭和政績考核壓力，市級政府努力“開源”，“土地財政”和地方債成為地方政府新的財力“擔(dān)當(dāng)”。

“土地財政”一般是指土地出讓金收入和針對不動產(chǎn)的稅收收入。地方政府熱衷于土地出讓金，一方面是“低價征地、高價賣地”的模式收益可觀，更重要的是，土地出讓金是地方固定收入，中央政府不參與分成，而根據(jù)2019新修訂的《土地管理法》，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。

目前，我國的房地產(chǎn)稅收體系中針對不動產(chǎn)稅種有5個，即房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅，俗稱為房地產(chǎn)“五稅”，且它們多為地方稅種。

上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布《地方政府對土地財政的依賴度報告》顯示，2018年，房地產(chǎn)“五稅”總收入17968億元，占地方財政收入的比重為18.4%，比2017年上升0.4個百分點(diǎn)，比重創(chuàng)造了歷史新高，2018年土地出讓金占地方財政總收入的39.9%，比2017年上升3.6個百分點(diǎn)。

以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2018年，土地財政相關(guān)收入貢獻(xiàn)了超過一半的地方財政總收入，創(chuàng)下歷史新高。

隨著房地產(chǎn)發(fā)展總是伴隨著嚴(yán)調(diào)控，地方政府不得不通過發(fā)行債券甚至變相舉債的方式來籌措資金。如各地紛紛成立融資平臺，目前全國已有1萬余地方政府融資平臺，其中一半為市級信用的融資平臺。

目前中國地方債務(wù)規(guī)模達(dá)到30萬億元。博瞻智庫研究表明，2019—2021年，貴州、湖南等地債券償還金額是其最新公共財政收入的2倍以上，而云南、青海、重慶、廣西等省市的也都在1.5倍以上。

分稅制通過激發(fā)地方政府的積極性，助推過去中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，如今，地方政府對土地財政的依賴、地方債風(fēng)險已經(jīng)開始顯現(xiàn)，構(gòu)建事權(quán)與財權(quán)相匹配的地方財政體制已經(jīng)刻不容緩。

消費(fèi)稅歸誰？

無論是土地財政還是舉債，都無益于地方政府財力的可持續(xù)發(fā)展，甚至可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

地方財力的持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到市長錢袋子的大小。而分稅制格局下地方政府的事權(quán)和財權(quán)長期不匹配，要解決這個問題，前提是明確事權(quán)范圍。

近年來，財政體制局部調(diào)整的政策回應(yīng)了這一點(diǎn)。中央分別于2016年8月和2018年2月頒布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》和《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，界定了中央與地方的財政事權(quán)范圍，同時規(guī)范了各自事權(quán)范圍對應(yīng)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，并明確了一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政、事權(quán)事項(xiàng)。

事權(quán)明確了，財權(quán)分配才有依據(jù)?，F(xiàn)行的分稅制在處理中央和地方財稅分配時，大量采用分成的方法，如增值稅五五分、所得稅四六分。但《中國分稅制：問題與改革》一書認(rèn)為，在穩(wěn)定政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的前提下，分稅優(yōu)于分成，分稅制改革的思路應(yīng)是分稅為主、分成為輔。

對地方政府，分稅的關(guān)鍵是要完善地方稅制，特別是增加獨(dú)立的大稅種，以此來擴(kuò)大地方政府收入自主權(quán)。國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)也曾建議，將消費(fèi)稅改為零售環(huán)節(jié)征收。按照稅目分步劃給地方，同時合并車購稅，給地方做稅源。

隨著消費(fèi)對GDP貢獻(xiàn)越來越高，且消費(fèi)稅能在一定程度上激勵地方政府改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了將消費(fèi)稅作為地方大稅的呼聲。

事實(shí)上，自營改增讓營業(yè)稅的消失后，地方稅系中第一大稅的位置就缺失，隨著消費(fèi)對GDP貢獻(xiàn)越來越高，且消費(fèi)稅能在一定程度上激勵地方政府改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了將消費(fèi)稅作為地方大稅的呼聲。

無獨(dú)有偶，2019年10月，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（下稱《方案》），維持增值稅五五分成不變，同時，把部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅目，后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，并擬將消費(fèi)稅下劃至地方。

《方案》擬將消費(fèi)稅下劃至地方的消息，一度被認(rèn)為是消費(fèi)稅成為地方大稅種“積極信號”。

2019年1-11月，我國消費(fèi)稅收入1.24萬億元，收入規(guī)模是國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅之后的第三大稅種，但收入規(guī)模只有同期企業(yè)所得稅的1/3，增值稅的1/5。值得一提的是，《方案》中規(guī)定，擬劃給地方的其實(shí)只有“增量部分”，對地方財政收入影響有限，可能還不如增值稅五五分成。如此看來，《方案》更像是為了緩解2019年新增的2萬億減稅降費(fèi)給地方財政帶來的壓力。

目前，中國對15類商品征收消費(fèi)稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實(shí)木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中，煙、油、車、酒等四類商品貢獻(xiàn)了國內(nèi)消費(fèi)稅99%的稅額，僅煙草制品的消費(fèi)稅稅額，2018年占比就高達(dá)53%以上。

消費(fèi)稅的上述15個品類，基本為損害健康的商品、破壞環(huán)境的商品，或者是奢侈型消費(fèi)品、資源耗竭類商品，如果將消費(fèi)稅劃給地方，為了增收，地方政府將出臺政策刺激消費(fèi)，這將與“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用違背，也不利于減少煙草制品等有害健康的商品消費(fèi)。

1月2日，《消費(fèi)稅法》征求意見工作已結(jié)束。若立法通過之后，未來消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)將逐步向批發(fā)和零售轉(zhuǎn)移，而消費(fèi)稅能否成為地方獨(dú)立稅種，依舊有待觀察。

但值得期待的是，“基本完成主要領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分'積極推進(jìn)省以下財政體制改革”“穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革”已經(jīng)列入2020年重點(diǎn)做好的八項(xiàng)財政工作之一。