鄭嘉璐

重慶軌道交通

新時(shí)代中國(guó)的地方治理正在發(fā)生三個(gè)重要的趨勢(shì)，這三個(gè)趨勢(shì)都是機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)并存：

一是權(quán)力下沉使基層政府在社會(huì)治理中變得越來越重要，但也使基層政府需要承擔(dān)更多責(zé)任，基層政府的治理能力急需加強(qiáng)，但這又不是短期內(nèi)能夠取得快速提升的。

二是政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為這種能力的提升提供了大好機(jī)遇，實(shí)際上也使得基層政府大大提升了效率，但也可能會(huì)讓國(guó)家與社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步失衡。

三是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制成為基層治理中越來越重要的職能，維穩(wěn)機(jī)制在地方社會(huì)甚至已經(jīng)延伸到家庭這個(gè)社會(huì)單元，但是網(wǎng)格化的管理模式也使得基層社會(huì)的治理容易內(nèi)卷化，抑制社會(huì)活力。

如何在基層社會(huì)中，維護(hù)好執(zhí)政黨一元領(lǐng)導(dǎo)的政治秩序，同時(shí)又能讓多元的社會(huì)持續(xù)保持活力，這是治理現(xiàn)代化過程中特別關(guān)鍵的課題。

1月4日，北京大學(xué)政府管理學(xué)院第二屆院友論壇在廣州舉行，圍繞“新時(shí)代地方政府治理：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與回應(yīng)”這一主題，來自多所高校的學(xué)者展開了熱烈討論。

參與討論的學(xué)者包括：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授朱健剛、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授王清、湖南大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)雷玉瓊教授、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授劉偉、清華大學(xué)政治學(xué)系副教授孟天廣、西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)鄒東升教授。

地方治理的新變化

王清：隨著央地關(guān)系的調(diào)整，地方政府治理出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)。在這種新趨勢(shì)之下，我在思考兩個(gè)問題：一是什么帶來了地方政府治理的變化;二是地方政府是不是從發(fā)展型政府變成了服務(wù)型政府。

發(fā)展型政府是指地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，卷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程之中，甚至成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)主體。我前期研究也發(fā)現(xiàn)，發(fā)展型政府使地方政府出現(xiàn)行為偏離，包括偏好為流動(dòng)性強(qiáng)的資本提供服務(wù)，不注重為流動(dòng)性較弱的勞動(dòng)力服務(wù);偏好經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不注重民生性服務(wù)。但在新時(shí)代，隨著一系列政策調(diào)整，地方政府面臨的約束條件發(fā)生了變化。

一是強(qiáng)的紀(jì)檢監(jiān)督。中央政府加大了對(duì)地方政府的紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督，“三公”活動(dòng)需要嚴(yán)格按照“八項(xiàng)規(guī)定”，這在某種程度上限制了地方政府的公務(wù)支出。二是考核的變化。十八大后，國(guó)家加強(qiáng)環(huán)保督導(dǎo)，督查考核的對(duì)象不是地方的環(huán)保部門，而是地方一把手，這給地方政府帶來了很大的壓力。地方政府仍然強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，不得不騰出更多精力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。這與發(fā)展型政府揭示的“重視經(jīng)濟(jì)，不重視環(huán)?！币灿胁煌?。三是“以人民為中心”的服務(wù)理念。國(guó)家多次重提“以人民為中心”的服務(wù)理念，這給基層政府一個(gè)很大的信號(hào)，那就是不得不回應(yīng)民眾的需要。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府開始通過一些專業(yè)力量和志愿力量，重新鏈接群眾與政府之間的關(guān)系。

地方政府的新變化與發(fā)展型政府不一樣，地方政府從過度的公務(wù)開支到有節(jié)制的公務(wù)支出;從注重經(jīng)濟(jì)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)保同時(shí)重視;從資本偏好逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦骆溄尤罕娰Y源。所有的這些變化，都含有轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的趨勢(shì)。

朱健剛：王教授說的第一個(gè)約束條件，實(shí)際上是說，在“新時(shí)代”政治轉(zhuǎn)型過程中，黨在國(guó)家治理體系中的作用逐漸從“隱身”直接走向“前臺(tái)”。過去，黨在基層社會(huì)中，主要還是把握政治的宏觀方向，在實(shí)際的治理中主要是“隱身”的“背后”因素。十九大提出了兩個(gè)重要的戰(zhàn)略方向，一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，指出黨領(lǐng)導(dǎo)一切，這使得在基層社會(huì)治理中，黨要從間接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為直接領(lǐng)導(dǎo)。二是提出社會(huì)治理重心向基層下移，在城鄉(xiāng)社區(qū)要發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。十九屆四中全會(huì)提出，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

正是因?yàn)檫@樣的直接領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)治理共同體的形成更多地依賴于黨的整合能力和社會(huì)自治能力的共同增強(qiáng)。這里面的共生邏輯還有待進(jìn)一步的分析。但可以看到的是，基層治理體系正將整個(gè)社會(huì)吸納進(jìn)去，以建立一個(gè)完整的成體系的共同體。

地方政府的新變化與發(fā)展型政府不一樣，地方政府從過度的公務(wù)開支到有節(jié)制的公務(wù)支出;從注重經(jīng)濟(jì)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)保同時(shí)重視;從資本偏好逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦骆溄尤罕娰Y源。所有的這些變化，都含有轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的趨勢(shì)。

社會(huì)治理共同體不是一種靜態(tài)的制度，而是一種有計(jì)劃的建設(shè)過程，一場(chǎng)由政府推動(dòng)，市場(chǎng)、單位和居民參與的運(yùn)動(dòng)。這種運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)是主張減少政府干預(yù)，公民通過自助、互助和他助來發(fā)展居住地域的服務(wù)與管理等，使居民增加情感歸屬和認(rèn)同。

下沉的權(quán)力

劉偉：治理重心的下沉，就意味著權(quán)力的下沉。新時(shí)代地方治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象，主要包含了五個(gè)層面。

一是組織、機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的擴(kuò)充。主要是朱教授說的黨政體系向基層社會(huì)的延伸，以及相關(guān)人員的配備。比如黨建的全面推開;比如在鄉(xiāng)村“精準(zhǔn)脫貧”的過程中，“第一書記”和駐村工作隊(duì)的安排。

二是公共規(guī)則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實(shí)踐，也包括黨紀(jì)黨規(guī)的加強(qiáng)。公共權(quán)力的運(yùn)作最終靠公共規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，規(guī)則普遍適用了，權(quán)力的意圖也就達(dá)到了。包括這些年得到進(jìn)一步落實(shí)的“送法下鄉(xiāng)”，以及全面反腐、“掃黑除惡”向城鄉(xiāng)基層社會(huì)的推進(jìn)，都屬于這一方面。

三是觀念、符號(hào)和意識(shí)形態(tài)的宣傳與表達(dá)。這屬于權(quán)力正當(dāng)化和權(quán)威化的方面。近些年來，城鄉(xiāng)基層對(duì)主流聲音的宣傳和表達(dá)力度都大于以往各個(gè)時(shí)期。這對(duì)于公共政策和國(guó)家治理的一體化是非常重要的。

四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關(guān)資金、項(xiàng)目和資源的下沉?；鶎蝇F(xiàn)在所能得到的治理資源大都比以前充裕，這些資源激活或重構(gòu)了基層的治理事務(wù)。

五是治理技術(shù)和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括網(wǎng)格化管理向城鄉(xiāng)不同治理空間的全面延伸，也包括在此過程中相關(guān)的監(jiān)控技術(shù)運(yùn)用與數(shù)據(jù)處理過程?；鶎又卫淼募夹g(shù)化和數(shù)字化趨向越來越明顯。

雷玉瓊：權(quán)力下沉問題，我想分享自己在跟蹤調(diào)研地方政府“放管服”改革時(shí)觀察到的、印象最深的一個(gè)現(xiàn)象，就是上級(jí)政府有選擇性下放權(quán)力的問題，比如下放無關(guān)緊要的超低頻事項(xiàng)的、業(yè)務(wù)復(fù)雜的、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)大的權(quán)力等等。這種“避重就輕”和“趨利避害”式權(quán)力下放現(xiàn)象的背后是部門的私利和縱向地方政府之間的不對(duì)等關(guān)系。

王清：我關(guān)注的權(quán)力下沉是指行政審批制度改革之后，縱向各個(gè)條口上，職能部門向基層政府的行政權(quán)力下沉。中央政府加大了對(duì)地方政府的考核和監(jiān)督，地方可變通的空間越來越少，在這樣的背景下，地方政府如何實(shí)現(xiàn)有效洽理？地方治理的權(quán)力下沉，是地方政府應(yīng)對(duì)強(qiáng)壓力下的一種策略性行為：通過將一些權(quán)力下沉給縣區(qū)、鎮(zhèn)街，讓基層政府承接更多責(zé)任。但是，在實(shí)際治理過程中，權(quán)力下沉碰到兩方面的問題。

一是哪些權(quán)力可以下沉，取決于上級(jí)政府。這就導(dǎo)致，下沉的權(quán)力往往是不好管轄的權(quán)力，審批事項(xiàng)的權(quán)力大多沒有下沉。二是權(quán)力下沉意味著責(zé)任下沉，但并沒有配套的資源，包括編制、財(cái)政資金的下沉。這就使基層政府實(shí)際上無法承接這些下沉的權(quán)力。

劉偉：不同屬性的權(quán)力下沉過程，其治理后果也是不同的?，F(xiàn)在如果到基層去調(diào)研，會(huì)發(fā)現(xiàn)不管城市和鄉(xiāng)村，基層干部的工作重心往往都是黨建，基層方方面面的治理事務(wù)，也都可以看到基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)或主持。而治理績(jī)效比較好的基層，其黨建往往也是比較好的;反過來說，基層黨建不那么理想的，基層治理理想的則很少。這說明政黨重新吸納了社會(huì)。

國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的滲透性與影響力也大大增強(qiáng)了，國(guó)家可以直接面對(duì)治理人口和公民個(gè)體了。在某個(gè)意義上，基層社會(huì)已經(jīng)在面對(duì)一個(gè)具有強(qiáng)大監(jiān)管能力的國(guó)家了。國(guó)家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強(qiáng);基于治理有效，特別是社會(huì)秩序和安全感，國(guó)家權(quán)力運(yùn)用所能得到的民眾認(rèn)同度也有一定增強(qiáng)。

綜合起來，結(jié)果就是國(guó)家總體意義上治理能力的提升。

數(shù)字“利維坦”

孟天廣：幾位教授都提到了數(shù)字化趨勢(shì)。的確，大數(shù)據(jù)拓展了政府的治理領(lǐng)域。在“一切皆可量化”的大數(shù)據(jù)浪潮中，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為現(xiàn)實(shí)世界的“鏡像”，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)日益融為一體，政府管理不再局限于線下管理，而必須全面掌握互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府與公眾行為的影響機(jī)制、調(diào)節(jié)規(guī)律及其與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下充分聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)共治。比如說國(guó)家要提供有效的治理，必須得對(duì)社會(huì)的訴求，給予有效回應(yīng)，這個(gè)時(shí)候信息是非常關(guān)鍵，因?yàn)椴恢郎鐣?huì)想要什么，就很難精準(zhǔn)的回應(yīng)，這是數(shù)字化帶來的機(jī)遇。

大數(shù)據(jù)還豐富了政府的治理方式，數(shù)字化的這個(gè)技術(shù)直接可以用來幫我們做決策、做監(jiān)管、做服務(wù)，提高地方政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與、政策干預(yù)的能力和效果。

國(guó)家要提供有效的治理，必須得對(duì)社會(huì)的訴求，給予有效回應(yīng)，這個(gè)時(shí)候信息是非常關(guān)鍵，因?yàn)椴恢郎鐣?huì)想要什么，就很難精準(zhǔn)的回應(yīng)，這是數(shù)字化帶來的機(jī)遇。

鄒東升：管理學(xué)家西蒙曾經(jīng)提出過有限理性決策觀點(diǎn)：囿于主客觀因素限制，政府決策不可能是一種“最優(yōu)決策”，只能是一種“次優(yōu)決策”。今天，基于大數(shù)據(jù)對(duì)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的全樣本分析、因素間的關(guān)聯(lián)性考辨等功能，能從根本上驅(qū)動(dòng)決策無限趨近于“最優(yōu)決策”，更能被公眾認(rèn)可、接受，保證決策的政治合法性。

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情的激增使得政府風(fēng)險(xiǎn)治理必然要向兼具“線上+線下”的雙重治理模式轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的應(yīng)用，可以很好地對(duì)網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊量、轉(zhuǎn)發(fā)量等線上數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，研判出潛在的風(fēng)險(xiǎn)特征和風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化。

王清：我思考的是信息技術(shù)運(yùn)用于政府管理中的兩個(gè)議題。第一，信息技術(shù)既可以用來遞送服務(wù)，也可以用來監(jiān)督民眾。地方政府治理中的信息技術(shù)運(yùn)用，如何保護(hù)民眾的隱私和信息安全，就成為一個(gè)非常重要的議題。第二，國(guó)家借助一些專業(yè)化的互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行數(shù)據(jù)管理，但是，數(shù)據(jù)既可用于政府管理，也可用于市場(chǎng)企業(yè)，成為發(fā)現(xiàn)商機(jī)、了解消費(fèi)者偏好的市場(chǎng)工具，國(guó)家如何處理與大型網(wǎng)絡(luò)公司之間的關(guān)系，這是另一個(gè)非常重要的議題。

雷玉瓊：我個(gè)人也比較關(guān)注政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中公私合作時(shí)可能面臨的公共價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。我認(rèn)為，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)企業(yè)及其信息技術(shù)能力的依賴性太強(qiáng)了。

一方面，一些地方政府的公共部門權(quán)力碎片化和管理文職化的內(nèi)生缺陷，導(dǎo)致其技術(shù)認(rèn)知和需求表達(dá)能力嚴(yán)重不足，進(jìn)而強(qiáng)化了這種依賴性。另一方面，公私合作意味著公共權(quán)力的邊界被打破和模糊化，這也是治理的內(nèi)在特征，但參與了公權(quán)力的企業(yè)，實(shí)際上只需要對(duì)業(yè)務(wù)合同負(fù)責(zé)。業(yè)務(wù)合同與真實(shí)需求之間的鴻溝，極有可能導(dǎo)致公共價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)不支持解決公共部門技術(shù)認(rèn)知和需求表達(dá)能力不足的問題，而急于完成“合同”的現(xiàn)象大量存在，“僵尸系統(tǒng)”“僵尸平臺(tái)”和“釣魚式開發(fā)”問題凸顯了這一公共價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在政府?dāng)?shù)字化研究的“技術(shù)視角”之外，“制度視角”和“人文視角”的研究和討論也是現(xiàn)階段迫切需要的。