楊彩虹

[摘 要] 預算執(zhí)行審計是審計機關的法定職責，而財政專項資金始終是預算執(zhí)行審計的關注重點。文章結(jié)合當前深化改革的背景，梳理了財政專項資金審計的范圍和重點，并對今后工作提出展望。

[關鍵詞] 審計;預算執(zhí)行;專項資金;財政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.136

財政專項資金面廣量大，在預算資金總盤子中占有較大比重，以筆者所在地區(qū)為例，2017年度市本級安排政府性專項資（基）金44.35億元，占當年可支配綜合財力的比重超過1/3，這就決定了財政專項資金審計在預算執(zhí)行審計中的重要地位。

1 新形勢下財政專項資金審計的新要求

（1）從預算監(jiān)督重點的轉(zhuǎn)變來看。預算法修正之后，政府預算審查監(jiān)督的重點從赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況轉(zhuǎn)為支出預算和政策，這就要求加大對重點支出的實質(zhì)性監(jiān)督。[1]事實上財政支出除了保工資保運轉(zhuǎn)等“養(yǎng)人”支出之外，其余的“做事”資金主要由本級財力安排的專項資金構(gòu)成，其撥付是否到位，使用績效如何，都是地方領導最為關心的問題。

（2）從政策貫徹落實的要求來看。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)，疏通資金渠道;自十九大召開以來，防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)全面啟動，相關領域的財政專項資金投入逐步加大，例如筆者所在地區(qū)財政部門近年在預算中安排了大量生態(tài)文明建設、扶貧和涉企專項資金，它們自然成為審計關注的重點。

（3）從健全財政管理的角度來看。通過審計對本級安排專項資金提出針對性建議，以促進預算科學化、精細化編制。如近年來，筆者單位通過審計促進優(yōu)化了政府性專項資（基）金結(jié)構(gòu)，從原先的10類整合為產(chǎn)業(yè)扶持、基本民生、公共服務、公共投資4類，取消或整合單項100萬元以下的“小散亂”專項，這就在有限財力下體現(xiàn)了集中力量辦大事的目標。

（4）從審計全覆蓋的目標來看。財政專項資金往往轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，生態(tài)環(huán)保類的專項資金大多涉及自然資源;同時，專項資金使用離不開政策執(zhí)行的背景，以城建類專項資金為例，它不僅是預算執(zhí)行的問題，還應結(jié)合投資政策、建設程序、基建財務規(guī)則等考慮。因此專項資金審計不僅是預算執(zhí)行審計的一部分，也是溝通各專業(yè)審計的橋梁，有助于審計全覆蓋目標的集約化實現(xiàn)。

2 當前財政專項資金審計面臨的難點

從地方審計機關的工作實際看，當前財政專項資金審計面臨三個難點：一是審計全覆蓋的目標與有限的人力物力存在矛盾，對審計立項、項目實施帶來了更高要求。二是雖然每年“同級審”基本能摸清上年度財政專項資金的收支情況，但重點資金和項目的審計深度有待提高，同時對專項資金績效評價的手段有限，造成每年審計工作報告反映的問題往往雷同，對實現(xiàn)“常審常新”帶來一定困難。三是審計人員往往還局限在預算執(zhí)行框架內(nèi)看待財政專項資金審計，結(jié)合國家財稅政策的深層次思考較少，對優(yōu)化專項資金設置、健全項目庫、合理編制預算的建設性意見也不多。這些都需要在今后的審計實踐中加以應對和克服。

3 新形勢下財政專項資金審計的幾點思考

當前預算執(zhí)行審計面臨較大的技術和思維變革，為此專項資金審計也應緊隨形勢開展，筆者認為應關注以下五個環(huán)節(jié)。

（1）在審計全覆蓋目標下把握全面監(jiān)督與重點延伸的關系。一方面，專項資金審計面廣量大，實踐中需要點線面結(jié)合，各相關審計項目應區(qū)分重點形成合力：其中財政審計掌握面上情況，選擇重點進行延伸，或?qū)⒕€索移交其他審計組;部門審計、專項審計中循著資金流向進行局部檢查;結(jié)合部門預算執(zhí)行審計，可對部門扎口管理的專項資金同步審計，通過有限的項目最大限度實現(xiàn)全覆蓋;針對全局性的重點資金，還可組織上下級機關統(tǒng)一審計，擴大監(jiān)督合力;另一方面，做好財政專項資金數(shù)據(jù)采集應用，建立專項資金審計數(shù)據(jù)庫，形成重點資金周期“輪審”格局?？紤]到專項資金使用績效往往要結(jié)合多個年度的情況去分析，因此對單項資金每年立項審計的做法不一定高效，相反可能造成套路化，除非某項資金特別重要或按要求每年審計，周期“輪審”不失為一種較好的方法。

（2）根據(jù)專項資金投向的不同，分門別類探索專項資金審計方法。從專項資金投入形成的是公益性抑或經(jīng)營性資產(chǎn)，可將對應專項資金粗分兩類，如生態(tài)環(huán)保、城市建設等領域的專項資金多屬公益性質(zhì)，這類專項資金應以規(guī)范性檢查為主，即是否符合專項資金管理制度，投向是否滿足要求，項目是否按規(guī)定程序建設等。由于公益性項目不直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，沒有固定的量化績效評價方法，因此對于項目的效益性，主要是結(jié)合預期目標等資料進行對比分析。而對投入經(jīng)營性項目的專項資金，則不妨借鑒企業(yè)財務管理中的投資決策理論，探索建立量化的績效評價方法。此外，還有部分專項資金屬于補貼補償性質(zhì)，不一定轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，對此應重點檢查補助事項的合規(guī)性，但也可能需要關注效益性，如企業(yè)申請了財政專項資金補助，但長期未見效;或者對于市場機制能夠調(diào)節(jié)的事項仍然安排補助類專項資金，就都是關注的內(nèi)容。

（3）準確把握問題的表象和實質(zhì)。如財政專項資金撥付進度滯后、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)占比較大，屬于較為普遍的問題，但透過這一表象，問題的實質(zhì)往往在于項目管理和預算安排，如項目遇到各類“瓶頸”導致進度滯后，或者預算安排本身不合理等，只有觸及這些根本原因才有助于解決問題而非“屢查屢犯”。反之，對于賬面已經(jīng)撥付到位的專項資金，也要留心其是否已實際撥付到位，有無違規(guī)按權(quán)責發(fā)生制列支，以及沉淀在部門或下屬單位等現(xiàn)象。審計實踐中有時會遇到財政部門從非稅專戶等賬戶的“其他應付款”（實際上是未納入當年預算的財政資金）中安排特定用途資金，它們無專項資金之名，但有專項資金之實，且因未納入預算存在較大的固有風險，因此也不妨在操作中一并納入專項資金審計的范圍，作為預算執(zhí)行審計的一個延伸重點。

（4）在政策貫徹落實背景下力促建章立制。審計的終極目標是暢通政策執(zhí)行，完善管理制度。財政專項資金本質(zhì)上是財政支出政策在預算中的體現(xiàn)，審計也應緊扣積極財政政策（穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需、補短板）的貫徹落實去思考。近年來，國務院、財政部密集出臺了一批財稅政策，應以此為導向，檢查地方現(xiàn)有制度是否滯后甚至違規(guī)（如仍然要求下級配套專項資金等），提出修訂完善的建議。如在審計建議下，筆者所在地區(qū)財政部門于2018年度修訂了政府性專項資金管理辦法，明確預算年度終了將未用完的專項資金指標全部收回，不再結(jié)轉(zhuǎn)。[2]對審計中發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行“瓶頸”和癥結(jié)，也不妨在更高的視角下探索解決路徑。筆者在實踐中曾遇到一則因相關領域管理制度未建立、部門分工不明晰導致肉菜追溯體系建設專項資金2000萬元長期滯留在財政部門的案例，之后通過審計建議促進政府出臺了管理制度，有效加快了支出進度。

（5）在有限財力的制約下優(yōu)化財政專項資金設置。財政專項資金審計主要關注支出，但不能脫離財政收入的背景。當前，多地政府債務償還和剛性支出壓力較大，在“吃飯財政”的窘境下安排資金“做事”的余地確實不多。基于此，審計更應具有大局觀念，結(jié)合可支配財力、未來償債壓力的考慮，對優(yōu)化專項資金設置建言獻策。如對于市場機制能有效調(diào)節(jié)的、投入產(chǎn)出不成比例的、效用不明顯的專項資金，都應大膽提出調(diào)整乃至退出的建議;再如各類專項資金的配比問題，在財力緊張的背景下，不妨采取市場化的方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壓縮無償資助式的專項資金，嘗試股權(quán)投資、貸款貼息、風險補償?shù)扔袃斒褂梅绞?，并更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟領域;又如城建類專項資金往往資金量大、周期長，對地方財力是一大考驗，因此應在確保前期手續(xù)合規(guī)、完備的前提下，對建設資金來源進行充分論證，在確保財力可承受的條件下分年度安排財政專項資金。通過這些途徑，最終健全財政專項資金管理機制，從整體上提高預算工作水平。

參考文獻：

[1]周淑芹.全口徑預算形式下的預算執(zhí)行審計探索[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（3）.

[2]李曉風.財政往來款中的常見問題舉隅[J].商業(yè)會計，2017（2）.