施靜嫻 趙瑜頡

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國內(nèi)危險貨物流動日益頻繁，危險貨物運輸監(jiān)管的重要性凸顯，而危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為對公共安全構(gòu)成嚴重威脅，是危險貨物運輸監(jiān)管過程中的主要治理對象之一。據(jù)不完全統(tǒng)計：近年來，全球因危險貨物集裝箱瞞報、謊報而引發(fā)的火災和爆炸等事故已導致數(shù)十艘大型集裝箱船舶遭受嚴重損失，對船舶、貨物、港口、人員等均造成巨大危害。近期，黎巴嫩貝魯特港和我國個別地區(qū)發(fā)生危險化學品爆炸事故，再次給港口安全生產(chǎn)敲響警鐘。本文結(jié)合寧波舟山港寧波港域（以下簡稱“寧波港域”）危險貨物集裝箱運輸?shù)幕厩闆r，分析危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為的主要原因，梳理當前寧波港域治理危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為的主要措施，并針對存在的問題提出治理建議。

1 寧波港域危險貨物集裝箱運輸基本情況

作為我國沿海主要港口和國家綜合運輸體系的重要樞紐之一，寧波舟山港的貨物吞吐量連續(xù)11年位居世界首位，港口生產(chǎn)十分繁忙，安全生產(chǎn)壓力逐年遞增。2019年，寧波港域完成集裝箱吞吐量2 617萬TEU，比上年增長4.3%，其中：危險貨物集裝箱出口量為8.5萬TEU，比上年增長15.6%。

根據(jù)《國際海運危險貨物規(guī)則》，危險貨物分為9類：第1類為爆炸品;第2類為氣體;第3類為易燃液體;第4類為易燃固體、易自燃物質(zhì)和遇水放出易燃氣體的物質(zhì);第5類為氧化物質(zhì)和有機過氧化物;第6類為有毒和感染性物質(zhì);第7類為放射性材料;第8類為腐蝕性物質(zhì);第9類為雜類危險物質(zhì)和物品。就危險貨物集裝箱運輸而言：第1類、第2類、第5類和第7類危險貨物的危險級別較高，第4類、第6類、第8類和第9類危險貨物的危險級別相對較低。調(diào)研結(jié)果顯示：寧波港域涉及瞞報、謊報的危險貨物主要有化妝品、香水、酒類、電池和煙花爆竹等，其中，80%以上的貨物從義烏發(fā)貨，并且以拼箱貨為主。

2 危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為主要原因

（1）壓縮成本，牟取暴利。國際貿(mào)易運輸包含訂艙、運輸、裝卸、堆存、報關、查驗等環(huán)節(jié)，涉及貨主、貨代、船公司、船代、港口、監(jiān)管部門等主體，業(yè)務流程相當復雜。與普通貨物集裝箱運輸相比，危險貨物集裝箱運輸要求更高，業(yè)務流程更為復雜;因此，危險貨物集裝箱運價通常比普通貨物集裝箱高50%～100%，裝卸、堆存等作業(yè)費率比普通貨物集裝箱高200%～300%。出于壓縮成本和牟取暴利的目的，部分貨主和貨代不惜以身試法，瞞報、謊報危險貨物集裝箱。

（2）逃避主管部門檢查。根據(jù)國務院發(fā)布的《危險化學品安全管理條例》以及交通運輸部發(fā)布的《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》和《危險貨物水路運輸從業(yè)人員考核和從業(yè)資格管理規(guī)定》：貨主應當妥善包裝其所托運的危險貨物，不得瞞報、謊報危險貨物性質(zhì);從事危險貨物進出港口申報的人員應當取得從業(yè)資格，并如實申報或報告危險貨物信息;從事危險貨物裝箱現(xiàn)場檢查的人員應當取得從業(yè)資格，并按照《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術要求》（JT 672-2006）簽署集裝箱裝箱證明書。由此可見，我國對危險貨物集裝箱運輸實施嚴格監(jiān)管。為了逃避海事、港口、海關、公安、應急管理等部門的檢查，有的貨主瞞報、謊報危險貨物性質(zhì)，委托無危險貨物運輸資質(zhì)的船公司運輸危險貨物。

（3）危險貨物集裝箱監(jiān)管查驗力度不夠。由于集裝箱具有密封性，查驗人員只有通過開箱檢查才能直觀了解箱內(nèi)載運的貨物情況;但在實際查驗過程中，查驗人員難以對每個集裝箱實施開箱檢查。目前我國各地監(jiān)管部門對危險貨物集裝箱實施開箱檢查的比例并不高，其中寧波海關的查驗率不超過3%。此外，我國專業(yè)的化學品鑒定評估機構(gòu)數(shù)量較少且分布不均，而一般的鑒定評估機構(gòu)由于缺乏專業(yè)的鑒定工具、資料和手段，難以對危險貨物特別是新型危險貨物實施有效的鑒定評估，導致我國危險貨物集裝箱監(jiān)管查驗效果不佳。

（4）危險貨物供需矛盾突出。以煙花爆竹為例：作為煙花爆竹生產(chǎn)和出口大國，我國煙花爆竹年產(chǎn)量約占全球煙花爆竹年產(chǎn)量的90%，每年約有10萬個裝運煙花爆竹的集裝箱出口至150多個國家和地區(qū)。國際市場對我國煙花爆竹的需求客觀存在，而寧波港域禁止煙花爆竹集裝箱出運，導致煙花爆竹供需矛盾異常突出。部分貨主、貨代為了追逐市場利益，瞞報、謊報煙花爆竹等危險貨物信息，非法出運危險貨物集裝箱。

3 寧波港域治理危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為的主要措施

3.1 實施處罰和預防措施

（1）海關 根據(jù)《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第15條的規(guī)定：進出口貨物的品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運地、運抵地、最終目的地或其他應當申報的項目未申報或申報不實，并且影響海關監(jiān)管秩序的，予以警告或處1 000元以上3萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得。

（2）海事管理機構(gòu) 根據(jù)《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第46條的規(guī)定：在托運的普通貨物中夾帶危險貨物，或?qū)⑽ｋU貨物謊報或瞞報為普通貨物托運的，由海事管理機構(gòu)責令改正;夾帶的危險貨物屬于危險化學品的，處10萬元以上20萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得;拒不改正的，責令整頓。

（3）港口行政管理部門 根據(jù)《港口危險貨物安全管理規(guī)定》第83條的規(guī)定：港口作業(yè)委托人在托運的普通貨物中夾帶危險貨物，或?qū)⑽ｋU貨物謊報或瞞報為普通貨物托運的，由所在地港口行政管理部門責令改正，處10萬元以上20萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得。

（4）船公司 馬士基、地中海航運、海洋網(wǎng)聯(lián)、現(xiàn)代商船、高麗海運、長榮海運、美森輪船、東方海外、長錦商船等船公司針對一級貨代瞞報、謊報危險貨物集裝箱的行為均有相應的罰款措施，罰款標準從每個集裝箱1.5萬美元到3.5萬美元不等。

（5）貨代 部分一級貨代和二級貨代自發(fā)建立信用“白名單”和“黑名單”制度，并開發(fā)相應的識別軟件，對疑似存在危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為的報關行、貨主和貨代等實施篩查。

3.2 專項治理與長效治理相結(jié)合

（1）長期開展危險貨物集裝箱瞞報、謊報專項治理行動。2008年，在原寧波市交通局的召集下，寧波市建立了由海關、海事、公安等相關部門共同參加的進港出運危險貨物集裝箱瞞報、謊報整治聯(lián)席會議制度，每年定期召開會議，并隨時通報危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件情況。據(jù)統(tǒng)計，2016-2018年，寧波市港口、海事、海關、公安等執(zhí)法部門共受理危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件124起，查獲涉案集裝箱155個，其中：2018年受理危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件89起，查獲涉案集裝箱99個。[1]

（2）建立危險貨物集裝箱瞞報、謊報聯(lián)合整治長效機制。近年來，隨著出口煙花爆竹瞞報、謊報案件數(shù)量的增長，寧波市有針對性地調(diào)整危險貨物集裝箱瞞報、謊報整治行動的側(cè)重點。2019年6月，寧波市部署開展為期1年的寧波港域非法出口煙花爆竹專項整治行動，形成由寧波市交通運輸局、寧波市公安局、寧波市應急管理局、中共寧波市委政法委員會、寧波市發(fā)展和改革委員會、寧波市財政局、寧波市商務局、寧波市市場監(jiān)督管理局、寧波市人民檢察院、寧波市中級人民法院、寧波海關、寧波海事局、寧波舟山港集團有限公司等13家單位共同參與的聯(lián)合整治長效機制，以解決出口煙花爆竹瞞報、謊報案件存在的定性難以及涉案煙花爆竹儲存難、銷毀難等問題，并取得顯著成效：2019年6月，查獲涉嫌瞞報、謊報的出口煙花爆竹集裝箱共計350個;2019年8月，查獲涉嫌瞞報、謊報的出口煙花爆竹約117.2 t;2019年11月，查獲涉嫌瞞報、謊報的出口煙花爆竹集裝箱共計935個。

（3）開展港口危險貨物安全事故應急演習。2020年5月11日，寧波舟山港船載危險貨物集裝箱泄漏事故應急演習在梅山島國際集裝箱碼頭5號泊位拉開帷幕。此次演習模擬裝船過程中發(fā)生的罐式集裝箱泄漏事故，通過設置具有較強實用性和針對性的項目，檢測碼頭和相關部門對危險貨物安全事故的應急處置能力，為碼頭安全生產(chǎn)提供重要保障。

（4）開展在線培訓，提升相關從業(yè)人員的安全意識和業(yè)務水平。自2020年2月起，寧波海事局借助信息化系統(tǒng)和設備，以網(wǎng)課形式開展危險貨物集裝箱裝箱作業(yè)培訓，圍繞危險品標志粘貼、包件包裝標記、貨物積載和固定等內(nèi)容對裝箱員實施遠程指導，并解答裝箱員在裝箱作業(yè)過程中的疑問。

4 寧波港域治理危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為面臨的主要問題

（1）危險貨物集裝箱配套設施建設不完善。目前寧波市只有1家民營倉儲企業(yè)擁有危險貨物集裝箱拆拼箱資質(zhì)和危險貨物集裝箱堆存場地（倉庫面積逾1萬m2，堆場面積近4萬m2），不僅難以滿足寧波港域日益增長的危險貨物集裝箱運輸需求，而且不利于形成良好的市場競爭環(huán)境。在2020年上半年新冠病毒肺炎疫情期間，由于寧波港域防疫物資出口量猛增，危險貨物集裝箱堆存場地經(jīng)常發(fā)生爆倉和集卡排隊等現(xiàn)象。此外，危險貨物集裝箱堆場缺乏相應的安全設計規(guī)范，導致相關配套設施建設不完善。

（2）上海港腹地的危險貨物集裝箱逐漸轉(zhuǎn)向?qū)幉ǜ塾虺隹冢陀^上導致寧波港域危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件增多。2015年天津港“8 12”特別重大火災爆炸事故發(fā)生后，上海港將危險貨物集裝箱倉庫全部遷至洋山深水港區(qū)，導致集裝箱在途成本增加，促使部分貨主選擇從寧波港域出貨。由于缺乏智能查驗設備，寧波口岸危險貨物查驗效率和準確率不及上?？诎叮陀^上導致寧波港域危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件增多。此外，目前寧波口岸查獲的危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件中，只有少數(shù)案件能夠追究刑事責任。以煙花爆竹為例：此類危險貨物的物流鏈較長，從生產(chǎn)地到出口地往往跨越多個省區(qū)市，涉及的環(huán)節(jié)和人員數(shù)量較多，導致偵查部門調(diào)查取證困難;即使少數(shù)案件在查明事實并獲取完整的證據(jù)鏈后移交審查起訴，一般也只以非法經(jīng)營罪定罪，與上?？诎断啾攘啃袒p，難以對危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為形成嚴厲打擊。

（3）危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為處罰力度較弱，難以對違法行為產(chǎn)生強有力的震懾作用。如前所述，雖然行政執(zhí)法部門對危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為實施相應的處罰措施，但處罰力度較弱，例如：海關對此類違法行為的罰款不超過3萬元;海事部門和港口行政管理部門對此類違法行為的罰款不超過20萬元。一方面，與高額違法所得相比，危險貨物集裝箱瞞報、謊報的違法成本較低;另一方面，處罰主要針對船公司和一級貨代，貨主作為始作俑者卻輕易逃脫處罰，導致難以從根本上遏制違法行為。

（4）后續(xù)追責問題難以妥善解決。首先，危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為處罰和追責耗時較長（通常超過1年），需要消耗大量的社會資源，先行繳納罰款和相關處理費用的被處罰人（如一級貨代）往往難以向?qū)嶋H責任人（如貨主或二級貨代）追償;其次，由于涉及多部門、跨區(qū)域監(jiān)管，危險貨物被公安部門依法銷毀后，空箱需要在堆場滯留一段時間，待海事、海關、港口等部門出具相關證明后才能提離，其間產(chǎn)生的集裝箱堆存費一般由一級貨代承擔，導致一級貨代追償、追責的難度和壓力較大。

5 寧波港域危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為治理建議

（1）規(guī)范市場秩序，營造公平競爭的市場環(huán)境。第一，建議交通運輸部加快出臺危險貨物集裝箱堆場安全技術方面的規(guī)范性文件，以指導危險貨物集裝箱堆場設計和建設;第二，鼓勵寧波港域有能力的倉儲企業(yè)取得相關資質(zhì)，開展危險貨物集裝箱堆存、拆拼箱業(yè)務，以形成良好的市場競爭環(huán)境;第三，清理整頓危險貨物集裝箱貨代市場，完善市場退出機制。

（2）加強查驗和監(jiān)管，爭取從源頭遏制危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為。一方面，加大海關等執(zhí)法部門對危險貨物集裝箱的查驗力度，通過應用電子鉛封、H986集裝箱檢查系統(tǒng)等先進技術和設備，強化集裝箱運輸監(jiān)控，提高對違法行為的查獲能力;另一方面，加強公安部門對危險貨物源頭的監(jiān)管，通過對相關工廠的日常巡查，阻止非法危險貨物集裝箱進入運輸環(huán)節(jié)，形成嚴厲打擊危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為的長效機制。

（3）追究刑事責任，強化危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為處罰的震懾效果。第一，依法追究危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件中的實際責任人和相關責任人的刑事責任;第二，修改《中華人民共和國港口法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等法律中的相關罰則，協(xié)調(diào)相關部門齊抓共管，加大處罰力度，提高罰款金額。

（4）完善信用建設，營造誠實守信的市場氛圍。第一，相關部門建立企業(yè)信用平臺，定期統(tǒng)計危險貨物集裝箱瞞報、謊報行為處罰信息，并錄入企業(yè)信用檔案;第二，港口建立信用“白名單”和“黑名單”制度，嚴禁危險貨物集裝箱瞞報、謊報案件的涉案車輛、人員等再次入港;第三，建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加強宣傳和引導，營造誠實守信的市場氛圍。

參考文獻：

[1] 林芳芳，徐家新. 關于港口煙花爆竹集裝箱匿報謊報行為的法律研究[J]. 中國港口，2019（10）：54-59.

（編輯：張敏 收稿日期：2020-09-15）