穆旭陽(yáng) 賽倫

目前我國(guó)已經(jīng)基本建立起現(xiàn)代預(yù)算管理制度，但是從國(guó)家審計(jì)統(tǒng)計(jì)資料可以看出，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理方面存在反映國(guó)家戰(zhàn)略意圖不直觀、全口徑預(yù)算不完善、預(yù)算調(diào)整幅度較大等一些問題；預(yù)算審批方面表現(xiàn)出審查時(shí)間不合理的問題；預(yù)算執(zhí)行方面存在執(zhí)行不規(guī)范；這些問題都全面推進(jìn)對(duì)現(xiàn)代預(yù)算管理在造成阻礙。從國(guó)家審計(jì)監(jiān)督不斷強(qiáng)化的角度來(lái)看，不斷完善現(xiàn)代預(yù)算管理制度是當(dāng)前國(guó)家審計(jì)面臨的主要課題，本文主要對(duì)國(guó)家審計(jì)如何全面推進(jìn)現(xiàn)在預(yù)算管理問題進(jìn)行探討。

預(yù)算管理制度是國(guó)家在組織預(yù)算收入和支出活動(dòng)中，劃分國(guó)家同企業(yè)、事業(yè)單位之間，中央和地方政府之間，上級(jí)與下級(jí)政府之間，在預(yù)算管理方面的職責(zé)、權(quán)限、預(yù)算收支方位以及組織原則、管理方式和機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度。預(yù)算是在針對(duì)財(cái)政權(quán)力約束的過(guò)程中所產(chǎn)生的一種產(chǎn)物，監(jiān)管政府預(yù)算管理是全國(guó)人民利用人民代表大會(huì)制度來(lái)行使國(guó)家權(quán)力的一種重要方式。在新的發(fā)展形勢(shì)下，國(guó)家審計(jì)如何才能順利推行全口徑預(yù)算管理，對(duì)國(guó)家預(yù)算體系的完整性和統(tǒng)一性進(jìn)行有效維護(hù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的權(quán)利制約機(jī)制的進(jìn)一步完善是當(dāng)前面臨的主要問題。

基于審計(jì)監(jiān)督視角下的預(yù)算管理存在問題

預(yù)算編制問題

1.預(yù)算編制與國(guó)家戰(zhàn)略不能實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接

預(yù)算是非常有效的一種戰(zhàn)略執(zhí)行工具，預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)該將組織戰(zhàn)略作為基本導(dǎo)向。國(guó)家戰(zhàn)略主要指的是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而針對(duì)公共資源進(jìn)行長(zhǎng)期配置的一種行動(dòng)計(jì)劃，國(guó)家戰(zhàn)略能夠?yàn)檎块T按照年度、部門、項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置提供目標(biāo)和基本方向。由此可以看出，在國(guó)家公共資源配置過(guò)程中財(cái)政預(yù)算屬于非常重要的一項(xiàng)工具，財(cái)政預(yù)算編制必須要與國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理政策與預(yù)算編制決策的有效融合。但是目前我國(guó)預(yù)算編制并不能真正的反映出國(guó)家戰(zhàn)略意圖。首先，當(dāng)前的部門預(yù)算仍然是以年度為基本單位，而國(guó)家戰(zhàn)略在2015年才真正啟動(dòng)三年滾動(dòng)預(yù)算編制，中期財(cái)務(wù)規(guī)劃，仍然處在起步階段；其次，部門預(yù)算編制主要采取的是“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式，在進(jìn)行預(yù)算編制的時(shí)候并未對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略及內(nèi)外部環(huán)境變化情況進(jìn)行充分考慮。

2.全口徑預(yù)算存在缺口

對(duì)于預(yù)算編制工作來(lái)說(shuō)“全口徑”是最基本的要求?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》2014年8月修訂過(guò)程中明確指出“政府的全部收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算中”。而該預(yù)算法在修訂前，并未針對(duì)預(yù)算外收支進(jìn)行真正去除，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏全面性，其主要有以下一些體現(xiàn)：第一，目前我國(guó)針對(duì)四本預(yù)算并沒有真正實(shí)現(xiàn)全口徑管理。第二，在政府現(xiàn)有預(yù)算中并未將地方政府債務(wù)、準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)、稅式支出等納入其中，從2013年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果可以看出，地方性債務(wù)整體額度達(dá)到了30.3萬(wàn)億元，而在政府的財(cái)政預(yù)算中大部分地方性債務(wù)并未納入其中。

3.預(yù)算調(diào)整幅度大

對(duì)于預(yù)算管理來(lái)說(shuō)，預(yù)算編制是一個(gè)起點(diǎn)。如果不能保證預(yù)算編制的精確性和準(zhǔn)確性，后期控制執(zhí)行和結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)也將缺乏合理依據(jù)。財(cái)政預(yù)算編制還需要進(jìn)一步提升準(zhǔn)確性。首先，目前預(yù)算內(nèi)容仍然比較粗糙，預(yù)算編制并沒有從 類 、 款、項(xiàng)、目多個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化，例如財(cái)政預(yù)算批復(fù)中“其他支出”一項(xiàng)，本身涉及數(shù)額巨大，但是該項(xiàng)支出并未從部門、項(xiàng)目的角度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化；其次，“基數(shù)法”目前仍然在預(yù)算方法中應(yīng)用廣泛，綜合預(yù)算、零基預(yù)算應(yīng)用范圍和實(shí)際應(yīng)用效果比較有限，在這種預(yù)測(cè)方法下，預(yù)算底數(shù)不清晰，技術(shù)部分沉淀。第三，目前我國(guó)并未建立起完善的預(yù)算定額體系和支出標(biāo)準(zhǔn)，大部分預(yù)算數(shù)據(jù)都是建立在對(duì)歷年決算數(shù)據(jù)的倒退基礎(chǔ)上，與各部門公務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際狀況嚴(yán)重不符；第四，預(yù)決算偏離度太高，上述預(yù)算編制存在的三點(diǎn)問題會(huì)直接導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏前瞻性和科學(xué)性，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政收支經(jīng)常出現(xiàn)超預(yù)算增長(zhǎng)問題。

預(yù)算審批問題

對(duì)于預(yù)算管理來(lái)說(shuō)，預(yù)算審批是非常重要的一項(xiàng)法律基礎(chǔ)，也是人大監(jiān)督非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理行政和立法分權(quán)治理的主要途徑。但是目前各級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督方面仍然存在一些問題。首先，目前我國(guó)地方人大預(yù)算工作委員會(huì)仍然處于起步發(fā)展階段，專業(yè)審查人員配置嚴(yán)重不足；其次，審查預(yù)算預(yù)留時(shí)間比較短，導(dǎo)致人大代表無(wú)法針對(duì)專業(yè)性和復(fù)雜性都非常強(qiáng)的預(yù)算草案開展詳細(xì)、實(shí)質(zhì)性審查。

國(guó)家審計(jì)預(yù)算管理政策建議

實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，促進(jìn)全面預(yù)算管理

與企業(yè)預(yù)算相比較，雖然政府預(yù)算出現(xiàn)時(shí)間相對(duì)較早，但是目前我國(guó)政府預(yù)算管理仍然存在很多問題，實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重落后于企業(yè)預(yù)算管理的發(fā)展。鑒于這個(gè)狀況，政府預(yù)算管理可以充分借鑒企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)逐步完善，全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)型則是非常重要的一點(diǎn)，也就是說(shuō)要在預(yù)算管理內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)全覆蓋，從預(yù)算程序上講要全面突出全程控制，而這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)就需要充分借助國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督手段，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)全覆蓋。

從實(shí)際角度來(lái)講，第一，財(cái)政審計(jì)應(yīng)該將重點(diǎn)工作放在地方債、非稅收入、稅式支出等一些以前從未納入預(yù)算體系的財(cái)政收支方面，通過(guò)審計(jì)來(lái)促進(jìn)改革，督促政府將全部財(cái)政收支納入預(yù)算管理中，真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。第二，財(cái)政審計(jì)工作開展過(guò)程中應(yīng)該更多的傾向于制度性審計(jì)。在制度性審計(jì)模式下對(duì)內(nèi)部控制制度審計(jì)給予重視，讓審計(jì)工作的建設(shè)性作用充分發(fā)揮出來(lái)。內(nèi)部控制制度審計(jì)主要有以下一些優(yōu)點(diǎn)：首先，合規(guī)性審計(jì)側(cè)重于揭示問題，但對(duì)問題沒有追本溯源，而對(duì)大多數(shù)預(yù)算管理問題來(lái)說(shuō)機(jī)制扭曲、體制障礙、管理漏洞、制度缺陷是根本性原因所在，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制制度審計(jì)的主要作用是從源頭查問題，這樣才能真正解決審計(jì)整改難的問題。其次，審計(jì)資源本身相對(duì)有限，并不能夠真正針對(duì)所有審計(jì)單位進(jìn)行全面審計(jì)，在這種狀況下，審計(jì)全覆蓋應(yīng)該突出重點(diǎn)。內(nèi)部控制制度本身是單位防范風(fēng)險(xiǎn)的一道有效屏障。能否保持內(nèi)部控制制度健全直至決定審計(jì)單位能否實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制制度審計(jì)非常重要。

加速績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型，完善預(yù)算績(jī)效管理

我國(guó)政府早在2014年就提出要加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的理念。但是，面對(duì)政府資源消耗的經(jīng)濟(jì)性、管理效率、工作效果如何才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)價(jià)難度仍然非常大。要想有效解決這些問題就必須要全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，而對(duì)于績(jī)效預(yù)算來(lái)說(shuō)績(jī)效評(píng)價(jià)是其核心所在。通過(guò)國(guó)家審計(jì)不僅能夠全面提升績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，同時(shí)也能夠充分發(fā)揮出國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性，，來(lái)充分保證績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。因此要快速完善部門績(jī)效評(píng)估體系，盡快推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。

首先，績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型要遵循循序漸進(jìn)原則。以項(xiàng)目預(yù)算作為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)重大投資項(xiàng)目、大額資金流向、重點(diǎn)政策開展，績(jī)效審計(jì)，針對(duì)先進(jìn)審計(jì)技術(shù)手段進(jìn)行總結(jié)后逐步推廣。其次，要遵循標(biāo)準(zhǔn)先行原則。要根據(jù)項(xiàng)目成本快速建立起高校項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并將預(yù)算合同機(jī)制引入到預(yù)算編制中。最后要始終堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。編制下一年度預(yù)算時(shí)要充分結(jié)合本年度財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入要合理分配，盡可能對(duì)預(yù)算尋租行為、預(yù)算棘輪現(xiàn)象進(jìn)行有效控制，最大程度實(shí)現(xiàn)政府代理成本的削減。在預(yù)算管理過(guò)程中，要充分融入戰(zhàn)略規(guī)劃理念。

結(jié)束語(yǔ)

現(xiàn)在預(yù)算管理要不斷提升信息披露及時(shí)性，通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算支出的高度關(guān)注，讓信息公開向著更加精細(xì)化和全面化的方向發(fā)展，同時(shí)也要不斷加大國(guó)家審計(jì)整改的披露力度，逐步健全審計(jì)建議內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理改革，這樣才能保障現(xiàn)在預(yù)算管理的科學(xué)性和精確性。

（聯(lián)勤保障部隊(duì)第二儲(chǔ)備資產(chǎn)管理局昆明管理站）