王冠軍，郎勱賢，陳 曉

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2018 年年底前全國江河湖泊已全面建立河長制湖長制，河長湖長體系全面形成， 實現(xiàn)了河長制湖長制“有名”。 當前及今后一段時期重要而艱巨的任務是推動河長制湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，促進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 持續(xù)改善河湖面貌和水生態(tài)環(huán)境， 讓每個河湖都成為造福人民的幸福河湖， 不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

2019 年12 月27 日，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步強化河長湖長履職盡責指導意見的通知》（辦河湖〔2019〕267 號），進一步強化河長湖長履職盡責，推動河長制湖長制盡快從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變。

一、河長制湖長制本質(zhì)是壓實地方黨政領(lǐng)導特別是主要領(lǐng)導責任

1.河長制湖長制的核心是責任制

《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》（以下簡稱《意見》《指導意見》）緊緊抓住黨政領(lǐng)導負責這個關(guān)鍵，明確提出要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長湖長體系：各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立省級河長湖長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)分級分段（片）設(shè)立河長湖長，由同級負責同志擔任。 從本質(zhì)上看，河長制湖長制的核心就是要壓緊壓實總河長對轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護的第一責任，盯緊盯牢其他各級河長湖長對相應河湖管理保護的直接責任，健全河湖管理保護隊伍，形成黨政牽頭、部門協(xié)同、一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

2.河長制湖長制破解了河湖管理保護主體和責任不清的瓶頸約束

河湖管理保護涉及水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等多項內(nèi)容，涉及水利、交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林草等多個部門職責。由黨政領(lǐng)導掛帥擔任河長湖長，能夠協(xié)調(diào)整合各方力量，實行聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，打破部門、地區(qū)各自為政的局限，為河湖管理保護提供了堅強制度保障，有效破解了河湖監(jiān)管主體和責任模糊的瓶頸約束。 一方面，通過分級分段設(shè)立河長湖長，將河湖管護責任主體明確到人，形成強有力的監(jiān)管壓力傳導機制，確保各級責任主體真正重視河湖治理保護工作，切實解決河湖突出問題。 另一方面，黨政負責同志擔任河長湖長，通過行政權(quán)力協(xié)調(diào)推進解決復雜問題，同時，由上級河長對同級部門和下級河長進行監(jiān)督考核，有效解決了監(jiān)管對象權(quán)力與責任不匹配的問題，形成務實、高效的河湖監(jiān)管體系。

3.河長制湖長制凝聚了全社會河湖治理保護合力

河長湖長組織體系及相關(guān)制度為加強河湖管理保護提供了運行平臺，各地河長湖長充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。 一些地方推行河長+警長+督察長“三長治河”，設(shè)立河道警長、生態(tài)法庭，嚴厲打擊涉河湖違法行為。 一些地方實行“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”行動計劃，整合水利、生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源等信息，構(gòu)建掌上治水圈。 一些地方成立部門聯(lián)合作戰(zhàn)指揮部，形成各司其職、密切配合、齊抓共管的工作格局。 一些地方暢通了公眾參與渠道，鼓勵和引導社會資本參與河湖治理，讓廣大人民群眾成為河湖治理的積極參與者、 美麗河湖的自覺守護者，營造了全社會珍愛河湖、保護河湖的良好氛圍。

二、實踐證明河長湖長履職好，地方河湖面貌改善明顯

各級河長湖長切實履行職責，層層傳導工作壓力，積極開展河湖治理保護專項行動，在推動河長制湖長制從“有名”轉(zhuǎn)向“有實”過程中發(fā)揮了重要作用。 不少河湖實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”、從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，原來臟亂差的河湖變成老百姓休閑散步的親水平臺，部分中小河流初步實現(xiàn)了河暢、水清、岸綠、景美的目標。

1.廣東省：嚴格督查考核，促進河長湖長履職盡責

廣東省作為我國改革開放先行區(qū)，經(jīng)濟長期保持快速發(fā)展，積累的河湖問題突出。 全面推行河長制湖長制以來，廣東省各級河長湖長迎難而上、主動作為，河湖水環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，昔日的“黑臭河”蛻變成今日“美麗河”，釋放出顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。 2019 年，廣東省河長制湖長制工作受到國務院激勵。

一是各級黨政主要領(lǐng)導親自推動、以上率下，層層壓實責任，層層落實任務，全省上下形成“黨政主要領(lǐng)導親自抓、同級領(lǐng)導分工抓、有關(guān)部門具體抓”的工作格局。

二是五級河長湖長掛帥出征、巡河履職，牽頭組織并督促整改，集中解決了一大批河湖老大難問題。

三是以督查暗訪為抓手，建立督察體系。 省、市、縣三級河長辦加強督查督辦，壓緊壓實每位河湖長管理保護責任。

四是建立完善考核獎懲制度、河長制湖長制述職制度， 明晰工作職責，壓實工作責任，規(guī)范履職行為，強化考核結(jié)果運用， 激發(fā)了各級河長湖長及相關(guān)部門主動作為、 擔當盡責。

2.江蘇蘇州市：抓住黨政領(lǐng)導這個“關(guān)鍵少數(shù)”推動生態(tài)河湖建設(shè)

蘇州市素有“東方水城”之稱，境內(nèi)湖泊353 個、河流2 萬多條，水域面積3 205 km2。 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，河湖臟亂、水體黑臭、生態(tài)退化等問題急劇凸顯。 蘇州市全面推行河長制湖長制以來，抓住黨政領(lǐng)導這個“關(guān)鍵少數(shù)”，通過水岸同治、區(qū)域共治，河湖面貌顯著改善。

一是設(shè)立雙總河長，黨委和政府主要負責同志分別擔任第一總河長和總河長，在落實巡河護河責任方面第一總河長主動作為、 勇于擔當，發(fā)揮“頭雁效應”，形成一把手抓、抓一把手的壓力傳導機制。

二是把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為地方政府的責任紅線，把河長制湖長制工作開展情況納入重點專項工作進行考核，并將考核結(jié)果與各級河長湖長的“官帽子”“錢袋子”掛鉤，促使河長湖長履職盡責。

三是從認識河流、 巡視河流、治理河流和管護河流四個方面細化工作要求，制定了河長湖長履職標準化流程， 確保各級河長湖長開展規(guī)范化、常態(tài)化管護。

3.浙江德清縣：河長湖長齊創(chuàng)新，樹立基層典范

德清縣自2013 年建立河長制以來，以河長湖長為“總抓手”，開創(chuàng)了河湖綜合治理的新局面。 水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，徹底消滅了縣控以上Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面，依托水環(huán)境的持續(xù)改善，建設(shè)了水夢苕溪等一批景觀線，盡顯清麗江南水鄉(xiāng)風貌。

一是建立縣、鎮(zhèn)、村、組四級河長湖長體系，組織領(lǐng)導責權(quán)到位，創(chuàng)新設(shè)立河長工作站，夯實河長制湖長制責任，實現(xiàn)“條條河有治理”。

二是建立河長責任體系，創(chuàng)新河長制湖長制工作機制，通過簽訂責任書、印發(fā)責任告知清單、報送信息反饋單督促各級河長湖長及時有效解決河湖難題。

三是出臺《德清縣河長履職電子化考核辦法（試行）》和《德清縣小微水體河長履職考核辦法 （試行）》，建立“一看、二查、三巡、四訪、五落實”的河長履職“五步法”，并以“巡河量”衡量河長到位率，使得基層河長湖長巡河綜合履職率穩(wěn)定保持100%。

四是河長湖長“督考激勵” 力度到位，實現(xiàn)全覆蓋。 將河長制湖長制履職情況列入年終述職內(nèi)容， 考核結(jié)果納入政績考核指標體系， 并開展“最美治水人”等評選，充分激發(fā)和調(diào)動河長湖長工作的積極性和主動性。

三、強化河長湖長履職擔當，推進河長制湖長制從“有名”轉(zhuǎn)向“有實”

1.進一步強化河長湖長履職盡責意識

目前，河長制湖長制工作進入從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變階段，當前及今后一段時期內(nèi)的任務集中在啃下河湖管理保護的“硬骨頭”。 各級河長湖長應當以高度的政治責任感和使命感，把全面推行河長制湖長制作為落實習近平新時代中國特色社會主義思想、促進綠色高質(zhì)量發(fā)展的大事來抓， 將河長制湖長制視作政治責任、份內(nèi)責任和全面責任，主動擔當、履職盡責。

2.發(fā)揮各級河長湖長河湖管理保護的“領(lǐng)隊”作用

各級河長湖長是河湖管理保護工作的領(lǐng)導者、決策者、組織者、推動者，負責組織領(lǐng)導相應河湖的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護中的重大問題， 組織實施聯(lián)防聯(lián)控，對相關(guān)部門和下一級河長湖長履職情況進行督導，對目標完成情況進行考核。 目前，全國已有30 多萬名黨政負責同志上崗到位，實現(xiàn)了每條河流、 每個湖泊都有河長湖長的目標。作為河湖管理保護的“領(lǐng)隊”，各級河長湖長要繼續(xù)掛帥出征，親自動員部署、審定方案、巡河調(diào)研、解決難題。

3.完善長效機制確保河長湖長履職擔當

為保障河長湖長做到守河有責、守河擔責、守河盡責，應當建立完善以下長效機制：一是推動河長制湖長制立法或入法。 通過專項立法或在相關(guān)涉水法規(guī)（規(guī)章）中明確河長湖長職責、義務，促進各級河長湖長依法履職盡責，同時為河湖管理保護增強法治保障。 二是制定完善河長湖長履職規(guī)范、河長湖長會議制度、巡查制度， 明確河長湖長履職具體內(nèi)容、要求和標準，分級分類細化實化河長湖長任務， 規(guī)范各級河長湖長召開會議、巡河巡湖頻次頻率及有關(guān)重大問題處理流程，推動河長湖長履職規(guī)范化、常態(tài)化。 三是建立完善河長湖長述職制度， 將各級河長湖長履職情況、責任河湖治理保護目標任務完成情況納入干部年度考核述職內(nèi)容。 四是建立完善河長制湖長制督察督辦制度，對河長制湖長制實施情況和河長湖長履職情況進行督察，對河長制湖長制工作中的重大事項、重點任務及群眾舉報、投訴的焦點、熱點問題等進行督辦， 并及時通報督辦結(jié)果。五是建立完善河長湖長考核問責與激勵制度，結(jié)合各地河長制湖長制工作及河湖管護實際，細化考核評價內(nèi)容和指標，通過提醒、約談、通報、問責等方式加強責任追究，強化鼓勵激勵正向引導。 六是開展河長制湖長制公眾滿意度調(diào)查，發(fā)揮公眾和輿論監(jiān)督作用，促進河長湖長履職盡責。