徐新陽 李德光 周菲 安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 魏禧辰 安徽財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院 陳志鑫 安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

在土地經(jīng)營權(quán)承包流轉(zhuǎn)的過程中，有很多問題困擾著大家，其中最重要的就是土地確權(quán)登記工作，土地確權(quán)不僅為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”奠定基礎(chǔ)，同樣也是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵。盡管確權(quán)登記系統(tǒng)強(qiáng)，但問題復(fù)雜多樣，需要多個職能部門協(xié)同配合，工作量巨大。

一、土地承包流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

土地產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)變革，如今發(fā)展成為現(xiàn)在的土地承包制度，這是中國農(nóng)村發(fā)生的一場大變革，從我國 20 世紀(jì)50年代到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度每一次變革都深深地影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡。

20世紀(jì)90年代中期以來，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地利用率與農(nóng)村地區(qū)物質(zhì)生活保障的提高，國務(wù)院明確提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”。[1]各個農(nóng)村地區(qū)通過將從集體所有的土地中承包經(jīng)營的土地通過互換、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，尋求非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益，并不斷展開對農(nóng)村土地關(guān)系的積極探索。

（一）土地承包流轉(zhuǎn)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的影響

1.農(nóng)村土地關(guān)系的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)形式

土地承包經(jīng)營權(quán)制度的建立，為農(nóng)民成為地權(quán)交易主體提供了可能性。在過去我國法律上禁止或限制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，我國的土地承包制度也在隨之改變，在法律上使得土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中具有獨(dú)立性，國家也在不斷完善相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)制度，以規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)之間的關(guān)系。一方面土地的產(chǎn)權(quán)主體在實(shí)際生活中并不明確，表面上看農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)為本集體成員共同所有，另一方面由于農(nóng)民所處的知識結(jié)構(gòu)層面較低，無法較為正確地執(zhí)行較為科學(xué)、統(tǒng)一、可行的規(guī)則，以及不同成員的認(rèn)知不同會引發(fā)實(shí)踐中的爭執(zhí)。

2.土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定流轉(zhuǎn)與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

土地經(jīng)營權(quán)制度依托市場交易，有利于農(nóng)村集體土地資源的合理配置。農(nóng)戶依照農(nóng)村集體成員的法定地位取得集體所有的承包地的占有、使用和收益權(quán)利或者讓渡于他人，獲取轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)利益。

土地流轉(zhuǎn)的方式有很多種，但是其獨(dú)立取得收益的權(quán)利不會受其影響，土地經(jīng)營權(quán)制度的確立就是為了使之脫離農(nóng)民集體成員的土地財產(chǎn)權(quán)，使其不受設(shè)立之前的土地承包權(quán)的影響。其當(dāng)中涉及的法律問題在這里我們不做探討，在這一制度實(shí)施期間，其政策也會隨實(shí)際產(chǎn)生問題而不斷變化，租賃期、財產(chǎn)所得等問題依舊是我們不斷探索的問題。

（二）土地承包流轉(zhuǎn)對農(nóng)村生產(chǎn)力的影響

1.閑置土地再利用

農(nóng)村社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)較為單一，人均耕地較少，另外耕作土地所帶來的收益較小，為了謀得更高的收益，農(nóng)村青壯年勞動力逐漸選擇走進(jìn)城市，這就使得農(nóng)村剩余勞動力逐漸減少，農(nóng)村剩余人口結(jié)構(gòu)偏向幼兒與老齡，農(nóng)村土地一定程度的荒廢，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。

在土地承包經(jīng)營制度下，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移很大程度上能夠幫助家庭勞動力缺失的農(nóng)戶取得以土地為依托的經(jīng)濟(jì)，對于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會起一定的促進(jìn)作用，更多的專業(yè)化承包商從事生產(chǎn)活動，有效避免了土地的閑置浪費(fèi)，更好地拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.規(guī)模集約化生產(chǎn)

農(nóng)戶從集體分得的土地大多比較零散，其依靠精耕細(xì)作帶來的收益較低，同時還要個人獨(dú)立承擔(dān)作物生長的風(fēng)險，其耗費(fèi)在其中的勞動無法得到同等程度的補(bǔ)償。此外土地的生產(chǎn)效益并沒有被農(nóng)戶全部開發(fā)出來，造成土地利用率低下。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓[2]，得以使土地能夠大規(guī)模地集中于同一轉(zhuǎn)讓人手中，通過經(jīng)營要素的同等控制，要素含量的增加與投入的集中，優(yōu)化投入要素組合方式等來調(diào)整增進(jìn)種植收益。

近年來許多農(nóng)村地區(qū)也都在實(shí)施“誰有能力誰牽頭，誰牽頭就扶持誰”的政策，能夠加速產(chǎn)生地區(qū)的龍頭企業(yè)，從而推動周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時農(nóng)民生產(chǎn)合作社也是農(nóng)村生產(chǎn)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興力量，通過集中農(nóng)村優(yōu)勢人才進(jìn)行集中勞動，不僅提高了勞動生產(chǎn)率，也緩解了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。[3]

（三）土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)村資源優(yōu)化配置的影響

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村土地資源的再配置具有重要作用，農(nóng)戶從農(nóng)村集體土地中承包下來的土地在農(nóng)民手中并沒有產(chǎn)生最大的收益，更多的是為了滿足法律上農(nóng)戶所取得土地經(jīng)營權(quán)的地位，但是農(nóng)戶自身具有局限性，土地?zé)o法發(fā)揮其最大效用，因此國家推出了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)最大好處在于能夠?qū)⑸a(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)讓給擁有相應(yīng)生產(chǎn)條件的人，土地的經(jīng)濟(jì)效益可以充分得到利用。在這一過程當(dāng)中，土地逐漸朝著規(guī)?；?、集約化的方向邁進(jìn)，通過合作社、生產(chǎn)公司等與企業(yè)進(jìn)行牽頭合作可以拿下更大的訂單，取得的收入是無法與零散耕地帶來的收入相比的，此外對于農(nóng)村剩余勞動力的安置問題也可以得到相應(yīng)解決。

二、土地承包流轉(zhuǎn)發(fā)展當(dāng)中的一些嘗試

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一些建議

1.農(nóng)戶土地承包權(quán)應(yīng)該自愿有償退給農(nóng)民集體

農(nóng)戶土地承包權(quán)自愿有償退出將是一個漫長歷史過程，它只有隨著農(nóng)戶家庭在城鎮(zhèn)就業(yè)穩(wěn)定、居所穩(wěn)定、戶籍遷入城鎮(zhèn)、大幅度超越鄉(xiāng)村工作的家庭收入、享有城鎮(zhèn)居民完備的社會保障制度等條件的具備，從長期來看才能為鄉(xiāng)村中農(nóng)戶普遍退出土地承包權(quán)創(chuàng)造基本條件。因此，在農(nóng)戶土地承包權(quán)退出制度設(shè)計上，絕不允許搞集中、連片的強(qiáng)制退出制度安排。合理充分土地承包權(quán)退出補(bǔ)償是激活農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的第一動力，促使農(nóng)戶自愿有償退出土地承包權(quán)，合理補(bǔ)償是首要的。

2.農(nóng)戶自愿有償退出承包地多樣化制度安排[4]

保留這些退地的農(nóng)戶與農(nóng)民在下一輪土地承包時符合集體成員要求的，可以重新承包集體的土地權(quán)利。農(nóng)民與農(nóng)民也可以選擇永久退出承包地，即退出承包地后該農(nóng)戶永遠(yuǎn)都不能再承包集體土地。但建議對永久退出承包地農(nóng)戶可以保留其集體成員身份，退出承包地不應(yīng)影響其對集體收益分配權(quán)及其他從農(nóng)民集體中獲取權(quán)益。從退出數(shù)量來看，制度設(shè)計既要允許農(nóng)戶選擇全部退出承包地，也要允許農(nóng)戶僅是部分退出承包地。

3.建立健全農(nóng)地承包權(quán)退出的風(fēng)險保全制度

建立健全農(nóng)地承包權(quán)退出的風(fēng)險保全制度，則具體包括前置風(fēng)險保全制度和后置風(fēng)險保全制度。前置風(fēng)險保全制度主要是強(qiáng)化農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府部門對退出土地承包權(quán)農(nóng)戶、農(nóng)民進(jìn)行資質(zhì)審查，確保農(nóng)戶、農(nóng)民不是因?yàn)樯罾щy或貪圖短期退地收入而盲目退出土地承包權(quán)。如：將土地承包權(quán)的退出限制在集體內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓。規(guī)定只有年滿65周歲戶主可以不受限制退出土地承包權(quán)，一般只鼓勵在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和較高非農(nóng)業(yè)收入農(nóng)戶或兼業(yè)農(nóng)退出土地承包權(quán)。在農(nóng)地承包權(quán)退出的風(fēng)險保全的后置制度安排上，一般不要將農(nóng)戶、農(nóng)民退出土地承包權(quán)與退出其他土地權(quán)益和退出農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織綁定在一起。在推動農(nóng)戶、農(nóng)民土地承包權(quán)退出的同時，建立健全農(nóng)村社會。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

1.利于農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興

農(nóng)村建設(shè)是我國新時代社會主義發(fā)展的必經(jīng)之路，是國家和社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。農(nóng)村現(xiàn)代化可以推動我國小康社會的進(jìn)一步發(fā)展，加快我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)政策是加快我國農(nóng)村建設(shè)的重要政策，土地流轉(zhuǎn)可以幫助我國建設(shè)現(xiàn)代化大型農(nóng)場，突破現(xiàn)有農(nóng)業(yè)限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度不僅可以幫助農(nóng)民增加收入，而且將土地租賃出去農(nóng)民可以基本擺脫土地的制約，走進(jìn)城市，土地租金也會為他們減輕生活壓力。

2.提高城市化進(jìn)程

土地流轉(zhuǎn)制度可以幫助農(nóng)民降低勞動難度，縮短勞動時間，而大量農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用，可以幫助農(nóng)民更簡單的進(jìn)行勞作，依靠土地租金進(jìn)行生活的方式也可以避免農(nóng)民因?yàn)樘鞛?zāi)而導(dǎo)致破產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)利用大規(guī)模機(jī)械化耕作提高了農(nóng)村土地利用率，讓農(nóng)村土地不斷升值。因此，農(nóng)民即使不選擇進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作，也可以依靠土地租賃的租金進(jìn)行生活，農(nóng)村勞動力可以更自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。

3.提高農(nóng)村土地利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)，可以將荒廢的田地利用起來，解決土地閑置問題，提高農(nóng)村土地利用率。隨著我國現(xiàn)代科技的不斷發(fā)展，一批先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械出現(xiàn)在大眾面前，為農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步現(xiàn)代化發(fā)展提供動力。農(nóng)業(yè)大規(guī)模集約化生產(chǎn)利用高科技農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高種植效率，先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備的引入不僅可以提高種植質(zhì)量，還可以節(jié)約人力資源，促進(jìn)農(nóng)戶獲得更多經(jīng)濟(jì)效益。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶對高科技機(jī)械的需求越來越大，推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械不斷發(fā)展，其成果不僅可以利用于農(nóng)業(yè)之上，還可以帶動畜牧業(yè)、加工以及物流產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距。

（三）如何加強(qiáng)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，保障承包中各方的合法權(quán)益。

1.在土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散實(shí)踐中，為預(yù)防出現(xiàn)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，地方政府要在制度建設(shè)上加以規(guī)范，根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)，適當(dāng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)的流轉(zhuǎn)措施。另外要協(xié)調(diào)組織完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明晰土地權(quán)屬關(guān)系，用具體標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，并且健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)社會保障制度，出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，政府可制定適宜、規(guī)范的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民建立流轉(zhuǎn)補(bǔ)償專戶，進(jìn)而提升土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的有效性。

2.在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散過程中，政府處于政策執(zhí)行的主體地位，因此地方政府在土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散中要加強(qiáng)政府內(nèi)部機(jī)制建設(shè)。在土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐中，政府應(yīng)明確自身的職責(zé)，促進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變，依據(jù)相關(guān)法律政策推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散，以減少權(quán)力尋租行為。政府人員在土地流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法，對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行有效監(jiān)管，嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)違規(guī)行為的發(fā)生。另外政府可細(xì)分內(nèi)部管理職能部門，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)以及專門的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督職能部門。另外政府應(yīng)樹立風(fēng)險管理觀念，促進(jìn)完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控管理建設(shè)與應(yīng)對機(jī)制。[5]

3.在土地流轉(zhuǎn)政策中，地方政府為解決土地流轉(zhuǎn)過程中的無序性與盲目性等問題，應(yīng)強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的作用，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體的實(shí)踐行為，并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場交易體系與流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)體系，以建立良性運(yùn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場競爭環(huán)境并形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性競爭服務(wù)機(jī)制。

4.政府可以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)金融信貸扶持機(jī)制建設(shè)，要擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)融資貸款的渠道，鼓勵其他金融組織開放土地流轉(zhuǎn)融資通道。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民流轉(zhuǎn)主力軍，政府可組織土地流轉(zhuǎn)政策宣傳與流轉(zhuǎn)具體操作活動，增強(qiáng)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控意識，另外還應(yīng)促進(jìn)農(nóng)民文化素養(yǎng)的提升，使其提高對農(nóng)業(yè)政策的接受度。

三、結(jié)語

土地乃民生之本，如何高效的管理有限土地資源，挖掘土地潛力，一直是我們研究的方向。本篇論文通過多方位、多角度分析，并實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)存在部分地區(qū)監(jiān)管乏力，承包合同效用低，無法保障雙方既得合法權(quán)益等問題，為保障我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度健康運(yùn)轉(zhuǎn)，在現(xiàn)有調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出把握土地流轉(zhuǎn)的總體要求和原則，并提出對未來發(fā)展趨勢的預(yù)測，希望對土地承包經(jīng)營權(quán)未來的發(fā)展提供參考。