何紫瑤

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

根據(jù)現(xiàn)有的法律，對(duì)治安傳喚行為進(jìn)行規(guī)定主要集中在《治安管理處罰法》《出境入境管理法》《行政案件程序規(guī)定》中，但它們僅僅只對(duì)治安傳喚行為的適用主體、適用范圍及適用程序作了概括性規(guī)定，而對(duì)治安傳喚行為的法律屬性并未給予明確規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定了三種傳喚形式，即口頭傳喚、書(shū)面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚；《行政案件程序規(guī)定》將強(qiáng)制傳喚規(guī)定為一種行政強(qiáng)制措施；《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定了限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，但并沒(méi)有對(duì)這一類行政強(qiáng)制措施進(jìn)行具體列舉。那么治安傳喚行為的法律屬性到底是什么？理論界和實(shí)務(wù)界都有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議主要集中在治安傳喚行為是一種行政調(diào)查行為還是一種行政強(qiáng)制措施。由于對(duì)其法律屬性的界定不同，關(guān)于治安傳喚行為是否可訴以及可訴性標(biāo)準(zhǔn)如何等問(wèn)題，在理論界和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識(shí)。本文試圖對(duì)治安傳喚行為的性質(zhì)進(jìn)行界定，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其可訴性進(jìn)行分析。

一、問(wèn)題的提出

案例一：2016年11月23日，湯太陽(yáng)因涉嫌到北京中南海周邊非正常上訪，于當(dāng)晚23時(shí)被南京市公安局樓鼓分局傳喚至樓鼓公安分局樓鼓派出所。針對(duì)該傳喚行為，原告認(rèn)為鼓樓公安分局既未出示傳喚證也未將傳喚的原因和依據(jù)告知，且未及時(shí)通知家屬，存在程序違法行為。湯太陽(yáng)對(duì)樓鼓公安分局提起行政訴訟。經(jīng)查明，樓鼓公安分局在對(duì)湯太陽(yáng)進(jìn)行傳喚調(diào)查后于2016年11月24日對(duì)湯太陽(yáng)作出了行政拘留10日的處罰。湯太陽(yáng)對(duì)該決定不服，向法院提起行政訴訟。法院認(rèn)為鼓樓公安分局對(duì)湯太陽(yáng)進(jìn)行傳喚是其受案后開(kāi)展調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，是該分局作出處罰決定之前的過(guò)程性行為，在該分局已作出行政處罰決定的情況下，對(duì)湯太陽(yáng)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生最終影響的是行政處罰行為。所以，鼓樓公安分局對(duì)湯太陽(yáng)的傳喚行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生最終影響，湯太陽(yáng)的起訴不符合提起行政訴訟的法定條件，遂裁定駁回起訴。①

案例二：2015年10月14日，楊鷗因與他人爭(zhēng)吵發(fā)生肢體沖突，被南區(qū)派出所立案調(diào)查。為進(jìn)一步調(diào)查案情，同年10月27日，南區(qū)派出所決定傳喚楊鷗至該所接受詢問(wèn)，并于同日向其送達(dá)傳喚證，告知其傳喚原因和處所。傳喚過(guò)程中，南區(qū)派出所工作人員攜有手銬，但未對(duì)楊鷗使用，楊鷗被帶走時(shí)其妻亦在現(xiàn)場(chǎng)。當(dāng)日10時(shí)05分，楊鷗到達(dá)南區(qū)派出所，南區(qū)派出所對(duì)其進(jìn)行了人身安全檢查及DNA等身份信息采集，后制作了詢問(wèn)筆錄。調(diào)查結(jié)束后，楊鷗于當(dāng)日17時(shí)50分離開(kāi)南區(qū)派出所。楊鷗認(rèn)為，南區(qū)派出所上述傳喚行為缺乏事實(shí)依據(jù)且違反法定程序，便在法定期限內(nèi)向法院提起行政訴訟。法院認(rèn)為，因南區(qū)派出所未能提供有效證據(jù)證實(shí)其已經(jīng)對(duì)楊鷗家屬進(jìn)行了告知，該行為雖對(duì)楊鷗權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，但仍屬程序瑕疵，構(gòu)成輕微違法，最終做出確認(rèn)違法的判決。②

在上述兩個(gè)案例中，都是當(dāng)事人針對(duì)治安傳喚行為提起訴訟。案例一中，法院將傳喚行為認(rèn)定為是行政調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，從而將該傳喚行為認(rèn)定為不可訴。案例二中，法院將傳喚行為認(rèn)定為一種具有獨(dú)立可訴性的行政行為，對(duì)其進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查并作出了違法判決。那么，治安傳喚行為是否可訴，如何救濟(jì)？事實(shí)上，司法實(shí)踐中還沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。究其本源，在于人們對(duì)治安傳喚行為法律屬性的認(rèn)定沒(méi)有統(tǒng)一。關(guān)于治安傳喚行為法律屬性的認(rèn)定，學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在爭(zhēng)議。

二、治安傳喚行為法律屬性之界定

在司法實(shí)踐中，根據(jù)北大法寶的檢索，針對(duì)治安傳喚行為提起行政訴訟的司法案例共有54份。經(jīng)過(guò)梳理，我們發(fā)現(xiàn)法院所做的裁判類型主要分為三類。

第一類，將治安傳喚認(rèn)定為普通調(diào)查行為，其作為一種過(guò)程性行為被后續(xù)的行政處罰決定所吸收，所以法院認(rèn)為其不具有可訴性，遂裁定駁回起訴。這一類裁判文書(shū)共有10份，如“湯太陽(yáng)訴南京市公安局鼓樓分局強(qiáng)制措施類糾紛案”①“錢彩勤與宜興市公安局城北派出所確認(rèn)傳喚行為違法及行政賠償上訴案”③。第二類，將治安傳喚認(rèn)定為一種具體行政行為，盡管其不直接對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成影響，但其與當(dāng)事人的切身利益密切相關(guān)，尤其是在強(qiáng)制傳喚的情形中，對(duì)當(dāng)事人的人身自由產(chǎn)生了直接、客觀的影響，法院經(jīng)過(guò)實(shí)質(zhì)審理并作出了駁回起訴或者確認(rèn)違法的判決。這一類裁判文書(shū)共有35份，如“馬小棣與北京市公安局東城分局行政傳喚行為違法上訴案”④和“楊鷗訴蘇州市公安局吳中分局南區(qū)派出所治安管理行政傳喚行為案”②。第三類，由于被訴傳喚行為超過(guò)訴訟時(shí)效、被告不適格、屬于刑事傳喚等其他原因，法院裁定駁回了當(dāng)事人的起訴。這一類裁判文書(shū)總共有9份，如“邢實(shí)與重慶市黔江區(qū)公安局城西派出所要求確認(rèn)非法傳喚行政侵權(quán)一審行政裁定書(shū)”⑤和“王麗萍與常州市公安局金壇分局傳喚行為違法并行政賠償一案一審行政裁定書(shū)”⑥。

經(jīng)過(guò)對(duì)上述裁判文書(shū)的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中關(guān)于治安傳喚性質(zhì)認(rèn)定的分歧在于治安傳喚是一種普通調(diào)查行為還是一種具體行政行為。如果治安傳喚是一種具體行政行為，則應(yīng)認(rèn)定為何種具體行政行為？事實(shí)上，在對(duì)相關(guān)裁判文書(shū)的進(jìn)行梳理過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人一般都將治安傳喚認(rèn)定為一種行政強(qiáng)制措施，以尋求訴訟救濟(jì)。而由于沒(méi)有相關(guān)法律明確將治安傳喚規(guī)定為一種行政強(qiáng)制措施，且根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施必須由法律進(jìn)行確定，所以法院對(duì)治安傳喚進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查時(shí)將其籠統(tǒng)界定為一種具體行政行為。同時(shí)，學(xué)界關(guān)于治安傳喚性質(zhì)界定的討論，也多集中在治安傳喚是一種行政調(diào)查行為還是一種行政強(qiáng)制措施上。因此，本文對(duì)治安傳喚行為的性質(zhì)界定主要討論其是一種普通的行政調(diào)查行為還是一種行政強(qiáng)制措施。

（一）行政調(diào)查行為的概念及特征

“行政調(diào)查”的概念最初形成于日本，而國(guó)內(nèi)關(guān)于行政調(diào)查的概念目前還沒(méi)有一部法律對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一界定，因此，對(duì)于“行政調(diào)查”概念的外延在我國(guó)學(xué)界并沒(méi)有達(dá)成一致。廣義上，根據(jù)強(qiáng)制性的不同，“行政調(diào)查”應(yīng)當(dāng)被分為“任意調(diào)查”和“強(qiáng)制調(diào)查”兩種。任意調(diào)查是指行政調(diào)查主體進(jìn)行調(diào)查時(shí)，被調(diào)查者不承擔(dān)協(xié)助調(diào)查的法律義務(wù)，行政主體不得以強(qiáng)制手段進(jìn)行調(diào)查。任意調(diào)查的前提是相對(duì)人的自愿接受，任意調(diào)查缺乏相應(yīng)行政制裁的保障，如行政主體為發(fā)布行政命令而在社會(huì)開(kāi)展廣泛調(diào)查，相對(duì)人可以拒絕接受。強(qiáng)制調(diào)查是指行政主體以相應(yīng)行政制裁為保障，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政調(diào)查，行政相對(duì)人拒絕接受調(diào)查時(shí)，行政主體可以強(qiáng)制進(jìn)行。而狹義上的“行政調(diào)查”外延僅包括“任意調(diào)查”部分[1]。由于在上述將治安傳喚定性為行政調(diào)查行為的裁判文書(shū)中，是將治安傳喚定性為普通行政調(diào)查行為，這種普通調(diào)查行為區(qū)別于強(qiáng)制調(diào)查行為，所以，本文對(duì)于“行政調(diào)查”的探討采取狹義理解。

（二）行政強(qiáng)制措施的概念及特征

關(guān)于行政強(qiáng)制措施的概念，《行政強(qiáng)制法》第二條將其界定為行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)務(wù)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。根據(jù)該法條的表述，我們可以認(rèn)為行政強(qiáng)制措施有以下法律特征：第一，行政強(qiáng)制措施具有保障性。根據(jù)“為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形”的表述，可以得知行政強(qiáng)制措施是為了保障某種秩序得以遵守，特別是為了保障后續(xù)行政行為的有效作出，如為了保障事后的檢查而扣押財(cái)物，為了保障事后進(jìn)行行政處罰而暫扣當(dāng)事人的駕駛證……[2]第二，行政強(qiáng)制措施具有暫時(shí)性。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中為維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序而采取的暫時(shí)性手段，本身不是其管理的最終目標(biāo)。第三，行政強(qiáng)制措施具有可恢復(fù)性。由于行政強(qiáng)制措施是暫時(shí)性的限權(quán)行為，也就是不是終局性的剝奪當(dāng)事人的權(quán)利，當(dāng)行政強(qiáng)制措施被撤銷或者期滿后，當(dāng)事人的權(quán)利可以恢復(fù)到“原狀態(tài)”。所以，行政強(qiáng)制措施具有可恢復(fù)性。第四，行政強(qiáng)制措施具有物理性。行政強(qiáng)制措施不像那些多為意思表示而做出的具體行政行為，如行政命令、行政許可、行政確認(rèn)等，而更多是以行政決定的形式體現(xiàn)，以對(duì)人身和財(cái)物進(jìn)行實(shí)際上的控制為表現(xiàn)形式。所以，它具有一定的物理性。第五，行政強(qiáng)制措施具有合一性。有學(xué)者指出，行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行都是由“基礎(chǔ)行為”和“執(zhí)行行為”組成，但是不同于行政強(qiáng)制執(zhí)行的是行政強(qiáng)制措施具有“基礎(chǔ)行為”和“執(zhí)行行為”的合一性[3]。

（三）行政調(diào)查行為和行政強(qiáng)制措施的區(qū)別

程序性行政行為與實(shí)體性行政行為不同。行政調(diào)查屬于行政程序,是行政程序的一般性制度。所謂程序性行政行為，是法律規(guī)定的一系列補(bǔ)充和輔助措施的總稱，旨在規(guī)范行政主體行使行政權(quán)力的方式、形式和步驟，而直接在行政程序中產(chǎn)生的法律關(guān)系[4]，對(duì)行政實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生間接作用或影響。而行政強(qiáng)制措施作為實(shí)體性的行政行為，對(duì)于相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，行政調(diào)查性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于程序性行政行為，而行政強(qiáng)制措施則屬于實(shí)體性行政行為。

強(qiáng)制性不同。強(qiáng)制性是行政強(qiáng)制措施最根本的特性之一，行政主體通過(guò)一定強(qiáng)制性手段以達(dá)到制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等行政管理目的。而行政調(diào)查則一般不采用強(qiáng)制手段，以相對(duì)人自愿接受為前提，缺乏刑罰或行政制裁保障。

對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響不同。行政調(diào)查具有間接影響權(quán)益性，行政調(diào)查行為本身不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，調(diào)查僅僅是為最終的行政決定服務(wù)的,對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出處分的是最終的行政決定[5]。行政強(qiáng)制措施由于其手段的強(qiáng)制性，在行使的過(guò)程中對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益必定會(huì)造成實(shí)質(zhì)性的直接影響。

獨(dú)立性不同。行政調(diào)查行為服務(wù)于之后的行政決定，不屬于一個(gè)具有獨(dú)立性的行政行為，如果其后不跟隨對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)具有處分性的行政決定，那么，單獨(dú)的行政調(diào)查行為往往不會(huì)產(chǎn)生行政法意義上的法律關(guān)系的變化。而行政強(qiáng)制措施是具體行政行為的一種，具有獨(dú)立性，在單獨(dú)的行政強(qiáng)制措施行為實(shí)施的那一刻，就已經(jīng)產(chǎn)生了一定行政法意義上的法律后果。

（四）治安傳喚行為是一種行政強(qiáng)制措施

治安傳喚行為不是一種行政調(diào)查行為，它是公安機(jī)關(guān)依法要求特定人員到指定地點(diǎn)接受調(diào)查或者詢問(wèn)以查明案件事實(shí)的行為?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定了三種傳喚形式，即口頭傳喚、書(shū)面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚。《行政案件程序規(guī)定》將強(qiáng)制傳喚規(guī)定為一種行政強(qiáng)制措施，而對(duì)于口頭傳喚和書(shū)面?zhèn)鲉静](méi)有進(jìn)行性質(zhì)上的說(shuō)明。治安傳喚行為往往是通過(guò)口頭、書(shū)面的方式要求當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間到特定地點(diǎn)接受調(diào)查或詢問(wèn)，如果沒(méi)有按時(shí)到達(dá)，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。無(wú)論是口頭傳喚還是書(shū)面?zhèn)鲉?，都是?duì)特定人員在指定時(shí)間到達(dá)指定地點(diǎn)的一種要求，其在性質(zhì)上與強(qiáng)制傳喚并無(wú)二致，對(duì)于相對(duì)人而言都具有一定的強(qiáng)制性，本質(zhì)上都對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)進(jìn)行了一定的限制，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的影響。而通過(guò)上文對(duì)于“行政調(diào)查”和“行政強(qiáng)制措施”的對(duì)比可知，治安傳喚行為的強(qiáng)制性、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響都與作為程序性行政行為的“行政調(diào)查”有所區(qū)別。在前述案例一中，法院以傳喚行為沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響為由，將其認(rèn)定為普通調(diào)查行為，筆者認(rèn)為該裁判理由過(guò)于牽強(qiáng)。原因在于，該傳喚行為本身具有強(qiáng)制性，它不需要以當(dāng)事人的同意為前提，相反是強(qiáng)迫當(dāng)事人接受該措施，地點(diǎn)上又沒(méi)有給當(dāng)事人選擇的空間，當(dāng)事人的人身自由明顯處于被強(qiáng)制限制的狀態(tài)，因此，該傳喚行為對(duì)行政相對(duì)人的人身權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。

如果治安傳喚行為不能被認(rèn)定為行政調(diào)查行為，那么其是否符合行政強(qiáng)制措施的法律特征？第一，無(wú)論是口頭傳喚、書(shū)面?zhèn)鲉具€是強(qiáng)制傳喚，都對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)進(jìn)行了一定限制。所以，治安傳喚具有一定的限權(quán)性。第二，治安傳喚行為僅僅是公安機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)進(jìn)行暫時(shí)性的控制。第三，當(dāng)事人將在傳喚結(jié)束后，人身將恢復(fù)自由。所以，治安傳喚又具有可恢復(fù)性。第四，治安傳喚行為的實(shí)施目的是防止違法行為的繼續(xù)發(fā)生，造成證據(jù)毀損、滅失，具有保障性的特點(diǎn)。第五，治安傳喚行為也具有一定物理性。雖然口頭傳喚和書(shū)面?zhèn)鲉酒湟话阋砸馑急硎镜淖龀鰹楸憩F(xiàn)形式，但是，無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的當(dāng)事人，公安機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制傳喚。所以，不管是口頭傳喚、書(shū)面?zhèn)鲉具€是強(qiáng)制傳喚，客觀上都對(duì)當(dāng)事人的人身進(jìn)行了一定控制。第六，治安傳喚行為具有合一性，其表現(xiàn)在傳喚行為的作出往往以口頭或書(shū)面的形式作出，這個(gè)先行為可以被稱作治安傳喚行為的“基礎(chǔ)行為”，而后行為則為傳喚行為的實(shí)施，該后行為又可以被稱作“執(zhí)行行為”。由于作出傳喚決定的行為在司法實(shí)踐中是無(wú)法獨(dú)立得到救濟(jì)的，只有傳喚行為目的的實(shí)現(xiàn)，其才具有獲得救濟(jì)的可能性，所以先行為一般被后行為所吸收，具有合一性[6]。

綜上所述，治安傳喚行為不符合行政調(diào)查行為的法律特征，而符合行政強(qiáng)制措施的限權(quán)性、暫時(shí)性、可恢復(fù)性、保障性、物理性和合一性的法律特征。所以，將治安傳喚行為認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施更為合理?？陬^傳喚、書(shū)面?zhèn)鲉竞蛷?qiáng)制傳喚本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，只是形式上的表現(xiàn)方式不同，并不能改變口頭傳喚和書(shū)面?zhèn)鲉镜姆蓪傩浴?/p>

三、治安傳喚行為的可訴性分析

經(jīng)過(guò)上文的分析，可以將治安傳喚行為認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施,原因在以下兩點(diǎn)：首先，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十二條第二款已經(jīng)將強(qiáng)制傳喚認(rèn)定為一種行政強(qiáng)制措施；其次，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定：對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。因此，將治安傳喚行為納入行政訴訟的受案范圍不存在法律上的障礙。

（一）治安傳喚行為可訴性的類型化分析

在司法實(shí)踐中，根據(jù)對(duì)前文所述的54份裁判文書(shū)的整理，我們發(fā)現(xiàn)，有12份裁判文書(shū)將治安傳喚行為認(rèn)定為輔助性行政行為，不可訴；有35份裁判文書(shū)將治安傳喚行為認(rèn)定為獨(dú)立的行政行為，可以單獨(dú)被提起訴訟。在學(xué)理上，行政強(qiáng)制措施可以分為輔助性的行政強(qiáng)制措施和獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施。這一分類的法律意義在于：獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施能夠獨(dú)立地適用法律救濟(jì)，而輔助性的強(qiáng)制措施并不獨(dú)立適用法律救濟(jì)，因它被后續(xù)行為吸收，法律只對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行救濟(jì)，而它隨著后續(xù)行為的被救濟(jì)而得到救濟(jì)。大量行政強(qiáng)制措施都能獨(dú)立存在，如強(qiáng)制戒毒、查封扣押財(cái)產(chǎn)等。但是也有一些強(qiáng)制措施不具有獨(dú)立性，一般會(huì)被后續(xù)的行政行為所吸收，大多數(shù)的行政檢查屬于這一類[7]。雖然說(shuō)治安傳喚行為屬于行政強(qiáng)制措施，但是是屬于獨(dú)立性行政強(qiáng)制措施還是屬于輔助性行政強(qiáng)制措施，不能一概而論。

治安傳喚行為可以分為作為中間環(huán)節(jié)的傳喚行為與對(duì)當(dāng)事人具有終局性影響的傳喚行為。作為中間環(huán)節(jié)的傳喚行為，是指公安機(jī)關(guān)為了做出后續(xù)的行政決定而要求特定人員到指定地點(diǎn)接受調(diào)查或者詢問(wèn)的行為，該類傳喚行為一般是后續(xù)行政決定做出的一個(gè)中間環(huán)節(jié)。而具有終局性的傳喚行為是指公安機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)，依法要求特定人員到指定地點(diǎn)接受調(diào)查或者詢問(wèn)的行為，在該類傳喚行為結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有后續(xù)的程序決定，所以具有終局性。根據(jù)成熟性原則，可以將中間環(huán)節(jié)的傳喚行為認(rèn)定為輔助性的強(qiáng)制措施，而對(duì)當(dāng)事人具有終局性影響的傳喚行為可以認(rèn)定為獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施。如果當(dāng)事人對(duì)中間環(huán)節(jié)的傳喚行為不服，可以對(duì)后續(xù)的行政行為提起訴訟，那么中間環(huán)節(jié)的傳喚行為就通過(guò)后續(xù)行政行為的被救濟(jì)而獲得救濟(jì)。如果當(dāng)事人對(duì)具有終局性影響的傳喚行為不服，可以直接對(duì)該傳喚行為提起訴訟。這樣就能將治安傳喚行為都納入司法救濟(jì)的范圍內(nèi)，從而有利于保障當(dāng)事人的基本權(quán)利。

（二）治安傳喚行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)之界定

上文已經(jīng)提到，治安傳喚行為可以依據(jù)成熟性原則，將中間環(huán)節(jié)的傳喚認(rèn)定為輔助性的強(qiáng)制措施，而對(duì)當(dāng)事人具有終局性影響的傳喚可以認(rèn)定為獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施。下面通過(guò)對(duì)成熟性原則內(nèi)涵的界定，分別對(duì)兩類治安傳喚行為進(jìn)行可訴性分析。

成熟性原則起源于美國(guó)的艾博特制藥廠訴加德納案。我國(guó)雖然不能以判例形式對(duì)成熟性原則予以確認(rèn)，但是在我國(guó)學(xué)界，對(duì)于成熟性原則的界定也進(jìn)行過(guò)討論，但并沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。王名揚(yáng)教授認(rèn)為成熟性原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才能允許進(jìn)入司法審查[8]。姜明安教授則從實(shí)用的角度，明確指出以是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際不利影響作為案件成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)[9]。根據(jù)有關(guān)適用成熟性原則的司法案例，法院大多是采用王名揚(yáng)教授的觀點(diǎn)，把成熟性原則界定為：行政程序只有發(fā)展到適宜由法院審查的階段才算達(dá)到成熟階段，而只有達(dá)到成熟階段，法院才能對(duì)其進(jìn)行司法審查[10]。姜明安教授的界定雖然具有很強(qiáng)的可操作性,但卻可能因?yàn)槠涮^(guò)具體而限制該理論的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，王名揚(yáng)教授對(duì)案件成熟原則的界定符合其作為原則所應(yīng)具有的特征，即原則性、指導(dǎo)性、概括性的特征。所以本文對(duì)案件成熟性原則的界定采用王名揚(yáng)教授的觀點(diǎn)。

根據(jù)成熟性原則，公安機(jī)關(guān)為了做出后續(xù)的處罰決定而將當(dāng)事人傳喚到指定地點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，那么該傳喚決定就是公安機(jī)關(guān)最后做出處罰決定之前的一個(gè)過(guò)程性決定，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生終局性的影響的行政行為是后續(xù)的處罰決定。司法機(jī)關(guān)如果對(duì)這個(gè)階段的程序決定進(jìn)行審查，有可能影響后續(xù)行政處罰程序的正常發(fā)展，所以該階段的傳喚行為沒(méi)有達(dá)到訴訟案件的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，而屬于輔助性的行政強(qiáng)制措施，不能單獨(dú)對(duì)其提起訴訟。而另一類的治安傳喚行為，公安機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人作出傳喚行為后，沒(méi)有再做出后續(xù)的行政行為，由于治安傳喚本身具有強(qiáng)制性，它不需要當(dāng)事人的同意為前提，相反是強(qiáng)迫當(dāng)事人接受該措施，地點(diǎn)上又沒(méi)有給當(dāng)事人選擇的空間，當(dāng)事人的人身自由明顯處于被強(qiáng)制限制的狀態(tài)，所以，這一類治安傳喚行為直接給當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成了終局性的影響，符合案件成熟性原則的標(biāo)準(zhǔn)，屬于獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施，具有獨(dú)立的可訴性。正如前述案例二中的治安傳喚行為，南區(qū)派出所在對(duì)當(dāng)事人楊鷗完成相應(yīng)的傳喚詢問(wèn)程序后，沒(méi)有后續(xù)的行政行為，且該傳喚行為直接對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)利進(jìn)行了限制，屬于具有獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施，法院應(yīng)對(duì)該傳喚行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查并作出相應(yīng)判決。

結(jié)語(yǔ)

從法律層面上將治安傳喚的法律屬性界定為行政強(qiáng)制措施，是規(guī)制公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為、保障當(dāng)事人基本權(quán)利的基礎(chǔ)。筆者建議相關(guān)法律將治安傳喚納入限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的范圍內(nèi)。而在司法實(shí)踐的處理中，根據(jù)成熟性原則，將中間環(huán)節(jié)的傳喚認(rèn)定為輔助性的行政強(qiáng)制措施，雖然不能對(duì)這一類治安傳喚單獨(dú)提起訴訟，但其可以隨著后續(xù)行政決定的被救濟(jì)而救濟(jì)。而將終局性的治安傳喚行為認(rèn)定為獨(dú)立性的行政強(qiáng)制措施，可以單獨(dú)對(duì)這一類治安傳喚提起訴訟。這樣，所有的治安傳喚行為都能納入到司法審查的范圍內(nèi)，行政相對(duì)人可以針對(duì)違法的治安傳喚申請(qǐng)國(guó)家賠償。

注釋：

①詳見(jiàn)“湯太陽(yáng)訴南京市公安局鼓樓分局強(qiáng)制措施類糾紛案”（2017）蘇01行申8號(hào)行政裁定書(shū)。

②詳見(jiàn)“楊鷗訴蘇州市公安局吳中分局南區(qū)派出所治安管理行政傳喚行為案”（2016）蘇05行終486號(hào)行政判決書(shū)。

③詳見(jiàn)“錢彩勤與宜興市公安局城北派出所確認(rèn)傳喚行為違法及行政賠償上訴案”（2017）蘇02行終346號(hào)行政裁定書(shū)。

④詳見(jiàn)“馬小棣與北京市公安局東城分局行政傳喚行為違法上訴案”（2016）京02行終1631號(hào)行政判決書(shū)。

⑤詳見(jiàn)“邢實(shí)與重慶市黔江區(qū)公安局城西派出所要求確認(rèn)非法傳喚行政侵權(quán)案”(2017)渝0114行初40號(hào)行政裁定書(shū)。

⑥詳見(jiàn)“王麗萍與常州市公安局金壇分局傳喚行為違法并行政賠償案一審”(2019)蘇0413行初43號(hào)行政裁定書(shū)。