李心陽(yáng) 梁山縣財(cái)政局

按照上級(jí)關(guān)于推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的精神和部署要求，基層財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革作為財(cái)政部門(mén)的重要改革內(nèi)容，經(jīng)過(guò)十幾年的摸索和努力實(shí)踐，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革逐步引向深入并日益成熟，初步建立了規(guī)范科學(xué)并且符合我縣實(shí)際的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度，這不僅是財(cái)政體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，也是預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)管理制度的創(chuàng)新。

一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革成效

20世紀(jì)初，基層財(cái)政開(kāi)始探索國(guó)庫(kù)管理制度改革，部分地區(qū)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付和會(huì)計(jì)集中核算“兩集中”改革，在當(dāng)時(shí)的背景下，對(duì)于規(guī)范財(cái)政資金管理、提高財(cái)務(wù)管理水平、預(yù)防治理腐敗等發(fā)揮了積極作用。但隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的不斷深化，“兩集中”模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，尤其是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算與《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的會(huì)計(jì)主體原則相違背，造成會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，會(huì)計(jì)監(jiān)管職能難以真正實(shí)現(xiàn)。

從改革的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的作用和成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付改革，改變了資金支付方式，建立了用款計(jì)劃、支付審核、綜合查詢等制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金支付各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，對(duì)于增強(qiáng)預(yù)算約束力、保證部門(mén)單位按照下達(dá)的預(yù)算使用財(cái)政資金，提供了重要的制度保障。

二是改革后，全部預(yù)算單位資金都在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)行，資金支付實(shí)行電子化操作，并處于財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)督之下，資金運(yùn)行基本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)化、透明化，財(cái)政監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)控的轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金安全管理進(jìn)一步增強(qiáng)。

三是通過(guò)改革將單位分散支付改為國(guó)庫(kù)集中支付，財(cái)政資金在實(shí)際支付行為發(fā)生前全部留存在國(guó)庫(kù)，庫(kù)款顯著增加，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保應(yīng)急、保重點(diǎn)的能力明顯增強(qiáng)。

四是新的支付方式能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地將預(yù)算執(zhí)行信息反饋到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，形成預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相互制約、相互促進(jìn)的有效機(jī)制。同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)行對(duì)預(yù)防腐敗、整合財(cái)政資金、增強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)控能力、提高支付效率等方面也發(fā)揮著重要作用。

二、改革中遇到的困難和問(wèn)題

鑒于國(guó)庫(kù)集中支付改革工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，基層在深入推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)程中還面臨著一些深層次問(wèn)題，需要有針對(duì)性地加以改進(jìn)和完善。

一是有些單位實(shí)行的仍然是傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)的部門(mén)預(yù)算編制方式，編制水平較低，預(yù)算不夠細(xì)化和精準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整過(guò)多，直接影響財(cái)政資金支付和決算編制，影響國(guó)庫(kù)管理制度的有效實(shí)施。

二是基層財(cái)政收支平衡壓力比較大，收支矛盾突出，歷史欠賬較多。雖然上級(jí)財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的支持力度大大增加，但是基層財(cái)政總體上收入總量小，財(cái)力比較薄弱，庫(kù)款保障水平低，資金緊張，難以按照省市改革的方式通過(guò)大幅提高授權(quán)支付比例提高支付效率，影響了資金的使用效率。

三是目前基層大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)未設(shè)置國(guó)庫(kù)，平時(shí)支出資金量大，支出實(shí)效要求較高，根據(jù)大額支出報(bào)備制度籌備庫(kù)款需要時(shí)間，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支付效率。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離市區(qū)代理銀行較遠(yuǎn)，代理銀行網(wǎng)點(diǎn)少，仍然需要傳遞紙質(zhì)材料，影響了國(guó)庫(kù)集中支付效率。

四是目前受財(cái)力、人員素質(zhì)等因素限制，基層的網(wǎng)絡(luò)信息化程度不高，信息技術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的需要。部分單位財(cái)務(wù)人員不會(huì)使用記賬軟件，還停留在手工或半手工操作階段，且關(guān)聯(lián)軟件之間未能有效銜接統(tǒng)一，影響了資源的共享使用，也影響了改革的效率。

三、深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策及建議

針對(duì)基層國(guó)庫(kù)集中支付改革在深入推行過(guò)程中存在的上述問(wèn)題，為深入推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，在借鑒上級(jí)改革先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，因地制宜，進(jìn)行積極的探索和實(shí)施了一些措施和做法，提出以下對(duì)策建議：

一是在部門(mén)預(yù)算編制上，一方面，全面實(shí)行零基預(yù)算，專項(xiàng)資金具體到項(xiàng)目，明確各項(xiàng)支出的用途。嚴(yán)格按照當(dāng)年財(cái)力核定預(yù)算金額，量力而行。另一方面，細(xì)化預(yù)算編制。預(yù)算是支付制度的源頭，過(guò)于籠統(tǒng)模糊不具備執(zhí)行意義。公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)貼近行政事務(wù)，改變以人數(shù)為主要計(jì)算變量的模式，應(yīng)更精細(xì)化、具體化，要細(xì)化到具體的事、物、勞務(wù)。應(yīng)科學(xué)編制固定預(yù)算和變量預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行上要進(jìn)一步嚴(yán)格，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，禁止隨意調(diào)整和追加預(yù)算?？茖W(xué)的預(yù)算規(guī)劃和及時(shí)調(diào)整，才有事中控制和事后報(bào)告意義。

二是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，建立科學(xué)的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的要求，深入實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持量財(cái)辦事，量力而行，合理安排各項(xiàng)財(cái)政支出，確保財(cái)政收支平衡。針對(duì)庫(kù)款緊張、有時(shí)難以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及時(shí)清算資金的問(wèn)題，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級(jí)預(yù)算單位實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革有困難，建議對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”實(shí)施管理。縣級(jí)財(cái)政根據(jù)財(cái)政體制定期將資金撥入鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金統(tǒng)一管理賬戶，用代理銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行清算。這樣有效緩解了資金調(diào)度的困難，而且保持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政的獨(dú)立性。

三是加強(qiáng)對(duì)代理銀行的管理和培訓(xùn)。代理財(cái)政資金支付清算的商業(yè)銀行也是這一改革必不可少的重要環(huán)節(jié)，切實(shí)抓好代理銀行的管理工作，對(duì)確保改革取得實(shí)效具有重要意義。主要是要建立以國(guó)庫(kù)部門(mén)為主、其他部門(mén)相互配合的監(jiān)管工作機(jī)制，完善對(duì)代理銀行的監(jiān)管制度，制度出臺(tái)提高代理銀行的違規(guī)成本。并引入退出機(jī)制，對(duì)不符合基本標(biāo)準(zhǔn)的代理銀行取消下一年度代理資格，從而營(yíng)造良好的制度氛圍。

四是建立對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)管理制度改革目標(biāo)。首先，應(yīng)以為國(guó)庫(kù)管理制度改革提供專業(yè)人才為出發(fā)點(diǎn)，以提高人才創(chuàng)新能力為重點(diǎn)，做好人才業(yè)務(wù)培訓(xùn)。其次，要以改革進(jìn)程和改革目標(biāo)為方向，科學(xué)制定出人才培養(yǎng)規(guī)劃，為人才的成長(zhǎng)提供良好環(huán)境。再次，要嚴(yán)把“入口”關(guān)，在專業(yè)人才引進(jìn)中，要選擇德能兼?zhèn)涞娜瞬?。最后，要做好人才梯?duì)建設(shè)，在抓好在崗人員作用發(fā)揮的同時(shí)，未雨綢繆地做好后備人才儲(chǔ)備，避免在崗人員因調(diào)動(dòng)而形成人才斷層現(xiàn)象，確保各項(xiàng)工作平穩(wěn)推進(jìn)。