馮 利

（和田師范?？茖W(xué)校，新疆 和田 848000）

2020年，在即將全面脫貧背景下，我國農(nóng)村工作進入后脫貧時代，中心任務(wù)由脫貧攻堅逐步向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推動建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過渡。鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵基礎(chǔ)，探索分析二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系并找到有效銜接路徑，對于解決農(nóng)村社會問題，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化有著積極意義。

一、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興概念的產(chǎn)生過程

（一）鄉(xiāng)村治理概念的產(chǎn)生

“治理”與“善治”理論最初是由西方學(xué)者根據(jù)西方的社會政治現(xiàn)實提出的,近年來成為備受關(guān)注的國家或組織管理理論。治理和善治理論的興起與政府的失效和市場的失靈現(xiàn)象聯(lián)系在一起,是補充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而產(chǎn)生的一種社會管理方式[1]。1989年,世界銀行首次使用了“治理危機”一詞，隨后學(xué)者們將治理理論融入國家管理、城市管理等領(lǐng)域，形成了國家治理、城市治理等概念。該理論核心要義在于承認國家與市場、國家與社會相分離的基礎(chǔ)上，強調(diào)多元主體通過互動、協(xié)商建立合作伙伴關(guān)系，共同管理社會公共事務(wù)，最終實現(xiàn)“善治”的目標。20世紀90年代后，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的學(xué)者們吸了收“治理”理念，提出了“鄉(xiāng)村治理”概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會。其核心要義是指在鄉(xiāng)村社會場域下,國家權(quán)力主體與鄉(xiāng)村社會自治主體,在一定制度架構(gòu)下,依據(jù)國家法律和村規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)進行管理,推動鄉(xiāng)村政治民主、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)良好,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的過程與結(jié)果。鄉(xiāng)村治理為學(xué)者們研究中國鄉(xiāng)村社會管理問題提供了新的視角。

（二）鄉(xiāng)村振興概念的產(chǎn)生

“三農(nóng)”問題是我國工業(yè)化進程中城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的總稱。三農(nóng)問題是否解決直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，影響著社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)總體進程?，F(xiàn)階段隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，社會發(fā)展不平衡、不充分的矛盾的矛盾日益突出。同時，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾愈加凸顯，增加了自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。再者，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍然薄弱，鄉(xiāng)村勞動力老齡化、農(nóng)村空心化和農(nóng)業(yè)邊緣化等“三農(nóng)”新問題日益突出。[2]基于上述背景，2017年黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年黨的十九屆五中全會提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的應(yīng)然選擇。

二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵比較

（一）概念界定

黨國英認為鄉(xiāng)村治理就是以基層政府為治理主體整合多個權(quán)威機構(gòu)提供公共物品的一種活動[3]。賀雪峰認為鄉(xiāng)村治理就是對鄉(xiāng)村社會的管理。肖唐鏢和張厚安認為鄉(xiāng)村治理就是村級治理。王長安認為鄉(xiāng)村治理包括新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、村民自治等內(nèi)容。徐勇和張厚安認為鄉(xiāng)村治理是通過公共權(quán)力配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調(diào)控，從而達到一定目的的政治活動[4]。關(guān)于鄉(xiāng)村振興，魏后凱認為鄉(xiāng)村振興是一個綜合概念，涵蓋經(jīng)濟、社會以及文化振興，同時也包括生態(tài)文明進步和治理體系創(chuàng)新在內(nèi)的全面振興[5]。張曉山認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)的新發(fā)展。劉合光認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是把現(xiàn)現(xiàn)代理念融鄉(xiāng)村日常生活和管理過程中。文豐安認為要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機制創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等方式推動鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

（二）實施主體

劉麗,劉屹和唐紹洪認為多元主體是鄉(xiāng)村治理的一般特征，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、村民自治主體、村莊精英主體[6]；張艷娥認為鄉(xiāng)村治理的主體不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部、鄉(xiāng)村精英，還包括農(nóng)民自身[7]；黨國英認為鄉(xiāng)村治理的主體包括鄉(xiāng)村社會的中類似于宗族、協(xié)會等的非正式權(quán)威組織[8]。文新國認為鄉(xiāng)村振興的主體是多元的，農(nóng)民自身是其中的重要主體。從目前其他學(xué)者的研究來看主要包括以下幾類：即產(chǎn)業(yè)主體、人才主體、鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)村基層組織、農(nóng)村非正式權(quán)威組織、農(nóng)民主體。因而，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的復(fù)雜性和系統(tǒng)性來看，鄉(xiāng)村振興的主體模式是應(yīng)該以政府主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體，農(nóng)村基層黨組織、集體經(jīng)濟組織、NGO、村民組織等多元主體共同參與的一種主體形態(tài)，而且這種形態(tài)將處在動態(tài)變化過程中。

（三）實踐困境

歐陽雪梅認為,農(nóng)民主體意識弱、村委會組織力、凝聚力不夠、作用發(fā)揮不夠、村兩委關(guān)系協(xié)調(diào)不順暢是鄉(xiāng)村治理的主要困境；治權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)沖突加大[9]。鄭紅娥認為國家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突、村干部自身多重角色的沖突以及村民對村集體經(jīng)濟的認同危機是當前鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境。王銳等認為鄉(xiāng)村面臨城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)民俗不能發(fā)揮有效作用、鄉(xiāng)村無法吸引人才回歸、鄉(xiāng)村變文化荒漠等問題[10]。劉啟英認為，農(nóng)村青壯年的外流使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)“空心化”，鄉(xiāng)村社會關(guān)系利益化，村民從基層組織中游離出來，原子化村莊集體意識和公共精神逐步衰落，進一步加大了鄉(xiāng)村治理難度[11]。關(guān)于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點所在，魏后凱認為人才短缺是鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵難題。劉合光認為城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、農(nóng)民持續(xù)增收動力不足、自我發(fā)展能力不夠、農(nóng)業(yè)供給競爭力不足是鄉(xiāng)村振興的難點所在[12]。朱啟臻認為當前城鄉(xiāng)二元制是實施鄉(xiāng)村振興的最大體制壁壘，必須推動其制度性改革；葉敬忠認為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要堅決克服和杜絕忽視農(nóng)民主體地位，避免盲目推進產(chǎn)業(yè)布局和土地流轉(zhuǎn)。

（四）應(yīng)對路徑

針對鄉(xiāng)村治理面臨的困境，胡淵在頂層設(shè)計上可通過制度建設(shè)推動鄉(xiāng)村治理，如創(chuàng)新經(jīng)濟制度、規(guī)范治理制度、完善約束制度[13]。付翠蓮鄉(xiāng)村治理的有效路徑是“村兩委＋鄉(xiāng)賢理事會”。王翔雯認為破解鄉(xiāng)村治理難題必須融合人才隊伍建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)[14]。張會萍等認為，應(yīng)從發(fā)揮多元主體的能動作用、增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力、振興鄉(xiāng)村文化等方面采取有效措施[15]。李莉、盧福營鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，激發(fā)農(nóng)民的主人翁精神，最大程度獲得農(nóng)民群體支持[16]；李文政認為建設(shè)管理服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,促進鄉(xiāng)村社會治理主體的良性互動是鄉(xiāng)村治理的主要路徑[17]。王思斌提出要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，除了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，還需要進行社會基礎(chǔ)建設(shè)[18]。劉祖云、王丹認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須高度重視技術(shù)理念，發(fā)揮技術(shù)手段優(yōu)勢。

通過上述對鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興在概念界定、實施主體、實踐困境、應(yīng)對路徑四個方面的相關(guān)文獻梳理發(fā)現(xiàn)，從概念及其產(chǎn)生過程來看，鄉(xiāng)村治理是治理理論被學(xué)者深化運用到鄉(xiāng)村社會管理問題上的一種實踐，鄉(xiāng)村振興正是為系統(tǒng)性解決鄉(xiāng)村問題，從國家戰(zhàn)略層面制定的一種國家策略，因而從目的性上來講，二者都聚焦鄉(xiāng)村社會問題具有問題導(dǎo)向共性。從二者的實施主體看，鄉(xiāng)村治理基于治理理論基礎(chǔ)，倡導(dǎo)多元主體、公共治理，其包括了基層組織、鄉(xiāng)村精英、宗族、村民自身等，而鄉(xiāng)村振興基于國家頂層設(shè)計而提出的，其實施主體正是國家與政府，而且形成了以政府主導(dǎo)為核心，多元主體力量共同參與的治理格局。從二者的實施困境來看，鄉(xiāng)村治理過程中面臨的村級組織力量不足、管理體制運行不暢、鄉(xiāng)村空心化、老齡化等問題也正是鄉(xiāng)村在實現(xiàn)振興過程中必須破解的難題。從應(yīng)對路徑來看，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的有效實踐，需要通過制度性改革、人才隊伍建設(shè)、鄉(xiāng)村內(nèi)生動力激發(fā)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理等有效途徑。因此，從總體來看，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的一個重要基礎(chǔ)部分，鄉(xiāng)村有效治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路，理清二者的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，有效探索二者融合路徑，對于解決鄉(xiāng)村問題具有重要意義。

三、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系

通過對鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理在概念界定、實施主體、實踐困境、應(yīng)對路徑4個方面的研究整合，我們可以看出：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有同質(zhì)性，具有明確的目的指向性即解決鄉(xiāng)村社會管理問題，鄉(xiāng)村治理最終的價值取向是實現(xiàn)善治，鄉(xiāng)村振興以善治為關(guān)鍵基礎(chǔ)最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理切入鄉(xiāng)村文化、基層政治等微觀肌理，鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理提供了系統(tǒng)的制度架構(gòu)。二者具體關(guān)系如下：

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理取得善治提供制度保障

鄉(xiāng)村振興是關(guān)于解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題的國家頂層設(shè)計戰(zhàn)略，是針對當前鄉(xiāng)村建設(shè)過程中存在突出問題進行綜合化后得出的系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村發(fā)展計劃，涉及基層組織建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、人口結(jié)構(gòu)等多個方面。國家戰(zhàn)略意義下的鄉(xiāng)村振興，其頂層設(shè)計的充分和完善，系統(tǒng)的政策機制保障必定為鄉(xiāng)村治理的具體實踐提供系統(tǒng)支撐。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必定需要大量資源輸入，包括經(jīng)濟、政治、文化等多種資源，大量資源進入鄉(xiāng)村社會一方面推動鄉(xiāng)村治理不斷升級與資源配置、效率最優(yōu)相適應(yīng)，另一方面在具體治理實踐上提供了資金、政策、人力等必要的基礎(chǔ)支撐。

（二）善治意義上的鄉(xiāng)村治理為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了堅實基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興最終要實現(xiàn)生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的目標。其中治理有效是鄉(xiāng)村振興的核心，所謂治理有效即是在當前形勢下，堅持依法治理，構(gòu)建完整的由黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭、社會協(xié)同和村民參與，最終能夠形成自治、德治和法治三者結(jié)合完善的鄉(xiāng)村社會治理體系，其主要特征是多元主體融合、利益關(guān)系順暢、農(nóng)民主體性意識激活、鄉(xiāng)村內(nèi)生動力激發(fā)[18]。有效的鄉(xiāng)村治理通過對鄉(xiāng)村基層社會的秩序規(guī)范，推動公共目標和公共利益實現(xiàn)，緩和基層社會矛盾，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進極大的減少了梗阻，有力提高了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的實效。

（三）鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的有效融合必將加速推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)

無論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興，立足點都是聚焦破解鄉(xiāng)村社會發(fā)展問題，本質(zhì)上是彌補鄉(xiāng)村社會發(fā)展短板和不足，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會與城市社會的均衡發(fā)展，推動城市鄉(xiāng)村融合，解決發(fā)展不平衡、不充分的矛盾問題。善治意義上的鄉(xiāng)村治理所提供的發(fā)展基礎(chǔ)（鄉(xiāng)村微觀環(huán)境改善：治理有效、生態(tài)改善、農(nóng)民增收、組織管理機制順暢、鄉(xiāng)村人才隊伍充實、鄉(xiāng)風(fēng)文明等）和建立善治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)機制之間（城鄉(xiāng)二元機制的破解、農(nóng)村生產(chǎn)要素的釋放、市場經(jīng)濟機制的完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃、公共服務(wù)的均等化等方面）的有效融合，宏觀層面的系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃和深入鄉(xiāng)村社會肌體的有效實踐，二者之間的有效融合必將有力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

四、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興有效融合的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。鄉(xiāng)村振興的推進過程中必然是鄉(xiāng)村社會逐步實現(xiàn)善治的過程，也是治理具體實踐與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機制逐步融合適應(yīng)的過程，實現(xiàn)有效治理基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興，必須立足當前，全面深化農(nóng)村改革，持續(xù)鞏固好脫貧攻堅成果；強化組織引領(lǐng)，加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)；大力推進鄉(xiāng)村治理，激發(fā)激活農(nóng)村內(nèi)生動力和農(nóng)民主體地位。

（一）全面深化農(nóng)村改革，持續(xù)鞏固好脫貧攻堅成果

要主動適應(yīng)當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施的現(xiàn)實需要，推動農(nóng)村體制機制改革不斷與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的需要契合，要著力打破城鄉(xiāng)二元制的束縛，發(fā)揮市場決定作用，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)、生活要素，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)動動力。要堅決破除妨礙到城鄉(xiāng)要素間平等交換和自由流動的體制機制壁壘，一定程度上使農(nóng)村要素單向流出的格局得到改善，推動其他資源要素向農(nóng)村流動[20]。引導(dǎo)和支持人才、資金、技術(shù)、科技等各類發(fā)展要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動和集聚，釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?。同時，要高度重視脫貧攻堅成果鞏固。當前脫貧攻堅的成果來之不易，絕對貧困的問題已基本得到解決，但從目前脫貧攻堅的整體形勢來看，部分地區(qū)、鄉(xiāng)村返貧風(fēng)險依舊比較高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性受到市場沖擊存在著高風(fēng)險。因此，必須進一步完善返貧預(yù)警機制，持續(xù)保持脫貧攻堅幫扶政策平穩(wěn)。當前，在全面推動鄉(xiāng)村振興的形勢下，需要統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅有效銜接的問題，著力吸收和汲取以往脫貧攻堅的成功經(jīng)驗，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，聚焦鄉(xiāng)村振興目標探索有效方法，才能確保農(nóng)村問題中心任務(wù)轉(zhuǎn)移的有效銜接[21]。

（二）大力推進鄉(xiāng)村治理，激發(fā)農(nóng)民主體地位和農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力

加大鄉(xiāng)村社會的科學(xué)治理，要重點瞄準鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等重點治理領(lǐng)域，凝聚多元主體，推動鄉(xiāng)村治理組織協(xié)調(diào)機制不順暢、鄉(xiāng)村空心化、老齡化、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村文化凋敝等問題的解決，要加大頂層設(shè)計的力度，從宏觀政策制定上實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)一，堅持目標與問題導(dǎo)向，補齊短板，全方位推進鄉(xiāng)村政治、文化、經(jīng)濟發(fā)生新變化，不斷與鄉(xiāng)村振興各項要求相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的實際需要相適應(yīng)，為鄉(xiāng)村振興的順利推進提供良好的基層社會治理基礎(chǔ)。同時，要尊重農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮和調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)創(chuàng)造性主動性，建立健全農(nóng)民權(quán)益的系統(tǒng)性保障機制，暢通農(nóng)民參與決策的機制渠道，推動完善公共資源配置和投入的科學(xué)方式，妥善處理鄉(xiāng)村振興多元主體之間的參與關(guān)系，使農(nóng)民成為參與者的同時保障其受益者的權(quán)益，最大程度上激發(fā)和激活農(nóng)民全體的主體意識，從而形成農(nóng)民自主參與的善治局面。

（三）強化組織引領(lǐng)，加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)

要進一步完善和加強黨對基層組織工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，強化基層兩委班子建設(shè)，強化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力建設(shè)，推動形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，“五級書記”齊抓共管，村民主體作用充分發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)局面。同時，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須把鄉(xiāng)村社會的人才隊伍建設(shè)起來。要激發(fā)農(nóng)村農(nóng)民主體性主動性，加強鄉(xiāng)村技術(shù)農(nóng)民、致富帶頭人等中堅力量的培養(yǎng)；要加大科學(xué)技術(shù)的推廣普及工作，提升農(nóng)民科學(xué)文化素養(yǎng)；要加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)頂層設(shè)計，制定鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)計劃，著力從從制度設(shè)計為鄉(xiāng)村人才引進來、留得住提供政策優(yōu)勢；要廣泛吸收鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生力量，重視發(fā)揮返鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人等群體作用，吸引各類人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)，涌現(xiàn)出更多鄉(xiāng)村建設(shè)的人才力量。