胡珊

案例

2012年，為了發(fā)揮保稅港區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用，山東省×保稅港區(qū)打算在港區(qū)外設(shè)置一塊功能區(qū)?！量h是山東省東西發(fā)展主軸線上的節(jié)點(diǎn)城市，成為保稅港區(qū)功能區(qū)對(duì)于該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。

為了取得保稅港區(qū)和港口的許可，促成功能區(qū)的設(shè)立，2012年9月，×縣政府與崔某和任某簽訂了一份引進(jìn)協(xié)議，約定由兩人負(fù)責(zé)前期的協(xié)調(diào)組織商談動(dòng)員工作，并且墊付簽訂協(xié)議之前的各種活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，待獲得當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)及港口授權(quán)許可，例行完備各種程序，設(shè)立協(xié)議簽約完畢，并且功能區(qū)正式掛牌之后，×縣政府將按照文件規(guī)定，對(duì)崔某和任某一次性給予500萬元獎(jiǎng)勵(lì)。

引進(jìn)協(xié)議簽訂后，崔某二人迅速成立了項(xiàng)目引進(jìn)辦公室，開展相關(guān)工作。次年1月，當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)管理委員會(huì)與×縣政府簽訂了《關(guān)于建設(shè)××保稅港區(qū)（×縣）功能區(qū)的框架協(xié)議》，崔某二人認(rèn)為自己已經(jīng)完成引進(jìn)協(xié)議約定的項(xiàng)目引進(jìn)任務(wù)，請(qǐng)求兌付500萬元獎(jiǎng)勵(lì)，但×縣政府未予兌付。

2014年，崔某二人向×縣政府的上級(jí)單位×市政府提起行政復(fù)議，請(qǐng)求×市政府責(zé)令×縣政府兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)承諾。但1個(gè)月后，不知何原因，兩人又主動(dòng)提出中止審查申請(qǐng)，復(fù)議程序戛然而止。

2016年6月，×縣政府舉辦了盛大的保稅港區(qū)功能區(qū)企業(yè)雙向推介會(huì)。會(huì)上，功能區(qū)管委會(huì)也揭牌成立。同年8月，保稅港區(qū)管委會(huì)指派3名工作人員到×縣開展前期工作。但項(xiàng)目運(yùn)作1年后，保稅港區(qū)管委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)與×縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)交流，均認(rèn)為目前合作建設(shè)功能區(qū)的條件還不成熟，還須等待時(shí)機(jī)。2017年11月，保稅港區(qū)管委會(huì)撤回派往×縣的工作人員。

2018年7月，崔某二人撤回復(fù)議申請(qǐng)，提起行政訴訟，認(rèn)為自己已經(jīng)完成引進(jìn)協(xié)議約定的任務(wù)，要求×縣兌付500萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。

一審、二審法院認(rèn)為，雖然崔某二人在×縣政府與保稅區(qū)管委會(huì)簽訂框架協(xié)議中做了一些工作，但并不能證明目前功能區(qū)有當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)和港口的授權(quán)許可，也不能證明×縣政府與×保稅港區(qū)及港口簽約完畢的事實(shí)，引進(jìn)協(xié)議約定的500萬元獎(jiǎng)勵(lì)兌付條件并未成就，判決駁回了崔某二人的訴訟請(qǐng)求。

崔某二人不服，于今年2月向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高院認(rèn)為，設(shè)立保稅港區(qū)功能區(qū)，屬于兩個(gè)國家機(jī)關(guān)之間內(nèi)部協(xié)商解決的事務(wù)，與外部行政管理活動(dòng)無關(guān)。但×縣政府卻通過協(xié)議方式，將兩個(gè)國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)商、協(xié)調(diào)事務(wù)，交給社會(huì)第三方進(jìn)行運(yùn)作，顯然超越訂立行政協(xié)議的職權(quán)范圍，超越其自由裁量權(quán)，且極易引發(fā)權(quán)力腐敗問題，損害國家利益、公共利益。因此，×縣政府與崔某二人訂立引進(jìn)協(xié)議的行為無效，相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)約定不能作為判決×縣政府履行給付義務(wù)的主要證據(jù)和依據(jù)。而且即便是根據(jù)引進(jìn)協(xié)議，500萬元獎(jiǎng)勵(lì)兌付的條件也未成就。遂判決駁回崔某二人的再審申請(qǐng)。

說法

為了吸引投資，獎(jiǎng)勵(lì)政策在各地的招商工作中極為常見，寧波也不例外。

招商獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)議是政府為了實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，跟公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它本質(zhì)上屬于行政協(xié)議的范疇。因?yàn)樾姓f(xié)議具有的兩面性——管理性與合同性，對(duì)于此類協(xié)議的司法審查，法院通常會(huì)從行政行為合法性與合同的可撤銷、無效情形兩個(gè)方面考慮。

圍繞招商獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)議的合法性，首先法院會(huì)優(yōu)先適用行政法律規(guī)范進(jìn)行審查。按照《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋，雖然獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)可以由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人在法律允許的范圍內(nèi)自由協(xié)商，但協(xié)商的內(nèi)容必須符合行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，不能做出無原則、無界限甚至損害他人利益或公共利益的約定。一般而言，如果獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)的約定超越了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，或者侵犯國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定訂立協(xié)議的行為無效。

比如，在前述的案例中，引進(jìn)協(xié)議中約定的500萬元獎(jiǎng)勵(lì)就屬于縣政府超越職權(quán)范圍，超越自由裁量權(quán)，將行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部事務(wù)交由第三方運(yùn)作，引進(jìn)協(xié)議因此被法院認(rèn)定為無效。

再比如，很長時(shí)間以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于以“稅款返還”或“減免退稅”的形式給予企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，但如果行政機(jī)關(guān)所承諾的減、免、退、返稅款沒有法律，行政法規(guī)，國務(wù)院、財(cái)政部和國家稅務(wù)總局制定的稅收優(yōu)惠政策作為依據(jù)，那么該獎(jiǎng)勵(lì)約定就明顯違反了稅收征管法的相關(guān)規(guī)定，也會(huì)被法院認(rèn)定為無效。

對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)議的合法性進(jìn)行審查的同時(shí)，法院還會(huì)針對(duì)協(xié)議雙方意思合致等合同性特點(diǎn)，適用不違反行政法和《行政訴訟法》強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范，對(duì)行政協(xié)議是否具有可撤銷或者無效情形進(jìn)行判斷。

比如，若行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。

若協(xié)議存在一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益，或是惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益，或以合法形式掩蓋非法目的，或損害社會(huì)公共利益等情形，法院可以依法確認(rèn)行政協(xié)議無效。■