馬 帥,張德元

(安徽大學 經濟學院， 合肥 230601)

0 研究背景與問題的提出

中國扶貧開發(fā)事業(yè)開始于20世紀80年代中期，并取得了舉世公認的輝煌成就。但在長期扶貧工作中，由于存在貧困居民底數不清、針對性不強、資金和項目指向不準等問題，這種粗放式的扶貧使得真正的貧困戶無法得到應有幫助；由于扶貧制度設計層面的缺陷，導致不少扶貧項目資金使用效率低下，激勵機制扭曲，甚至出現了爭當貧困縣的鬧劇。針對這些問題，習近平總書記于2013年11月在湘西考察時首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示[1]。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中再次強調“堅持精準扶貧、精準脫貧”，做到“脫真貧、真脫貧”。

在脫貧攻堅的眾多舉措中，光伏扶貧是全國精準扶貧十大工程之一，是國家重點支持和在農村地區(qū)大力推廣的產業(yè)扶貧方式。所謂光伏扶貧，簡單地說就是通過安裝太陽能電池板，充分利用太陽光發(fā)電，幫助貧困戶或貧困村擺脫貧困狀況，以實現扶貧脫貧的相關做法。光伏扶貧通常由政府牽頭，在農村貧困戶的房屋頂或貧困村莊的荒山、廢地等地方開展，貧困戶可以自用或者將多余電量上網出售。光伏扶貧的廣泛推廣，除了能夠有利于實現精準扶貧，還可以優(yōu)化我國能源結構，提高清潔能源的生產和消費比重。以及緩解光伏產能，特別是光伏發(fā)電所用的單晶硅、多晶硅光伏組件生產過剩問題，提高農村土地使用效率[2-3]。金寨作為光伏扶貧的發(fā)源地和樣板縣，通過光伏扶貧使數萬貧困人口受益。因此，研究并分析光伏扶貧的金寨模式，無論是對于深化光伏扶貧研究，還是做好精準扶貧工作，均具有十分重要的意義。

1 金寨光伏扶貧發(fā)展狀況

1.1 金寨社會經濟發(fā)展狀況

金寨縣位于鄂豫皖三省結合部，地處大別山腹地，國土面積3 814平方公里，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個現代產業(yè)園區(qū)、225個行政村，截至2018年底，全縣總人口68.35萬。金寨縣資源豐富，全縣林地面積440萬畝，森林覆蓋率高達75%，現有茶園面積15萬畝、栗園50萬畝、毛竹18萬畝、油茶基地12萬畝、山核桃基地6萬畝。民主革命時期，金寨縣有十萬兒女投身革命，并涌現出59位開國將軍。建設時期，為響應毛主席“一定要把淮河修好”的偉大號召，金寨人民為修建梅山、響洪甸兩大水庫做出過巨大犧牲。

作為國家級首批重點貧困縣、全省最大的庫區(qū)縣和山區(qū)縣，金寨縣社會經濟發(fā)展水平距離安徽省平均水平和全國平均水平均存在較大差距。2018年金寨縣GDP113.94億元，其中第一、二、三產業(yè)增加值分別為18.90億元、40.95億元、54.09億元，三次產業(yè)結構比16.6:35.9:47.5。同年實現財政收入190 537萬元，其中地方財政收入114 752萬元。就居民收入而言，2018年全縣城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入、農村常住居民人均可支配收入分別為16 016元、11 097元。金寨縣貧困發(fā)生率高達25.68%，于2011年被確定為全國11個連片特困地區(qū)之一，盡管2014、2015、2017年貧困人口分別降至12.37萬人、8.34萬人和4.43萬人，但扶貧開發(fā)任務艱巨，全面建成小康社會任務依然沉重。

1.2 金寨光伏扶貧發(fā)展狀況

金寨縣太陽能資源較豐富，多年平均日照時間為5.5小時/天以上，全年日照時間最高可達到2 200小時，非常適合太陽能開發(fā)利用。因地處山區(qū)，人口相對稀少，無論耕地還是農村房屋均相對稀疏，荒山、荒坡、空地較多，這些地方陽光充足，十分適合安裝光伏設備。如能充分利用閑置的荒山、荒坡、空地安裝戶用太陽能發(fā)電設備，既可以讓貧困戶獲得一份光伏發(fā)電收入，也可以幫助其擺脫貧困。其中，大型地面聯村光伏扶貧電站的安裝不僅可以合理有效利用土地，也有助于增加村級集體收入，改善農村基礎設施和公共服務，進而改善貧困戶生產生活狀況。

金寨光伏扶貧相關做法開始于2014年初。金寨縣在信義光伏農業(yè)生態(tài)園項目的引進和建設過程中，注意到光伏產業(yè)前景較好，較適合貧困家庭扶貧。經多次考察后，金寨縣委、縣政府決定實施光伏扶貧工程，先以8個貧困戶作為試點，每家裝機規(guī)模為3千瓦。在地方政府和多方共同努力下，試點很快取得成功。2014年6月，金寨縣啟動“光伏扶貧惠千家”項目，決定分批次完成光伏發(fā)電工程，僅2014年就有2008家貧困戶安裝了裝機容量3千瓦的戶用分布式光伏電站。2015年上半年又完成6 733戶光伏設備安裝工作，其中貧困戶5 799戶[4]。截至2018年年底，金寨縣已建成各類光伏扶貧發(fā)電裝機19.71萬千瓦，助力10.58萬貧困人口脫貧，總收益已達4.5億元。2017年4月24日，習近平總書記在金寨考察期間就光伏扶貧效果聽取了當地干部匯報。

裝機規(guī)模的迅速增加，源于光伏扶貧的可復制性和政策的大力推動作用，這也是光伏在全國得到迅速推廣的主要原因。在金寨模式的帶動下，安徽省太陽能發(fā)電裝置迅速發(fā)展，僅2016年全省新增太陽能發(fā)電裝機225萬千瓦，其中納入國家補助的電站規(guī)模位居全國第一。2016年3月國家發(fā)改委等五部委聯合下發(fā)《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，指出在2020年之前，幫助16個省的471個縣、約3.5萬個建檔立卡貧困村的200萬建檔立卡貧困戶每年增收3 000元以上。該文件大力推動了光伏扶貧在全國范圍迅速發(fā)展。

2 金寨模式的特點

2.1 政府扶持力度大

金寨縣既是革命老區(qū)，又是貧困地區(qū)，受到黨和國家領導人的高度關注。在精準扶貧的大背景下，金寨被列為光伏扶貧試點縣。2016年4月和2017年4月，習近平總書記兩度前往金寨考察扶貧工作，并對精準扶貧工作提出了明確要求。安徽省委書記李錦斌2015年曾3次前往金寨視察光伏扶貧實施情況。在上級黨委政府的高度關注下，金寨縣委縣政府以及各相關部門也從多個方面對光伏扶貧給予了大力支持。在資金投入方面，金寨縣每年投入上億元扶貧專項資金用于光伏扶貧發(fā)電站建設，如戶用分布式光伏3千瓦裝置可獲8 000元資助。除直接資金投入，政府部門還提供了一些優(yōu)惠政策，如財政資金用于貧困戶銀行貸款貼息，中央給予光伏0.42元/度的產業(yè)政策補助，這些支持有力推動了金寨縣光伏扶貧相關計劃的實施。在金寨等地光伏扶貧的相關經驗基礎上，2016年12月29日，國家能源局、國務院扶貧辦兩部委聯合下發(fā)了《關于下達第一批光伏扶貧項目的通知》(國能新能[2016]280號)，該通知共計下達資助了14個省區(qū)、236個光伏扶貧重點縣的光伏扶貧項目，推進了光伏扶貧工程建設步伐。

2.2 政府與市場的有效配合

金寨縣光伏扶貧項目在實施過程中，離不開中央政府和地方政府的有力推動，也離不開金融機構、企業(yè)的有效配合。就地方政府而言，縣級政府及相關部門牽頭，商業(yè)銀行、光伏企業(yè)和貧困戶有機互動，是“金寨模式”能夠成為光伏扶貧典范的重要原因，如果沒有這些部門的積極配合，光伏扶貧項目難以開展創(chuàng)收。就中央政府而言，國土資源部門對于國家下達的村級光伏扶貧電站的項目給予用地支持，財政部出臺支持村級光伏扶貧電站相關政策措施，并將可再生能源補貼及時發(fā)放到位，扶貧部門制定村級光伏扶貧電站的收益分配管理辦法并組織開展全國光伏扶貧信息系統建設。相關企業(yè)也積極投資光伏扶貧項目，其利益也在產權層面得到了相關體現，從而使得光伏扶貧具有了一定的可持續(xù)性。從這種意義上講，光伏扶貧的“金寨模式”表明有為政府和有效市場可以在扶貧領域實現有效結合[5]。

2.3 運行形式的多樣化

在具體實踐過程中，金寨縣因地制宜探索出了三種光伏扶貧的運行模式：一是戶用分布式光伏扶貧電站。該類光伏電站建在貧困戶屋頂或光照充足的空地上，截至2018年6月底，全縣共有7 803戶建有3千瓦的小型光伏扶貧電站。每座電站投資2.4萬元，其中財政扶持8 000元，企業(yè)捐資8 000元，貧困戶自籌8 000元，貧困戶自籌部分采取互助資金借款或貧困小額信貸方式予以解決，產權歸個人或集體所有。二是村級光伏扶貧電站。從2015年開始，金寨縣每村投入74萬元用于建設規(guī)模為100千瓦光伏的扶貧電站。動員社會力量捐建，安徽省政府辦公廳、安徽省政府研究室、安徽省電力公司、金寨縣公安局等32個駐村幫扶單位，為油坊店鄉(xiāng)東蓮村、古碑鎮(zhèn)宋河村等30個村建成3 141千瓦光伏電站。村集體光伏扶貧電站發(fā)電收入主要用于增加貧困戶福利，產權屬于集體所有。三是聯村光伏扶貧電站。對于不適合開展前兩種光伏扶貧電站的村鎮(zhèn)地區(qū)，金寨縣采取安裝聯村光伏扶貧電站，聯村電站每座為240—6 000千瓦不等，一般建立在荒山或荒地上，2019年全縣總裝機規(guī)模達14.5萬千瓦。聯村光伏電站資金來源于企業(yè)投資和財政支持，主要是光伏企業(yè)投資，金融機構給予其融資幫扶，電站產權歸企業(yè)所有，每年需抽出部分收益用于扶貧[6]。

2.4 扶貧效果顯著

金寨縣作為國家級貧困縣，2016年和2017年共計成功脫貧4.4萬人。截至2017年底，貧困發(fā)生率已降至6.79%。金寨縣相關扶貧工作成績的取得與光伏扶貧的有序推進不無關系。安裝戶用光伏發(fā)電裝置的貧困戶每年至少可獲得3 000元的光伏發(fā)電收入，村級光伏電站和聯村式光伏電站也有效增加了貧困戶福利。通過參與光伏項目，當地農民不僅可以將土地租給企業(yè)獲得租金，參與企業(yè)融資而享受收益分紅，也可以通過在園區(qū)就業(yè)等方式獲得工資性收益[7]。金寨縣白塔畈鎮(zhèn)已建成五個光伏產業(yè)園，年發(fā)電量在7億度。截至2018年7月，金寨縣通過實施光伏扶貧已幫助解決近三萬貧困人口最基本生活問題和一半以上村集體經濟薄弱問題，2019年初金寨的貧困發(fā)生率降至2.73%。

3 金寨光伏扶貧面臨的問題與挑戰(zhàn)

3.1 政策不確定性對于光伏扶貧的挑戰(zhàn)

光伏產業(yè)已成為中國在全球最具競爭力的產業(yè)之一。2017年中國光伏裝機總量高達53.06GW，比2016年增長了53.6%，占據同年全球總新增裝機量98.9GW的53.65%。中國光伏累計裝機量已超過130吉瓦，2017年太陽能發(fā)電量達到了967億千瓦時，比2016年增長57.1%。近年來光伏產業(yè)的發(fā)展與光伏發(fā)電補貼等相關政策激勵措施有關，但相關政策的調整也必然會對產業(yè)發(fā)展帶來較大影響。光伏扶貧作為光伏產業(yè)政策和扶貧政策的有機結合，也不可避免地受到相關政策的影響。如2018年6月1日，發(fā)改委、財政部、能源局聯合發(fā)布了《關于2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》。該通知提出“在分布式光伏方面，2018年僅安排1 000萬千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項目建設，新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低0.05元”“加快光伏發(fā)電補貼退坡，降低補貼強度，全電量度電補貼標準降低0.05元，即補貼標準調整為每千瓦時0.32元(含稅)等”。這些均在事實上給光伏企業(yè)運行乃至光伏扶貧帶來了一定困難。光伏扶貧既需要得到產業(yè)政策支持，也需要得到扶貧政策保障。到2020年全面脫貧實現后，相關政策如何調整尚不得而知，光伏扶貧相關政策仍存在較大的不確定性。

3.2 光伏扶貧電站的后續(xù)經營問題

光伏發(fā)電收益周期長、受自然條件約束，這些均決定了光伏扶貧是個長期過程。首先，光伏扶貧項目從發(fā)電地點選擇、發(fā)電組件選用、工程實施等各方面均有著嚴格要求，否則會嚴重影響光伏發(fā)電的質量及使用期限。隱裂、熱斑等技術性問題容易導致太陽能電板報廢、失效，即便對于大企業(yè)而言仍然不易解決，更何況那些不具備相關技術和經驗的中小型企業(yè)。其次，光伏設備仍然存在后續(xù)性維護問題。對于戶用光伏發(fā)電設備而言，大多安裝在貧困戶房屋頂上。就農村而言，貧困戶的住房部分已破舊不堪，是否能夠支撐20多年不得而知。對于村級發(fā)電站和集中式發(fā)電站而言，如果長時間無人清理打掃，也會影響吸收太陽光發(fā)電效率，因此也同樣存在著后期維護問題。最后，我們注意到金寨縣城鎮(zhèn)化進程有序推進，2015、2016、2017金寨縣常住人口城鎮(zhèn)化率分別為37.5%、43.99%和45.41%。如果再考慮到未來的城鎮(zhèn)化問題以及隨之而來的部分村莊的規(guī)劃與拆遷問題，可以預見的是將會有相當部分光伏發(fā)電裝置出現無人維護或廢棄的局面。因此，如果只注重光伏裝機規(guī)模而不考慮光伏發(fā)電長期創(chuàng)收功能以及可持續(xù)性問題，光伏扶貧的作用很可能是短期的[8]。

3.3 光伏發(fā)電不穩(wěn)定，并網面臨較多挑戰(zhàn)

全國很多地方出現的棄風棄光現象在一定程度上表明，新能源發(fā)展對于電網穩(wěn)定性的沖擊是個至今尚未得到很好解決的問題。安裝戶用光伏發(fā)電站需保證每年平均日照時間不低于4小時，如3kw發(fā)電裝置日均能夠發(fā)10度以上電，方能保證獲得穩(wěn)定收入并盡快收回成本。但光伏發(fā)電受天氣、光照強度等影響，在一天內發(fā)電量不穩(wěn)定，中午光照強度大發(fā)電量最多從而產生大量多余電，為降低電網負荷而不得不丟棄成為“垃圾電”，而晚上農戶用電量增多，光伏發(fā)電卻相對較少而難以滿足需求，這部分電量缺口需其他電量填補以保障電網穩(wěn)定運行。由于光伏發(fā)電的這種不穩(wěn)定而使電網負荷波動大，導致棄電率高而發(fā)電利用率降低?？紤]到金寨屬貧困山區(qū)，電網負荷也就十幾萬千瓦，其農村電網負荷能力有限，光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性有可能會對電網造成損傷，破壞電網穩(wěn)定性。而隨著全國光伏設備的不斷增加，如何確保電網的穩(wěn)定運行及發(fā)電及時送出將成為一個亟待解決的技術性問題。

3.4 光伏扶貧電站產權以及由此伴生的激勵問題

金寨縣目前存在戶用分布式、村級集體以及聯村大型光伏扶貧電站三種不同的運行模式。就產權形式而言，戶用光伏扶貧電站和村級光伏扶貧電站屬集體所有，聯村光伏扶貧電站則歸出資企業(yè)所有。就戶用光伏扶貧電站而言，貧困戶自籌8 000元參與投資建設了戶用光伏扶貧電站，盡管相關政策對于貧困戶頗多傾斜，但其出資形成的財產權益卻歸集體所有，換而言之貧困戶投資者權益未能在產權層面予以體現，這從市場經濟運行角度來看顯然是極其不合適的[9]。就聯村光伏扶貧電站而言，其所需資金通過各級財政資金注入、光伏企業(yè)讓利和貧困戶資金入股方式籌集，其產權歸光伏企業(yè)所有，這種產權設定不僅同樣面臨著出資者權益未能在產權層面予以體現的問題，光伏企業(yè)能否對于其所參與出資并擁有產權的聯村光伏扶貧電站實現有效管理仍有待于進一步檢驗。

3.5 融資方式所帶來的財政金融壓力挑戰(zhàn)

光伏屬“一次投資，長期獲益”。金寨戶用光伏扶貧采用“1+1+1”融資模式，即政府、光伏企業(yè)和貧困戶各出資三分之一，貧困戶仍需面臨一定的出資負擔?，F實中，金寨縣通過政府貼息貸款借貸給貧困戶這部分資金，并通過抽取光伏發(fā)電部分收入償還貸款的方式。這種融資方式由于過度依賴政府財政，也在一定程度上增加了政府財政負擔。對于村級集中式光伏發(fā)電站和大型地面光伏發(fā)電站而言，由于其投資主體主要為企業(yè)，其前期所需資金通過向銀行借款解決。如2017年3月農發(fā)行安徽省分行向總行申報的金寨6.3億100MW集中式光伏扶貧電站項目貸款，這也是全國首筆集中式光伏扶貧貸款。但如果光伏企業(yè)后期虧損嚴重，將有可能導致大量不良貸款。

4 結論與政策啟示

綜上所述，光伏扶貧的金寨模式具有政府扶持力度大、政府與市場有效配合、運行形式多樣化、扶貧效果顯著等特點。盡管如此，光伏扶貧的金寨模式仍然必需面對政策的不確定性、光伏電站后續(xù)經營困難、光伏發(fā)電不穩(wěn)定、光伏扶貧電站產權制度不合理以及融資方式所帶來的財政金融壓力大等現實問題?；谏鲜龇治?，本文政策啟示如下：

第一，應對產業(yè)和扶貧政策變化，增強光伏項目自生能力。光伏扶貧既屬于產業(yè)政策，也屬于扶貧政策。從產業(yè)政策視角來看，光伏產業(yè)補貼逐漸減少乃至取消是大勢所趨。到2020年全面脫貧實現后，隨著國家扶貧攻堅相關階段性任務的完成，光伏扶貧相關工作將會告一段落，國家對于光伏扶貧的補助力度相應降低。這需要地方政府乃至光伏企業(yè)未雨綢繆，應對相關政策環(huán)境變化所帶來的沖擊，增強后脫貧時代的光伏項目自生能力。

第二，進一步做好光伏扶貧項目的前期論證工作和后期維護工作?？紤]到城鎮(zhèn)化進程有序推進以及隨之而來的部分村莊的規(guī)劃與拆遷問題，妥善做好相關光伏項目的前期論證工作對于當前具有十分重要的意義。不僅如此，無論是戶用光伏發(fā)電設備，還是村級發(fā)電站和集中式發(fā)電站，均面臨后期維護問題，針對實際投入運營的光伏項目，加強光伏電站后期的管理維護才能保證貧困戶未來20年獲得穩(wěn)定收入。就現實而言，相關技術性問題可考慮交由專業(yè)運維公司負責，費用問題可考慮由出資人通過光伏項目收入加以解決。

第三，進一步提升電網質量，妥善應對光伏電對于電網運營的沖擊。就金寨而言，需要對貧困山區(qū)電網從局部到整體進行全面改造，提高農村電網的承載和運行能力的同時，需集中力量加快扶貧電站接入系統建設，確保光伏扶貧項目順利并網和正常運行。鑒于金寨縣地表水資源和水能資源均十分豐富，可考慮建設抽水蓄能電站提高光伏電利用來降低棄光率，不僅可以緩解電網系統嚴重的調峰矛盾，也可以為電網安全運行提供有效保證。

第四，進一步完善光伏電站產權制度，解決由此伴生的激勵問題。就光伏電站產權制度而言，應進一步建立和完善出資人所有的產權制度，使貧困戶、村集體、政府和企業(yè)的相關財產權益均能從產權制度上得到進一步體現和明確，這不僅是保證出資者權益的需要，也是社會主義市場經濟制度得以有效運行的前提。與此同時，應考慮建立并完善光伏電站產權轉讓制度，使相關財產權利可以通過交易或贈予方式在不同主體之間實現有效流動，從而對于已投入運營的光伏項目實現有效管理。

第五，做好相關財務籌劃，緩解財政金融壓力。在經濟處于新常態(tài)的大背景下，對于光伏項目的出資方而言，還應做好財務籌劃工作，降低財務運行成本，緩解財政金融壓力。對于政府而言，應強化對于相關項目的管理，避免相關資源的浪費或低效率使用。對于銀行或金融部門而言，應做好光伏項目評估、光伏企業(yè)信用評級工作，防患于未然。對于相關運營主體而言，應不斷提高技術和管理水平，以應對各種不利的政策變化可能帶來的財務壓力。