童軍 鳳臺(tái)縣財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心

一、鳳臺(tái)政府性債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成

截至2020年6月30日，鳳臺(tái)政府性債務(wù)共計(jì)39.3億元，其中：一般債務(wù)21.17億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)17.87億元。較2019年12月31日，增加政府債務(wù)2.85億元，其中增加一般債券0.23億元，增加專(zhuān)項(xiàng)債券2.62億元。通過(guò)發(fā)債籌集的資金主要用于道路、醫(yī)院、水利、學(xué)校、保障房、市政設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及公益性項(xiàng)目建設(shè)和土地儲(chǔ)備。

從總體上看鳳臺(tái)政府性債務(wù)規(guī)模較小，期限較為合理，政府償債風(fēng)險(xiǎn)較低，政府債務(wù)率僅為64%，整個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控范圍。

但同時(shí)我們也清醒地看到隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，如任其發(fā)展將會(huì)給鳳臺(tái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展帶來(lái)巨大隱患，形成較大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，必須采取有效措施將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍以內(nèi)。如何防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，是地方政府必須面對(duì)的一件急事、難事、大事。

二、地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的原因及其合理性

1994年分稅制改革之后，形成了層層向上集中的收入分配格局。這就造成越是基層政府，財(cái)力越匱乏，日子越難過(guò)，可用于發(fā)展建設(shè)的資金越短缺。例：2019鳳臺(tái)地方收入27.1億元，扣除中央營(yíng)改增上解基數(shù)3.7億元、市級(jí)集中3億元，縣級(jí)可支配的地方收入僅為20.4億元，僅占財(cái)政收入42.4億元的48%。

2002年至2013年隨著國(guó)有大型煤礦的陸續(xù)投產(chǎn)，鳳臺(tái)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)發(fā)展的黃金期，財(cái)政收入由2002年的3.5億元增加到2013年的44.6億元，增加了近13倍，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)到29%，以后年度由于去產(chǎn)能、減稅降費(fèi)等各種因素影響，財(cái)政收入均未超過(guò)44.6億元。

隨著煤炭資源的大量開(kāi)采，采煤沉陷區(qū)面積不斷擴(kuò)大，對(duì)鳳臺(tái)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，礦區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)粉塵等環(huán)境污染日益嚴(yán)重，廣大人民群眾怨言較多。大量稅收上繳中央，沉陷區(qū)治理的包袱卻留給了地方，造成鳳臺(tái)財(cái)權(quán)與支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配。有限的財(cái)力無(wú)法滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，舉借政府性債務(wù)有不得已的苦衷和實(shí)踐上的合理性。

鳳臺(tái)高度重視沉陷區(qū)綜合治理、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。堅(jiān)持以人為本，大力開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)，積極實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。明顯改善沉陷區(qū)群眾的居住條件，提高了人民群眾的獲得感和滿意度。

但也存地方性政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，重借輕還、償債資金過(guò)于依賴財(cái)政性資金、政府債券支出進(jìn)度偏慢等問(wèn)題。政府償債資金主要來(lái)源于公共財(cái)政收入或土地出讓收入，如果宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地沒(méi)有升值或升值不大，政府收入預(yù)算目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，就會(huì)給政府債務(wù)償還帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)，給政府信用帶來(lái)負(fù)面影響。

三、多措并舉防范及化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高自身造血能力

堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，全力帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)定不移主攻招商引資、項(xiàng)目落地，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力，不斷做大做強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大地方財(cái)政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方政府償債能力。

（二）制定償還計(jì)劃，分步逐項(xiàng)化解

將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，積極籌措各種資金，提高地方政府還款能力。根據(jù)地方政府財(cái)力狀況，合理制定還款計(jì)劃、化債方案，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，開(kāi)展債務(wù)延期以及存量債務(wù)置換工作，錯(cuò)開(kāi)債務(wù)還款高峰，緩解債務(wù)償還壓力。

（三）加強(qiáng)監(jiān)控預(yù)警，制定應(yīng)急預(yù)案，謹(jǐn)防債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

建立債務(wù)監(jiān)控及預(yù)警制度，全流程跟蹤債務(wù)單位的債務(wù)情況，分析單位債務(wù)負(fù)擔(dān)水平，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分別采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)提示、風(fēng)險(xiǎn)警告、項(xiàng)目限制等措施。制定完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，以便在債務(wù)單位出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，在堅(jiān)持“誰(shuí)舉借誰(shuí)償還”原則不變的前提下，第一時(shí)間整合各類(lèi)資金，確保政府性債務(wù)及時(shí)得到清償，確保政府信用不受損。

（四）加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，分期化解債務(wù)，確保地方政府性債務(wù)保持一個(gè)合理規(guī)模

繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司體制改革，加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，徹底與政府脫鉤，落實(shí)公司市場(chǎng)主體地位。將文化體育資產(chǎn)、房屋等各種商業(yè)設(shè)施注入融資平臺(tái)公司；將停車(chē)場(chǎng)、城市給排水、垃圾處理、公共交通等特許經(jīng)營(yíng)授予融資平臺(tái)公司，推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)其業(yè)務(wù)多元化，積極拓寬融資平臺(tái)公司的收入渠道，使其成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，自負(fù)盈虧。

（五）加強(qiáng)預(yù)算管理，節(jié)約財(cái)政資金

通過(guò)壓縮一般性支出、及時(shí)處置存量資產(chǎn)、盤(pán)活財(cái)政存量資金等方式，積極籌措財(cái)政資金，提高政府償債能力?？茖W(xué)編制政府預(yù)算、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益。嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，把地方債務(wù)納入預(yù)算管理，按照法定程序報(bào)經(jīng)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后，方可舉債，杜絕先舉債后審批的現(xiàn)象。

（六）量力而行，適度舉債

完善政府投資項(xiàng)目決策評(píng)審機(jī)制，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，實(shí)事求是做好項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析，避免重復(fù)、低效、甚至是無(wú)效的投資。積極開(kāi)展舉債評(píng)審活動(dòng)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，評(píng)估建設(shè)單位的債務(wù)承受能力及償債資金來(lái)源落實(shí)情況，堅(jiān)決防止債務(wù)“借、用、還”脫節(jié)，做到舉債與償還責(zé)任相匹配。充分考慮政府綜合財(cái)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，保持必要的融資能力儲(chǔ)備。

四、地方政府性債務(wù)管理的對(duì)策

（一）擴(kuò)大地方政府發(fā)債自主權(quán)

2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》已經(jīng)允許地方政府自行發(fā)債，但地方政府發(fā)債權(quán)受到嚴(yán)格限制，地方發(fā)債權(quán)被限制在省一級(jí)政府，且實(shí)行中央審批制度。市、縣級(jí)政府無(wú)權(quán)發(fā)債，只通過(guò)省政府代理發(fā)行債券。為使舉債、用錢(qián)、償債主體保持一致，建議將自主發(fā)債的權(quán)利下放到直接花錢(qián)的市、縣級(jí)政府，擴(kuò)大地方政府自行發(fā)行債券權(quán)利，增加地方政府發(fā)債的靈活性、適應(yīng)性。

（二）完善財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的財(cái)政體制

一是進(jìn)一步理順省、市和縣收入劃分機(jī)制。收入劃分盡量對(duì)地方政府傾斜一些，以充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性、主動(dòng)性。二是盡快完善省、市、縣地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善省以下地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，特別是市以下地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，切實(shí)保障地方政府有足夠的財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，遏制其舉債務(wù)沖動(dòng)。

（三）逐年增加對(duì)地方政府財(cái)力補(bǔ)助

增加對(duì)縣級(jí)的財(cái)力性、均衡性、一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是對(duì)資源枯竭性城市加大補(bǔ)助力度，同時(shí)取消專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方政府配套資金的強(qiáng)制性規(guī)定，提高地方政府財(cái)政統(tǒng)籌能力，使地方政府有更充足的財(cái)力去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，開(kāi)展城市建設(shè)和發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生有不得已的苦衷和實(shí)踐上的合理性，在特定時(shí)期促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，緩解了地方政府財(cái)政收支矛盾，極大地改變了城市面貌，提高了人民幸福感和獲得感。但隨著地方政府性債務(wù)不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。必須積極采取風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)降低等各種有效措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即享其利又避其害。