朱殿驊

(中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局，北京 100009)

一、引言和文獻(xiàn)綜述

國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，是國家治理的基石和重要保障。黨的十九屆四中全會就堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題作出了決策部署，明確提出要健全黨和國家監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用。國家審計(jì)制度是中國特色社會主義制度的有機(jī)組成，構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，必然要求建立起現(xiàn)代化的國家審計(jì)制度。我國國家審計(jì)制度恢復(fù)建立38年來，國家審計(jì)在維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，特別是黨的十八大以來，國家審計(jì)在促進(jìn)黨中央令行禁止、服務(wù)“四個全面”、維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時，當(dāng)前我國家審計(jì)制度中還存在著一些制約審計(jì)監(jiān)督效果的體制性、機(jī)制性和制度性問題，需要通過審計(jì)制度改革來予以解決。2015年12月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》中提出，要“加大改革創(chuàng)新力度，完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制”，對審計(jì)管理體制改革作出了決策部署。2020年1月，習(xí)近平總書記對審計(jì)工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適應(yīng)新時代新要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責(zé)，堅(jiān)持依法審計(jì)，完善體制機(jī)制”。

在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下，如何進(jìn)一步健全和完善國家審計(jì)制度，不僅需要從基于制度演進(jìn)過程的縱向比較研究中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還需要從國際范圍內(nèi)的橫向比較研究中獲取有益借鑒和啟示。在西方國家中，美國的經(jīng)濟(jì)體量目前位居世界第一，其現(xiàn)代意義上的國家審計(jì)制度可以追溯到1921年，已有近一百年的歷史。經(jīng)過不斷的改革完善，當(dāng)前美國國家審計(jì)制度已經(jīng)較為成熟，在國家治理中發(fā)揮著重要功能作用，很多好的制度機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

美國是一個聯(lián)邦制國家，由50個州、1個直轄地區(qū)和一些島嶼自由邦等領(lǐng)地構(gòu)成，聯(lián)邦和州之間是并列的關(guān)系，每個州相當(dāng)于一個小的國家，有相對獨(dú)立的立法、行政和司法分支。在制憲會議上，聯(lián)邦派和反聯(lián)邦派實(shí)現(xiàn)了“偉大的妥協(xié)”，通過憲法賦予了聯(lián)邦政府有限的十七項(xiàng)權(quán)力，嚴(yán)格限定了聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍，剩余權(quán)力保留給各州政府。雖然1921年美國建立起了現(xiàn)代意義上的國家審計(jì)機(jī)關(guān)，但憲法自頒布后的兩百多年來一直保持相對穩(wěn)定，審計(jì)條款并未寫入憲法，從法理上看，州一級具有建立審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。從實(shí)踐運(yùn)行看來，美國50個州中，大部分都建立起了國家審計(jì)機(jī)關(guān)，盡管其在機(jī)構(gòu)名稱和隸屬關(guān)系上各不相同。本文的研究范圍，限定于聯(lián)邦政府層面的國家審計(jì)制度。實(shí)際上，在聯(lián)邦政府層面，美國除了有作為最高審計(jì)機(jī)構(gòu)(Supreme Audit Institution, SAI)的政府問責(zé)署(Government Accountability Office, GAO)外，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的監(jiān)察長辦公室(Office of Inspector General, OIG)也擔(dān)負(fù)有國家審計(jì)職能，美國實(shí)際上建立的是“外審與內(nèi)審相統(tǒng)一”的“二維聯(lián)邦審計(jì)制度”[1]，政府問責(zé)署和各監(jiān)察長辦公室共享審計(jì)權(quán)。為方便與我國國家審計(jì)制度進(jìn)行比較，本文的研究內(nèi)容限定于政府問責(zé)署的審計(jì)制度。

當(dāng)前，在國家審計(jì)制度的國別研究中，學(xué)者們對美國國家審計(jì)制度的關(guān)注相對較多，取得了一定的研究成果，審計(jì)署也對美國國家審計(jì)制度的相關(guān)資料進(jìn)行了編譯，為學(xué)者們進(jìn)一步研究美國國家審計(jì)制度提供了有益參考。審計(jì)署審計(jì)科研所(2011)對《美國法典》中有關(guān)政府問責(zé)署的規(guī)定進(jìn)行了整理翻譯[2]，審計(jì)署法規(guī)司等(2011)也對美國國家審計(jì)制度涉及的23部法律法規(guī)進(jìn)行了編譯[3]。審計(jì)署審計(jì)科研所(2014)簡要介紹了美國的國家審計(jì)發(fā)展沿革、國家審計(jì)體制、國家審計(jì)內(nèi)部管理情況和國家審計(jì)業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容[4]。審計(jì)署審計(jì)科研所(2017)介紹了政府問責(zé)署更名的歷史背景，并對推動我國國家審計(jì)制度改革創(chuàng)新提出了啟示[5]。王平心等(1997)從審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)人員、審計(jì)機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容和范圍、審計(jì)準(zhǔn)則等方面對中國和美國的國家審計(jì)制度進(jìn)行了比較[6]。劉威和周愷(2007)從審計(jì)職權(quán)、審計(jì)長的任期與任免程序、審計(jì)機(jī)關(guān)組織、審計(jì)人事管理制度、經(jīng)費(fèi)保障、審計(jì)對象、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法、結(jié)果運(yùn)用、審計(jì)規(guī)范體系以及審計(jì)機(jī)關(guān)與其他部門的關(guān)系等方面對中美國家審計(jì)制度進(jìn)行了比較[7]。美國聯(lián)邦主計(jì)長基恩·多達(dá)羅(2013)簡要介紹了政府問責(zé)署的演進(jìn)歷史、主要職責(zé)和應(yīng)對挑戰(zhàn)的措施[8]。陸曉暉(2015)介紹了政府問責(zé)署審計(jì)報(bào)告的要素，對提高我國審計(jì)報(bào)告的效用具有借鑒意義[9]。張軍等(2017)對中美政策審計(jì)進(jìn)行了比較研究，闡述了二者在審計(jì)機(jī)關(guān)定位、政策審計(jì)內(nèi)容、規(guī)范化程度、審計(jì)功能等方面的差異，并就進(jìn)一步做好我國的政策審計(jì)提出了建議[10]。審計(jì)署審計(jì)科研所(2018)從隸屬關(guān)系、審計(jì)長任免及任期、審計(jì)職責(zé)、與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系和外部監(jiān)督機(jī)制等方面，對美國、英國、澳大利亞和加拿大這四個立法型審計(jì)體制的國家審計(jì)制度進(jìn)行了比較[11]。以上研究成果中，有的從整體上對美國的國家審計(jì)體制、審計(jì)職權(quán)、審計(jì)機(jī)關(guān)組織、審計(jì)法規(guī)制度等要素作了一般性介紹，在研究的深度上尚顯不足，有的就其中的一兩個方面作了深入分析，但無法使讀者從宏觀上了解美國國家審計(jì)制度的概貌和沿革。有的研究成果已經(jīng)較為陳舊，無法反映近年來審計(jì)制度新的發(fā)展變化，有的參考的二手資料較多，缺乏對第一手資料的分析研究。

為此，本文擬在研究的廣度和深度上取得平衡，既要通過對審計(jì)制度各個構(gòu)成要素的情況介紹來描繪出美國國家審計(jì)制度的全貌，還要努力挖掘塑造影響國家審計(jì)制度的環(huán)境土壤和邏輯基礎(chǔ)，這樣才能為進(jìn)一步完善我們的國家審計(jì)制度提供有益借鑒，避免對制度刻板的學(xué)習(xí)和模仿。下面分別從審計(jì)機(jī)構(gòu)歷史沿革、組織架構(gòu)及規(guī)模、主要職責(zé)和權(quán)限、主要工作產(chǎn)出、審計(jì)程序以及審計(jì)法規(guī)制度體系等方面對美國國家審計(jì)制度作簡要介紹。

二、美國國家審計(jì)機(jī)構(gòu)

政府問責(zé)署是美國聯(lián)邦政府的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，隸屬于美國國會，是一個獨(dú)立的非黨派機(jī)構(gòu)，通常被稱為“國會看門狗”。政府問責(zé)署的前身是于1921年設(shè)立的美國會計(jì)總署(General Accounting Office, GAO)，雖然其名稱中有“會計(jì)”而非“審計(jì)”二字，但其自建立起就作為隸屬于國會的履行審計(jì)監(jiān)督職能的專職機(jī)構(gòu)而存在，是聯(lián)邦政府的最高審計(jì)機(jī)關(guān)①。政府問責(zé)署作為立法分支的組成部分，其使命任務(wù)在于幫助議會有效履行憲法責(zé)任，幫助聯(lián)邦政府改善績效和確保問責(zé)，為議會提供客觀公正的、基于事實(shí)的、超越黨派和意識形態(tài)的具有時效性的信息。“問責(zé)、正直和可靠”是政府問責(zé)署的核心價值理念。

1.政府問責(zé)署的歷史沿革

從審計(jì)內(nèi)容的演變上看，政府問責(zé)署的發(fā)展歷程大致可以劃分為憑證審核時期、綜合審計(jì)時期、績效審計(jì)時期和全面問責(zé)時期四個階段。

(1)憑證審核時期

政府問責(zé)署的前身會計(jì)總署根據(jù)1921年頒布的《預(yù)算和會計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立。雖然美國國家審計(jì)的歷史可以追溯到第一次大陸會議時期，但在那時乃至建國之后的很長一段時期內(nèi)，審計(jì)都是作為財(cái)政系統(tǒng)的組成部分而存在，并未成為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)。參加第一次世界大戰(zhàn)使得聯(lián)邦政府的支出、稅收和債務(wù)都急劇增長，既有財(cái)政體制在支出控制、信息反饋等方面的不足顯露出來，亟待作出改革。為此，國會制定頒布了《預(yù)算和會計(jì)法》，要求總統(tǒng)負(fù)責(zé)編制聯(lián)邦政府的年度預(yù)算并加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)。該法案將過去由財(cái)政部擔(dān)負(fù)的審計(jì)職能交給了新設(shè)立的會計(jì)總署，同時明確會計(jì)總署是獨(dú)立于行政分支的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，會計(jì)總署的行政長官是主計(jì)長。會計(jì)總署還編有主計(jì)長助理1名，主計(jì)長和主計(jì)長助理都經(jīng)過參議院提名和同意，由總統(tǒng)任命，任期為15年，不得連任，非因法定事由不得免職，且免職需由參議院和眾議院作出聯(lián)合決議方可生效。

從會計(jì)總署成立到《預(yù)算和會計(jì)程序法》頒布的這段時期被稱為憑證審核時期。會計(jì)總署成立后，其工作特點(diǎn)是以控制為導(dǎo)向，主要精力集中于檢查政府支出的合法合規(guī)性，其中對會計(jì)憑證的審核占了會計(jì)總署很大一部分工作量。隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)的增長，會計(jì)總署的工作負(fù)荷也隨之加重。1921年會計(jì)總署成立時，只有1708名全職員工，到1940年時已經(jīng)有5195名。第二次世界大戰(zhàn)使得美國聯(lián)邦政府財(cái)政支出進(jìn)一步顯著增長，需要會計(jì)總署審核的憑證的數(shù)量也呈爆發(fā)式增加。會計(jì)總署的全職員工數(shù)量于1946年達(dá)到歷史最高點(diǎn)，共有14904名之多[12]。當(dāng)時會計(jì)總署對憑證的審核方式主要是事后審計(jì)(post-audit)，各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的官員在相關(guān)資金支付后將憑證送至?xí)?jì)總署審核。第一任主計(jì)長麥克卡爾(McCarl)曾試圖建立起事前審計(jì)(pre-audit)方式，以增強(qiáng)會計(jì)總署對財(cái)政資金的控制，解決事后審計(jì)方式下已經(jīng)支付的資金難以追回的問題。但由于憑證數(shù)量巨大和審計(jì)人員十分有限，會計(jì)總署只能對其中的部分憑證實(shí)施事前審計(jì)，這一做法也隨著麥克卡爾的卸任而被終止。

(2)綜合審計(jì)時期

第二次世界大戰(zhàn)之后，會計(jì)總署的審計(jì)監(jiān)督職能由單純的合法合規(guī)性審計(jì)向經(jīng)濟(jì)性、效果性延伸，《政法公司控制法》《立法機(jī)構(gòu)重組法》《預(yù)算和會計(jì)程序法》等一系列法案的頒布使會計(jì)總署的職能得到進(jìn)一步拓展。1945年頒布的《政府公司控制法》明確會計(jì)總署負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府全資公司、合資公司的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，主計(jì)長應(yīng)當(dāng)于下一財(cái)政年度的1月15日之前將審計(jì)報(bào)告提交國會，同時將報(bào)告副本抄送總統(tǒng)、財(cái)政部長和相關(guān)聯(lián)邦政府公司。為此，會計(jì)總署專門成立了公司審計(jì)處并雇傭人員開展聯(lián)邦政府公司審計(jì)。1921年頒布的《預(yù)算與會計(jì)法》雖然明確了會計(jì)總署獨(dú)立于行政分支，但并未明確會計(jì)總署和立法分支的關(guān)系。國會為了通過加強(qiáng)對審計(jì)權(quán)的控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對聯(lián)邦財(cái)政權(quán)力的控制，于1945年頒布了《政府機(jī)構(gòu)重組法》，其中第7條明確本法案所指的機(jī)構(gòu)不包括美國主計(jì)長和聯(lián)邦會計(jì)總署，美國主計(jì)長和聯(lián)邦會計(jì)總署屬于立法分支的組成部分?！墩畽C(jī)構(gòu)重組法》厘清了最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，從而明確了美國采取的是立法型的審計(jì)體制。由此開始，國會加強(qiáng)了對會計(jì)總署的控制，甚至直接介入會計(jì)總署內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

1950年頒布的《預(yù)算和會計(jì)程序法》是1921年《預(yù)算和會計(jì)法》之后對于政府預(yù)算、會計(jì)和審計(jì)而言最為重要的一部法律。杜魯門總統(tǒng)在簽署《預(yù)算和會計(jì)程序法》時表示，該法案是三十年來預(yù)算和會計(jì)領(lǐng)域最為重要的立法，其中預(yù)算條款精簡和優(yōu)化了聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的形式，為更好地評價聯(lián)邦政府開展的項(xiàng)目和活動奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；其中會計(jì)和審計(jì)條款首次通過立法固化了聯(lián)邦政府的會計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告職責(zé)，并就建立統(tǒng)一的會計(jì)制度以促進(jìn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的整合明確了目標(biāo)和原則[13]?！额A(yù)算和會計(jì)程序法》賦予了會計(jì)總署規(guī)定行政機(jī)關(guān)會計(jì)制度權(quán)，同時明確了會計(jì)總署開展內(nèi)部控制審計(jì)的職責(zé)，促使審計(jì)模式由對逐筆賬目的審核向?qū)φ畽C(jī)構(gòu)財(cái)經(jīng)管理和內(nèi)部控制的綜合審計(jì)(comprehensive auditing)轉(zhuǎn)變。綜合審計(jì)旨在對公共財(cái)政資金使用的充分性、合法性、合規(guī)性、效率性等作出全面的檢查。1952年，會計(jì)總署印發(fā)了《綜合審計(jì)指南》，對審計(jì)職責(zé)權(quán)限、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)策略、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及對不同類型管理活動的具體審計(jì)方法等作出了具體規(guī)范[14]。盡管在50年代末期，會計(jì)總署不再使用綜合審計(jì)這一概念，但綜合審計(jì)的思路和方法構(gòu)成了后來的以計(jì)劃審計(jì)為代表的績效審計(jì)的基礎(chǔ)。

(3)績效審計(jì)時期

20世紀(jì)60年代開始，會計(jì)總署進(jìn)入了以計(jì)劃審計(jì)為代表的績效審計(jì)新階段，通過對聯(lián)邦政府計(jì)劃實(shí)施情況的評估來考察其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。1967年頒布的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》賦予了主計(jì)長對相關(guān)計(jì)劃和活動進(jìn)行審計(jì)的權(quán)力和向國會報(bào)告的職責(zé)，同時賦予了主計(jì)長召開聽證會、獲得證詞、獲取必要的信息、雇用人員等權(quán)限，為計(jì)劃審計(jì)的開展奠定了法律基礎(chǔ)。1970年頒布的《立法改組法》進(jìn)一步明確，參議院或眾議院的任一委員會或兩院聯(lián)合委員會可以要求會計(jì)總署對任一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的任一計(jì)劃或活動開展審計(jì)，使開展計(jì)劃審計(jì)成為會計(jì)總署的一項(xiàng)法定職責(zé)。1974年《國會預(yù)算與扣留控制法》進(jìn)一步明確會計(jì)總署對立法相關(guān)的計(jì)劃實(shí)施審計(jì)的職責(zé)，以及對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)出具的計(jì)劃審計(jì)和評估結(jié)果進(jìn)行再評價的職責(zé)。為保障會計(jì)總署更好地開展計(jì)劃審計(jì)工作，《國會預(yù)算與扣留控制法》還授權(quán)主計(jì)長可以在會計(jì)總署內(nèi)部建立一個計(jì)劃審查和評價辦公室，以及可以最多聘用10名專家，最終會計(jì)總署在該法案的授權(quán)下設(shè)立了計(jì)劃分析處(Program Analysis Division)。1974年《會計(jì)總署法》將會計(jì)總署的憑證審核職能完全剝離出來，交給相應(yīng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。1978年《監(jiān)察長法》明確了各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)察長辦公室，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和對違法犯罪行為的調(diào)查。這兩部法案的頒布使得會計(jì)總署能夠?qū)⒏嗟木杏陂_展績效審計(jì)，而合法合規(guī)性審計(jì)任務(wù)則更多地交給各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的監(jiān)察長辦公室去完成。尼克松執(zhí)政時期，聯(lián)邦政府致力于加強(qiáng)對計(jì)劃的管理，審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)化也是聯(lián)邦政府的努力方向之一。為此，預(yù)算局和會計(jì)總署于1970年達(dá)成了共同制定一部政府審計(jì)準(zhǔn)則的協(xié)議。1972年，主計(jì)長發(fā)布了第一版的《對政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、活動和功能的審計(jì)準(zhǔn)則》，隨后更名為《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，即俗稱的“黃皮書”。這一時期，為有效滿足開展以計(jì)劃審計(jì)為代表的績效審計(jì)需要，會計(jì)總署開始聘用自然科學(xué)和社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜?、?jì)算機(jī)專家，以及醫(yī)療健康、公共政策、信息管理等諸多領(lǐng)域的專業(yè)人員。

在計(jì)劃審計(jì)得到廣泛開展的基礎(chǔ)上，一系列新的法案的制定頒布進(jìn)一步強(qiáng)化了會計(jì)總署的績效審計(jì)職責(zé)。1990年《首席財(cái)務(wù)官法》要求在聯(lián)邦政府的每個行政部門設(shè)立一名首席財(cái)務(wù)官，以加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的綜合財(cái)務(wù)管理，明確聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要編制年度財(cái)務(wù)報(bào)告并接受審計(jì)監(jiān)督。1993年《政府績效和成果法》，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府有責(zé)任精明地使用資源并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，要求政府部門制定計(jì)劃并自行考核計(jì)劃的實(shí)施情況，并基于考核情況做出是否進(jìn)一步撥款的決定，并把績效情況通報(bào)國會和向公眾公開。該法案的頒布強(qiáng)化了立法機(jī)構(gòu)對聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)績效的監(jiān)督控制，明確了會計(jì)總署代表國會履行績效監(jiān)管的職責(zé)，且明確了包括績效戰(zhàn)略、年度績效和項(xiàng)目績效等多維度的績效管理思路，為會計(jì)總署加強(qiáng)對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效監(jiān)管提供了具體指引。2000年《監(jiān)管真相法》還授權(quán)會計(jì)總署代表國會對具有重要經(jīng)濟(jì)影響②的法律法規(guī)進(jìn)行審查和評價，但這一審計(jì)業(yè)務(wù)由于缺乏資金支持而未能得到開展[15]。

(4)全面問責(zé)時期

盡管2004年頒布的《會計(jì)總署人力資本改革法》的主要立法宗旨和內(nèi)容在于指導(dǎo)會計(jì)總署進(jìn)行人力資源管理改革，但法案中第8條的更名條款決定了該法案在聯(lián)邦審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程上的里程碑地位和將會產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。該法條規(guī)定，美國會計(jì)總署從此更名為美國政府問責(zé)署。為此，時任主計(jì)長沃克作出解釋，歷經(jīng)83年的發(fā)展，該聯(lián)邦機(jī)構(gòu)角色已經(jīng)發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，原先的名稱“會計(jì)總署”已無法和其功能作用相匹配。盡管該機(jī)構(gòu)仍是美國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的主要審計(jì)方，但財(cái)務(wù)審計(jì)僅占到其工作量的15%左右，該機(jī)構(gòu)的主要工作包括對政府在國內(nèi)外廣泛的計(jì)劃和活動進(jìn)行計(jì)劃評價、政策分析、提供法律意見和作出法律決定。如今該機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為擁有3200多名雇員的現(xiàn)代化多學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)組織，其職員包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會科學(xué)家、工程師、律師、保險精算師、計(jì)算機(jī)專家以及從醫(yī)療到國土安全等眾多領(lǐng)域的專家。當(dāng)前該機(jī)構(gòu)出具的大多數(shù)藍(lán)皮報(bào)告的內(nèi)容已經(jīng)超出了聯(lián)邦資金是否被適當(dāng)?shù)厥褂眠@一問題，而是更多的關(guān)注聯(lián)邦計(jì)劃和政策是否實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)并滿足了社會需要。該機(jī)構(gòu)不僅要審查政府日常運(yùn)行的有效性，而且需要對可能發(fā)生的問題在其演變?yōu)槲C(jī)之前向政策制定者和廣大公眾發(fā)出預(yù)警?？偠灾?，評估政府的績效并使其對結(jié)果負(fù)責(zé)是該機(jī)構(gòu)當(dāng)前的核心職能，因而該機(jī)構(gòu)名稱由會計(jì)總署更改為政府問責(zé)署[16]。

這一階段，國會先后制定頒布了一系列法案，進(jìn)一步豐富和拓展了政府問責(zé)署的職責(zé)任務(wù)，更加明晰了政府問責(zé)署對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)全面問責(zé)的角色定位。2009年，為應(yīng)對全球金融危機(jī)的影響，美國國會頒布了《復(fù)蘇與再投資法》，計(jì)劃未來十年共投入7872億美元用于刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，同時明確了政府問責(zé)署對相關(guān)資金和合同的監(jiān)管職責(zé)。2010年，國會還賦予了政府問責(zé)署對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行審查和評價的職責(zé)，旨在通過審計(jì)揭示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職能上的重疊和碎片化問題，為進(jìn)一步優(yōu)化聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)置提出專業(yè)化的建議。當(dāng)前，政府問責(zé)署作為隸屬于立法分支的專門問責(zé)機(jī)構(gòu)，在服務(wù)國家治理中發(fā)揮了重要作用，其審計(jì)內(nèi)容涉及到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理的方方面面。政府問責(zé)署通過提供專業(yè)化的監(jiān)督服務(wù)，促使聯(lián)邦政府努力成為一個廉潔的政府、負(fù)責(zé)任的政府和公開透明的政府。

2.政府問責(zé)署的組織架構(gòu)及規(guī)模

隨著國家審計(jì)制度的不斷發(fā)展，政府問責(zé)署的組織架構(gòu)和規(guī)模也隨著審計(jì)職能的變化而變化。從組織架構(gòu)上看，成立初期的政府問責(zé)署只有主計(jì)長及其領(lǐng)導(dǎo)下的7個部門[12]，當(dāng)前政府問責(zé)署已經(jīng)是最大的國會下屬機(jī)構(gòu)，采取矩陣式扁平化管理，由主計(jì)長、總法律顧問、首席運(yùn)行官、首席行政官兼首席財(cái)務(wù)官構(gòu)成執(zhí)行委員會，首席運(yùn)行官負(fù)責(zé)管理15個涉及不同審計(jì)領(lǐng)域的任務(wù)組。政府問責(zé)署作為國會輔助機(jī)構(gòu)，除了高級行政官員外，沒有嚴(yán)格意義上的“編制”概念，聯(lián)邦政府通過預(yù)算控制其機(jī)構(gòu)規(guī)模。當(dāng)前，該機(jī)構(gòu)的雇員總數(shù)保持在3200人左右，其中71%的雇員編配在位于華盛頓的總部，剩余人員被派遣到華盛頓之外的11個派駐審計(jì)機(jī)構(gòu)[17]。2019年，該機(jī)構(gòu)的總預(yù)算為7.02億美元，其中工薪福利支出占81.5%，信息技術(shù)服務(wù)及設(shè)備支出占8.4%，其他設(shè)施設(shè)備支出占5.3%，非信息技術(shù)的合同服務(wù)支出占1.9%，其他支出占2.9%[17]。當(dāng)前，政府問責(zé)署已經(jīng)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)務(wù)管理、績效管理的高效融合，每年的運(yùn)行成本能夠分解到各個戰(zhàn)略績效目標(biāo)上，使得該機(jī)構(gòu)的績效情況一目了然[17]。

3.政府問責(zé)署的主要職責(zé)

政府問責(zé)署作為聯(lián)邦政府最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，同時也是國會的輔助機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括以下7個方面：(1)對聯(lián)邦政府的政策、計(jì)劃、運(yùn)行和績效進(jìn)行評價；(2)開展管理審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)，以檢查公共資金使用的合規(guī)性、效率性和效果性；(3)對是否有違法或不當(dāng)行為的發(fā)生展開調(diào)查；(4)分析聯(lián)邦政府的財(cái)政資金使用情況；(5)針對相關(guān)機(jī)構(gòu)對適用法律的遵循情況出具法律意見；(6)開展政策分析；(7)為國會有效履行監(jiān)督、撥款、立法及其他職能提供其他的輔助支持工作[18]。為履行其反舞弊職能，政府問責(zé)署專門設(shè)有反映政府舞弊、浪費(fèi)和管理不善等問題的舉報(bào)電話。此外，美國主計(jì)長還有任命某些與醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)的委員會成員的法定職責(zé)，包括衛(wèi)生信息技術(shù)咨詢委員會(HITAC)、醫(yī)療補(bǔ)助和兒童健康保險計(jì)劃支付委員會(MACPAC)、醫(yī)療保險支付咨詢委員會(MedPAC)、以病人為中心的成果研究所(PCORI)的理事會、方法委員會，以及以醫(yī)師為中心的支付模型技術(shù)咨詢委員會(PTAC)。

其中職責(zé)(5)和職責(zé)(7)涉及到出具法律意見或決定，具體包括以下四項(xiàng)內(nèi)容：一是根據(jù)《國會審查法》，在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定的重要法規(guī)生效之前，就法規(guī)制定過程的合規(guī)性發(fā)表意見；二是根據(jù)《聯(lián)邦空缺改革法》，對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位空缺情況發(fā)表法律意見；三是根據(jù)聯(lián)邦撥款法，根據(jù)國會要求提交聯(lián)邦官員是否應(yīng)對某項(xiàng)公共資金使用中存在的問題負(fù)責(zé)的法律決定；四是對供應(yīng)商競標(biāo)投訴的法律決定。

4.政府問責(zé)署的主要權(quán)限

政府問責(zé)署的主要權(quán)限包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)、作出法律決定權(quán)，此外主計(jì)長還有主持宣誓儀式權(quán)。在檢查權(quán)方面，政府問責(zé)署有權(quán)向有關(guān)機(jī)構(gòu)取得與其工作相關(guān)的各種文件資料，包括向任何公職人員索取有關(guān)資料、調(diào)閱相關(guān)檔案，如果有關(guān)機(jī)構(gòu)不予配合，政府問責(zé)署可以通知其上級主管部門責(zé)令其提供，或者向法院提起民事訴訟，通過法院簽發(fā)傳票索取和調(diào)閱。政府問責(zé)署還有權(quán)派審計(jì)人員前往聯(lián)邦機(jī)構(gòu)去現(xiàn)場檢查經(jīng)費(fèi)賬目、物資資產(chǎn)和信息系統(tǒng)，如果受到阻礙同樣可以向法院提起訴訟。在調(diào)查權(quán)方面，政府問責(zé)署有權(quán)進(jìn)入所有聯(lián)邦政府部門和公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查和訪談，還可以傳喚有關(guān)人員到審計(jì)機(jī)構(gòu)接受質(zhì)詢，獲取審計(jì)所需的信息，有關(guān)人員不得拒絕。在開展舞弊審計(jì)或調(diào)查時，政府問責(zé)署還可以使用特殊的偵查措施。在建議權(quán)方面，政府問責(zé)署有權(quán)就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)建議，相關(guān)機(jī)構(gòu)須在一定的時間內(nèi)書面作出回應(yīng)，回應(yīng)內(nèi)容將作為審計(jì)報(bào)告的附件。相關(guān)機(jī)構(gòu)可以采納政府問責(zé)署提出的審計(jì)建議，也可以不采納，但必須向國會作出說明。政府問責(zé)署專門建立了一個數(shù)據(jù)庫，用來記錄和跟蹤審計(jì)建議的貫徹執(zhí)行情況。以四年為限，當(dāng)前政府問責(zé)署提出的審計(jì)建議的有效執(zhí)行率等達(dá)到75%左右。在報(bào)告權(quán)方面，政府問責(zé)署有權(quán)向國會及其下屬委員會提交審計(jì)報(bào)告，并將審計(jì)報(bào)告對全社會公開。當(dāng)前，根據(jù)相關(guān)聯(lián)邦法律的規(guī)定，公開審計(jì)報(bào)告不僅是政府問責(zé)署的一項(xiàng)重要權(quán)限，同時也是其法定責(zé)任，除了被定為含有機(jī)密信息或受控非機(jī)密信息的審計(jì)報(bào)告不對外公開外，所有審計(jì)報(bào)告均通過多種形式對外公布。含有機(jī)密信息的審計(jì)報(bào)告在編號結(jié)尾用字母C表示，含有受控非機(jī)密信息的審計(jì)報(bào)告在編號結(jié)尾用字母CU表示，對于不對外公開的審計(jì)報(bào)告，政府問責(zé)署在一個單獨(dú)的網(wǎng)頁上列出這些報(bào)告的編號、標(biāo)題、完成日期等信息③。想要獲取受控非機(jī)密類別審計(jì)報(bào)告的國會議員或國會工作人員，可以通過電話或郵件向政府問責(zé)署下屬的國會關(guān)系辦公室(Congressional Relations Office)索取。2019財(cái)年，被政府問責(zé)署定位機(jī)密級的審計(jì)報(bào)告共17份，定為受控非機(jī)密級的共23份，二者一共只占全年審計(jì)報(bào)告總數(shù)的6.5%。為向社會公眾提供盡可能多的信息，對于一些被定為機(jī)密級或受控非機(jī)密級的審計(jì)報(bào)告，政府問責(zé)署會公開發(fā)布一份脫密版本的審計(jì)報(bào)告。在做出法律決定權(quán)方面，政府問責(zé)署可以就供應(yīng)商提交的投標(biāo)申訴作出法律決定，還可以就國會和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)于公共資金的使用和問責(zé)情況作出法律決定，包括對可能違反《反超支法》的情況作出裁定。對相關(guān)法律決定不服的，可以再次提出申訴，或者通過提起訴訟救濟(jì)。在主持宣誓儀式權(quán)方面，法律規(guī)定主計(jì)長可以在審計(jì)或清算賬目時主持宣誓儀式，以確保所取得證詞的可靠性。

雖然法律賦予了政府問責(zé)署最廣泛的檢查和調(diào)查權(quán)限，但在實(shí)際工作當(dāng)中，隸屬立法分支的政府問責(zé)署有時候會跟隸屬行政分支的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)就獲取資料權(quán)產(chǎn)生沖突。在著名的沃克訴切尼案(Walker v.Cheney)中，時任主計(jì)長沃克在要求國家能源政策工作小組(National Energy Policy Development Group, NEPDG)提供資料遭到拒絕后，行使了法律賦予主計(jì)長的控告權(quán)，向哥倫比亞地區(qū)上訴法院對國家能源政策工作小組主任、時任副總統(tǒng)切尼提起訴訟，要求切尼配合政府問責(zé)署提供相關(guān)資料。雖然上訴法院最終駁回了沃克的上訴請求，且沃克也沒有再向聯(lián)邦最高法院提起上訴，但該判例引起了關(guān)于審計(jì)權(quán)和行政機(jī)構(gòu)保密權(quán)力關(guān)系的討論。此后，國會議員曾多次啟動立法程序，試圖進(jìn)一步強(qiáng)化政府問責(zé)署的獲取資料權(quán)，但均未能獲得通過。2008年《政府問責(zé)署改進(jìn)法案》曾試圖加強(qiáng)主計(jì)長的以下三項(xiàng)職權(quán)：(1)獲取聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行職責(zé)相關(guān)的記錄的權(quán)力，包括采取民事訴訟的手段；(2)通過與官員及雇員的談話獲取有關(guān)該機(jī)構(gòu)職責(zé)、職權(quán)、組織架構(gòu)、有關(guān)活動及財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)信息的權(quán)力；(3)讓證人宣誓的權(quán)力④。該法案還進(jìn)一步提出，《社會保障法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《哈特-斯科特-羅迪諾反托拉斯改進(jìn)法》等一系列法律的任何規(guī)定均不得解釋為對主計(jì)長職權(quán)的限制，明確了主計(jì)長對衛(wèi)生與公共服務(wù)部、司法部反托拉斯司局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會這三家具體機(jī)構(gòu)的獲取資料權(quán)[19]?！墩畣栘?zé)署改進(jìn)法案》未獲通過，于2010年、2011年、2013年再度被提出，在內(nèi)容上作了細(xì)微調(diào)整，但一直未能實(shí)現(xiàn)立法。2016年，該提案的名稱更改為《政府問責(zé)署權(quán)限和監(jiān)督法案》，在內(nèi)容上已經(jīng)做出了一定的讓步，但仍未能通過立法。直到2017年，《政府問責(zé)署權(quán)限和監(jiān)督法》通過兩院的立法程序并最終由總統(tǒng)簽署成為法律?！墩畣栘?zé)署權(quán)限和監(jiān)督法》最終明確，會計(jì)責(zé)任署有權(quán)在審計(jì)、評價和調(diào)查活動中獲取聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行職責(zé)相關(guān)的記錄，包括采取民事訴訟的手段迫使其提供，同時明確《社會保障法》中的任何規(guī)定均不得解釋為對主計(jì)長職權(quán)的限制[20]。

政府問責(zé)署對審計(jì)權(quán)限的爭取還集中體現(xiàn)在情報(bào)監(jiān)督領(lǐng)域。對情報(bào)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督本身是國會作為立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職責(zé)，國會情報(bào)委員會專門負(fù)責(zé)管理與情報(bào)有關(guān)的事務(wù)，由于會計(jì)總署隸屬于國會國土安全與政府事務(wù)委員會管轄，兩個委員會之間存在著一定的權(quán)力爭奪，造成會計(jì)總署一直未能將審計(jì)監(jiān)督范圍覆蓋到情報(bào)領(lǐng)域?！?11事件”之后，國會開始努力解決會計(jì)總署和情報(bào)委員會在情報(bào)監(jiān)督上的管轄權(quán)糾紛，努力通過立法明確會計(jì)總署的情報(bào)審計(jì)監(jiān)督職能。2006年，民主黨眾議員湯普森(Rep.Thompson, Bennie G.)向眾議院提交了《情報(bào)體系審計(jì)法案》的立法提案，要求通過立法重申主計(jì)長對情報(bào)體系所有財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)、計(jì)劃和活動進(jìn)行審計(jì)和評估的職權(quán)，同時要求相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)與之配合，提供審計(jì)和評估所需要的資料信息[21]。2007年，該法案再次由民主黨參議員李碩(Sen.Akaka, Daniel K.)、民主黨眾議員湯普森分別提出，均未能獲得通過。2008年2月，時任主計(jì)長沃克在向參議院所作的題為《政府問責(zé)署能夠協(xié)助國會和情報(bào)體系推動管理改革計(jì)劃》的證詞中聲明，政府問責(zé)署的情報(bào)審計(jì)工作將完全在情報(bào)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，政府問責(zé)署將以情報(bào)委員會助手的身份幫助其開展情報(bào)監(jiān)督工作，而不會對情報(bào)委員會的監(jiān)督權(quán)力構(gòu)成侵犯，即使是自主實(shí)施的或者應(yīng)國會其他委員會要求實(shí)施的涉及情報(bào)體系的審計(jì)項(xiàng)目，政府問責(zé)署也會告知國會情報(bào)委員會，并不會對國會情報(bào)委員會的管轄權(quán)構(gòu)成威脅[22]。2009年，該法案再次被提交眾議院，但仍未被通過，但經(jīng)過國會相關(guān)議員的努力，2010年《情報(bào)授權(quán)法》最終規(guī)定，國家情報(bào)總監(jiān)⑤應(yīng)當(dāng)通過制定書面指令來指導(dǎo)主計(jì)長對情報(bào)體系所掌握信息的查詢權(quán)限，算是政府問責(zé)署和國會情報(bào)委員會以及行政分支在立法上的折中[23]。2014年，眾議員麥考爾(Rep.McCaul, Michael T.)還曾向眾議院提交《情報(bào)體系監(jiān)督法案》的立法提案，提出在2010年《情報(bào)授權(quán)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確主計(jì)長在情報(bào)領(lǐng)域的獲取資料權(quán)，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)配合主計(jì)長開展監(jiān)督，盡可能及時而廣泛地提供所需要的信息，要求對相關(guān)法律中關(guān)于主計(jì)長獲取資料權(quán)的限制采取“窄式解釋”，當(dāng)無法向主計(jì)長提供相關(guān)資料時，應(yīng)當(dāng)及時向國家情報(bào)總監(jiān)、主計(jì)長以及國會作出書面說明，這一法案同樣未能獲得通過[24]。

5.政府問責(zé)署的主要工作產(chǎn)出

根據(jù)政府問責(zé)署2019財(cái)年的績效報(bào)告，該機(jī)構(gòu)全年共出具了617份審計(jì)報(bào)告，97份國會證詞，處理了約2200起投標(biāo)申訴，做出了約600件法律意見和法律決定，提出了1607條建議，幫助聯(lián)邦政府在運(yùn)行管理方面取得了共1418項(xiàng)改進(jìn)，通過審計(jì)共取得了2147億美元的財(cái)務(wù)效益，平均每1美元的經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)生338美元的回報(bào)，審計(jì)建議的被采納率為77%⑥。從年度績效報(bào)告中可以看出，在文書形式上，政府問責(zé)署的主要工作產(chǎn)出包括審計(jì)報(bào)告、國會證詞以及法律意見和法律決定三種類型[17]。

(1)審計(jì)報(bào)告

審計(jì)報(bào)告是政府問責(zé)署工作成果的最主要表現(xiàn)形式，除了被定為機(jī)密級和受控非機(jī)密級的審計(jì)報(bào)告外，其他所有的審計(jì)報(bào)告都公開發(fā)布在政府問責(zé)署的網(wǎng)站上，可以被公眾查閱和下載。這些審計(jì)報(bào)告短則十幾頁，長則上百頁，由封面、摘要頁、目錄、正文和附錄構(gòu)成，信息含量十分豐富。附錄中通常包含了關(guān)于審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)方法的說明和被審計(jì)單位的意見等相關(guān)資料。以GAO-17-445號績效審計(jì)報(bào)告《應(yīng)采取行動應(yīng)對寨卡病毒爆發(fā)帶來的挑戰(zhàn)》為例[25]，該報(bào)告一共96頁，審計(jì)報(bào)告圖文并茂，直觀地展示了政府問責(zé)署如何應(yīng)國會要求就聯(lián)邦層面的重大問題開展獨(dú)立研究和評估，揭示管理中存在的問題進(jìn)而提出審計(jì)建議的過程。審計(jì)報(bào)告的摘要頁簡要說明了政府問責(zé)署為什么要開展這一審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題，以及提出的對策建議。該績效審計(jì)是政府問責(zé)署應(yīng)國會眾議院高級官員要求開展的，旨在對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)對寨卡病毒方面所取得的進(jìn)展和面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行評估。審計(jì)項(xiàng)目于2016年6月開始，于2017年5月完成，大概持續(xù)了一年的時間。在審計(jì)過程中，政府問責(zé)署主要審查和評價了三個方面的內(nèi)容：一是當(dāng)前聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在寨卡病毒流行病學(xué)方面已知和未知的相關(guān)信息，以及開展疫情監(jiān)控和流行病學(xué)調(diào)查方面面臨的挑戰(zhàn)；二是當(dāng)前不同檢測手段的特征，生產(chǎn)廠商和檢測用戶面臨的困難，食品藥品監(jiān)督管理局和疾控中心對其各自機(jī)構(gòu)溝通程序的遵循情況；三是當(dāng)前可用的蚊蟲控制方法的優(yōu)缺點(diǎn)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在支持蚊蟲控制方面存在的困難。通過審計(jì)，政府問責(zé)署提出了五條審計(jì)建議，相關(guān)機(jī)構(gòu)也作出了回應(yīng)。該審計(jì)報(bào)告的附錄包括參加政府問責(zé)署主持的專家研討會的人員名單，政府問責(zé)署開展這一績效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)方法，被審計(jì)單位的回復(fù)函，寨卡病毒病例的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，獲得緊急使用授權(quán)的寨卡病毒分子診斷檢測方法標(biāo)簽中包含的績效信息，蚊蟲消殺控制相關(guān)的法規(guī)，與這一審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的由政府問責(zé)署發(fā)布的其他審計(jì)報(bào)告和證詞等。

(2)國會證詞

國會證詞是政府問責(zé)署僅次于審計(jì)報(bào)告外的第二大主要工作產(chǎn)出。相對于提出審計(jì)項(xiàng)目申請而言，要求政府責(zé)任署出具國會證詞具有更嚴(yán)格的條件，只能由國會委員會或小組委員會的主席采取書面方式提出。政府問責(zé)署會盡量滿足出具國會證詞的申請，但是如果相關(guān)要求與該機(jī)構(gòu)的核心價值觀或相關(guān)準(zhǔn)則存在沖突時，或者證詞的內(nèi)容中包含另一審計(jì)申請方想要暫時限制公開發(fā)布的信息時，政府責(zé)任署可以拒絕。與審計(jì)報(bào)告相同，政府責(zé)任署撰寫國會證詞的過程同樣要遵循相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則。相對審計(jì)報(bào)告而言，國會證詞在形式上更加靈活，有的績效審計(jì)項(xiàng)目從開始實(shí)施到最終公開發(fā)布審計(jì)報(bào)告要持續(xù)一年左右的時間，而在這期間之內(nèi)政府問責(zé)署可能會應(yīng)國會要求就審計(jì)的進(jìn)展情況和初步發(fā)現(xiàn)的問題出具證詞。以GAO-16-470T號國會證詞《關(guān)于寨卡病毒爆發(fā)的初步觀察》為例[26]，該證詞的申請方和上面提到的GAO-17-445號績效審計(jì)報(bào)告的申請方都是眾議院下屬的同一個委員會，證詞只是向國會提供政府責(zé)任署對寨卡病毒疫情的初步看法，發(fā)揮了政府責(zé)任署最為最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的信息服務(wù)功能。政府責(zé)任署于2016年2月開始著手準(zhǔn)備，由政府問責(zé)署的首席科學(xué)家佩森斯(Timothy M.Persons)于3月2日在眾議院監(jiān)督和調(diào)查小組委員會與能源和商務(wù)委員會召開的聽證會上作證。雖然政府責(zé)任署準(zhǔn)備國會證詞的過程同樣遵循審計(jì)準(zhǔn)則的要求，但與績效審計(jì)相比，證詞所提供的只是初步的概要信息，政府問責(zé)署有時候不在證詞中提出意見建議。此外，有的證詞反映了政府問責(zé)署對某一領(lǐng)域問題的了解和看法，可能是對該機(jī)構(gòu)之前一系列審計(jì)項(xiàng)目結(jié)果的綜合反映，相對于審計(jì)報(bào)告而言更具宏觀性、戰(zhàn)略性。以GAO-19-635T號國會證詞《國家在抵御生物威脅上面臨的長期挑戰(zhàn)》為例[27]，該證詞就是在政府問責(zé)署從2009年到2019年發(fā)布的一系列績效審計(jì)報(bào)告等成果的基礎(chǔ)上形成的。

(3)法律意見和法律決定

出具法律意見和作出法律決定也是政府問責(zé)署的職能之一，其中作出法律決定職能具有悠久的歷史。政府問責(zé)署的前身會計(jì)總署對撥款法案作出法律決定的做法也可以追溯到19世紀(jì)中葉，對供應(yīng)商投標(biāo)申訴作出法律決定的做法也肇始于會計(jì)總署成立初期。政府問責(zé)署出具的法律決定包括以下幾類：一是針對供應(yīng)商投標(biāo)申訴(Bid Protests)的法律決定；二是針對撥款法案的法律決定；三是對聯(lián)邦法規(guī)制定過程合規(guī)性的法律意見；四是對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位空缺的法律意見。政府問責(zé)署下屬的總法律顧問辦公室(The Office of General Counsel, OGC)負(fù)責(zé)向國會及其委員會、議員提供法律意見，以及對負(fù)有責(zé)任的官員出具法律決定。

第一，針對投標(biāo)申訴的法律決定。美國聯(lián)邦法規(guī)制度規(guī)定，凡是涉及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的合同，未中標(biāo)人不僅可以通過訴訟程序救濟(jì)，還可以向政府問責(zé)署提出投標(biāo)申訴。從1926年起，政府問責(zé)署的前身會計(jì)總署就開始處理投標(biāo)申訴[28]。相對于向法院提起訴訟而言，向政府問責(zé)署提出投標(biāo)申訴的費(fèi)用更低，而且不需要聘請律師，同時能更快作出裁定。政府問責(zé)署通過電子申訴登記系統(tǒng)(EPDS)這一信息化平臺來對供應(yīng)商投標(biāo)申訴進(jìn)行全流程管理，但包含機(jī)密信息的申訴需要單獨(dú)聯(lián)系政府問責(zé)署進(jìn)行處理。當(dāng)政府問責(zé)署受理了投標(biāo)申訴后，可以要求作為被申訴方的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交一份關(guān)于該招投標(biāo)情況的詳細(xì)書面報(bào)告，提供與此次招投標(biāo)相關(guān)的全部文件資料，闡明該機(jī)構(gòu)所作決策的法律依據(jù)和具體考慮等。如有必要，政府問責(zé)署可以采取面對面、電話或視頻會議的形式就投標(biāo)申訴召開聽證會?？紤]到召開聽證會將增加投標(biāo)申訴的費(fèi)用，申請召開聽證會的一方(可以是申訴方、被申訴方或者政府問責(zé)署本身)需要在書面申請中詳細(xì)闡述召開聽證會的必要性，以及政府責(zé)任署需要詳細(xì)審查的主要事實(shí)和法律爭議。如果政府問責(zé)署決定就投標(biāo)申訴召開聽證會，通常還會在正式聽證會前召開一個有各方當(dāng)事人參加的預(yù)先會議，討論確定聽證會的討論范圍、出席聽證會的證人、聽證會的時間和地點(diǎn)以及其他程序性事宜。如果投標(biāo)申訴得到支持，政府問責(zé)署將會在投標(biāo)申訴決定中向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提出糾正錯誤做法的意見。如果政府問責(zé)署在投標(biāo)申訴決定中提出了糾正意見，相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要在60日內(nèi)向主計(jì)長報(bào)告相關(guān)意見是否得到有效執(zhí)行，如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)拒絕執(zhí)行糾正意見，主計(jì)長將向國會報(bào)告，交由國會來處理。政府問責(zé)署每年會就全年處理投標(biāo)申訴情況向國會單獨(dú)報(bào)告。從2019年度的報(bào)告看，全年一共受理了2198件投標(biāo)申訴，辦結(jié)了2200件，其中涉及到作出投標(biāo)決定(支持或否決)的有587件，得到支持的有77件，占比13%，全年內(nèi)召開聽證會的申訴案件只有21起，僅占全部數(shù)量的2%[29]。

第二，針對撥款法案的法律決定。政府問責(zé)署的總法律顧問辦公室負(fù)責(zé)就聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對撥款法案的遵守情況作出法律決定。政府責(zé)任署需要在法律決定中指出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在資金使用方面存在的問題，同時還需要對造成公共資金損失負(fù)有責(zé)任的官員提出解除職務(wù)等處理意見。雖然在名稱上叫做法律決定，但這一文書并不直接對相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生法律效力，而是要依靠國會的相關(guān)職權(quán)作為保障，政府責(zé)任署只是從專業(yè)角度向國會提出意見。

第三，針對聯(lián)邦法規(guī)的審查意見。根據(jù)《國會審查法》規(guī)定，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在制定法規(guī)時必須提交國會兩院和政府問責(zé)署審查，國會有60天的時間來審查法規(guī)內(nèi)容并決定是否行使否決權(quán)。并非所有的聯(lián)邦法規(guī)都需要履行國會審查程序，《國會審查法》只對可能產(chǎn)生的年度經(jīng)濟(jì)影響在1億美元以上的以及具有其他方面重大影響的聯(lián)邦法規(guī)作出硬性要求。根據(jù)《國會審查法》的規(guī)定，政府問責(zé)署需要就聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)制定過程的合規(guī)性發(fā)表意見，而不針對法規(guī)的內(nèi)容和質(zhì)量發(fā)表意見。政府問責(zé)署需要在法規(guī)提交后的15日內(nèi)向國會兩院提交審查意見。政府責(zé)任署的審查意見并不具有法律約束力，只是向國會闡述該機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，最終決定是否否決聯(lián)邦法規(guī)的是國會兩院作出的聯(lián)合決議。

第四，針對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位空缺的審查意見。根據(jù)《聯(lián)邦空缺改革法》規(guī)定，當(dāng)發(fā)生聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位空缺時，代理官員的代理任期不得超過210天。該法案要求，當(dāng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)出現(xiàn)職位空缺時，應(yīng)當(dāng)立即向國會和主計(jì)長報(bào)告職位空缺信息，當(dāng)代理官員的任期超過法定期限時，主計(jì)長應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)、國會委員會以及人事管理辦公室報(bào)告。以政府問責(zé)署2020年1月27日出具的B-331540號法律意見為例，該機(jī)構(gòu)報(bào)告了美國進(jìn)出口銀行監(jiān)察長的任期違反了法律規(guī)定[30]。雖然對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位空缺的合規(guī)審查內(nèi)容十分簡單，并不能體現(xiàn)出政府問責(zé)署作為最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，但作為聯(lián)邦法律賦予的職責(zé)之一，該機(jī)構(gòu)的總法律顧問辦公室至今仍在開展這項(xiàng)審查業(yè)務(wù)。

三、美國國家審計(jì)程序

美國政府問責(zé)署既是國家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，又是隸屬于立法分支的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在國家審計(jì)程序上既有與其他國家的共通之處，在某些方面又獨(dú)具特色。整體上看，美國國家審計(jì)程序包括提出審計(jì)申請、承接審計(jì)項(xiàng)目、開展審計(jì)工作、征求機(jī)構(gòu)意見和發(fā)布審計(jì)報(bào)告等環(huán)節(jié)。

1.提出審計(jì)申請

美國政府問責(zé)署作為立法分支的組成部分，除了根據(jù)法定職責(zé)開展的和主計(jì)長認(rèn)為有必要開展的審計(jì)工作外，該機(jī)構(gòu)只應(yīng)國會的要求開展審計(jì)工作。國會議員可以通過電子郵件的形式向政府問責(zé)署國會關(guān)系辦公室提出審計(jì)申請，審計(jì)主題應(yīng)當(dāng)符合議員所屬的委員會或小組委員會的管轄范圍。國會高級官員和各委員會、小組委員會主席及其高級官員提出的審計(jì)申請將會被優(yōu)先受理，其中國會高級官員包括臨時議長、參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖、眾議院議長、眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖和眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖。當(dāng)議員提出的審計(jì)申請超出了其所屬委員會或小組委員會的管轄權(quán)時，政府問責(zé)署鼓勵通過國會內(nèi)部不同委員會之間的溝通來解決管轄權(quán)問題。通常情況下，政府問責(zé)署不會向他方提供審計(jì)申請書的副本，但會向提出審計(jì)申請的一方披露其他想要獲得申請書副本的機(jī)構(gòu)或個人。只有當(dāng)審計(jì)申請書中包含了對被審計(jì)單位向政府問責(zé)署披露其他受限制信息的授權(quán)時，政府問責(zé)署才會向被審計(jì)單位提供一份審計(jì)申請書的副本。

在政府問責(zé)署每年的審計(jì)工作計(jì)劃中，在主計(jì)長職權(quán)范圍內(nèi)安排的審計(jì)項(xiàng)目只占該機(jī)構(gòu)全部工作任務(wù)的一小部分。這類審計(jì)項(xiàng)目通常關(guān)注的是可能對國家未來產(chǎn)生影響的重大議題，以及受到國會廣泛關(guān)注的跨領(lǐng)域的議題。為更好地服務(wù)于國會，政府問責(zé)署的高級官員還會定期與國會高級官員溝通，以對審計(jì)工作進(jìn)行更合理的優(yōu)先順序安排，從而為國會提供更具時效性的信息。

2.承接審計(jì)項(xiàng)目

當(dāng)收到審計(jì)申請后，政府問責(zé)署需要綜合考慮其審計(jì)職權(quán)、勝任能力等因素，以決定是否承接這一審計(jì)項(xiàng)目。政府問責(zé)署通常需要考慮以下因素：(1)根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，該審計(jì)項(xiàng)目是否符合其審計(jì)職權(quán)范圍，其獲取資料的權(quán)限是否受到法律限制；(2)該審計(jì)項(xiàng)目是否與其職業(yè)準(zhǔn)則及核心價值觀存在內(nèi)在沖突；(3)審計(jì)資源和對成本效益的考慮；(4)是否有其他政府機(jī)構(gòu)(如監(jiān)察長辦公室)正在或者將要對這一事項(xiàng)開展審計(jì)或調(diào)查；(5)該事項(xiàng)是否涉及尚未作出判決的司法程序。

當(dāng)審計(jì)內(nèi)容涉及到聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機(jī)構(gòu)的工作時，政府問責(zé)署可能需要取得該機(jī)構(gòu)高級官員的授權(quán)。政府問責(zé)署作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，通常不會將僅限于地方政府的事項(xiàng)納入審計(jì)范圍，除非承接該審計(jì)項(xiàng)目能夠促進(jìn)聯(lián)邦層面的立法，或者該事項(xiàng)由聯(lián)邦政府提供資金支持。當(dāng)政府問責(zé)署需要開展聯(lián)邦層面的績效評估、重新審視聯(lián)邦政府的職能作用、確定某一實(shí)踐領(lǐng)域的最佳方案或者學(xué)習(xí)借鑒地方政府在處理某一問題的經(jīng)驗(yàn)時，也可能對地方政府的相關(guān)事項(xiàng)實(shí)施審計(jì)。收到審計(jì)申請書后，政府問責(zé)署會在10個工作日內(nèi)告知申請是否被接受，如被拒絕還會告知具體理由。如果審計(jì)申請被接受，政府問責(zé)署還會告知申請者完成審計(jì)工作所需要的大致時間。

3.開展審計(jì)工作

當(dāng)政府問責(zé)署決定承接審計(jì)項(xiàng)目后，將會根據(jù)審計(jì)機(jī)構(gòu)的人力、時間等審計(jì)資源情況，將審計(jì)項(xiàng)目分配給具體的審計(jì)組。承接審計(jì)項(xiàng)目后，政府問責(zé)署可能還會跟審計(jì)申請方進(jìn)一步溝通審計(jì)需求和對這一審計(jì)項(xiàng)目的理解，從而為有效完成審計(jì)工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。審計(jì)組在開展審計(jì)工作前，會與政府問責(zé)署的有關(guān)專家及審計(jì)利益相關(guān)方共同研究確定審計(jì)方法。在這一階段，根據(jù)具體的審計(jì)業(yè)務(wù)類型，審計(jì)組將嚴(yán)格遵循《政府審計(jì)準(zhǔn)則》開展審計(jì)工作，加強(qiáng)對審計(jì)項(xiàng)目的全過程質(zhì)量管控，確保能夠準(zhǔn)確地查找和揭示問題，得出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論，提出有針對性和可操作性的審計(jì)建議。這一階段的工作通常需要3個月的時間完成。在審計(jì)過程中，政府問責(zé)署還會應(yīng)審計(jì)申請方的要求提供審計(jì)項(xiàng)目簡報(bào)，披露審計(jì)工作的進(jìn)展情況、初步發(fā)現(xiàn)的問題等簡要信息。

4.征求機(jī)構(gòu)意見

在完成相關(guān)的質(zhì)量控制程序后，政府問責(zé)署會將審計(jì)報(bào)告草稿發(fā)送給被審計(jì)單位征求意見，同時將副本抄送給審計(jì)申請方。被審計(jì)單位需要在一個月之內(nèi)對審計(jì)報(bào)告草稿進(jìn)行審查，并就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和提出的審計(jì)建議作出回應(yīng)，被審計(jì)單位的意見將作為審計(jì)報(bào)告的附件一并公開發(fā)布。盡管審計(jì)機(jī)構(gòu)有時候可能會犯一些技術(shù)性錯誤，但被審計(jì)單位的意見并不會影響政府問責(zé)署的意見和建議，該機(jī)構(gòu)將始終保持其應(yīng)有的獨(dú)立性。

5.發(fā)布審計(jì)報(bào)告

政府問責(zé)署通常在收到被審計(jì)單位意見后的14天內(nèi)公開發(fā)布審計(jì)報(bào)告，且會提前跟審計(jì)申請方溝通公開發(fā)布審計(jì)報(bào)告的具體日期，審計(jì)申請方有權(quán)要求暫時限制審計(jì)報(bào)告的公開發(fā)布，但這一限制最多不得超過30天。

四、美國國家審計(jì)法規(guī)制度體系

自1921年會計(jì)總署成立至今，美國國家審計(jì)制度已經(jīng)走過了近100年的歷史，在法規(guī)制度體系建設(shè)方面取得了豐碩成果。美國國家審計(jì)法規(guī)制度體系主要由聯(lián)邦法律和部門規(guī)章兩個層面構(gòu)成，其中部門規(guī)章包括了政府審計(jì)準(zhǔn)則、政府問責(zé)署制定的審計(jì)指南和審計(jì)手冊、工作規(guī)程、技術(shù)方法指導(dǎo)和最佳實(shí)務(wù)等。

1.聯(lián)邦法律層面

雖然美國是典型的英美法系國家，但隨著英美法系和大陸法系的趨同，美國也逐漸重視成文法的制定，特別是在規(guī)范公權(quán)力行使方面。與大陸法系國家不同，美國憲法中沒有關(guān)于審計(jì)的條款，同時也沒有單獨(dú)的一部法律對國家審計(jì)制度進(jìn)行規(guī)范。從上面對美國國家審計(jì)制度歷史沿革的分析中可以看出，美國國家審計(jì)制度由從1921年頒布的《預(yù)算和會計(jì)法》開始林林總總的一系列聯(lián)邦法律共同塑造的。在美國立法模式下，任何一位國會議員可以提出立法草案，既可以是針對某一領(lǐng)域或某一事務(wù)的專門立法，也可以是對既有法律某一條款作出修改，甚至可以是一系列事項(xiàng)的打包匯總，在形式上具有較大的靈活性。為彌補(bǔ)這一模式帶來的立法“碎片化”問題，美國從1926年開始匯編《美國法典》，將當(dāng)前具有效力的法律分門別類進(jìn)行系統(tǒng)整理。當(dāng)前，《美國法典》第三十一篇“貨幣和財(cái)政”中第一附編“總則”之下的第七章“美國政府問責(zé)署”匯編了與美國國家審計(jì)制度相關(guān)的主干性法律，可以視為國家審計(jì)的母法，但不包括其他聯(lián)邦法律中對審計(jì)機(jī)關(guān)就某一監(jiān)督事項(xiàng)作出的授權(quán)性或義務(wù)性規(guī)定。當(dāng)然，法律并不能涵蓋到審計(jì)制度的方方面面，某些制度規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中和法律條文的規(guī)定還有一定的差距。就像上文提到的審計(jì)權(quán)限，雖然法律規(guī)定了政府問責(zé)署可以根據(jù)審計(jì)需要獲取所有的檔案資料，不受任何限制，但在對情報(bào)領(lǐng)域等敏感機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)開展監(jiān)督時，審計(jì)機(jī)關(guān)的獲取資料權(quán)經(jīng)常會無法有效行使。根據(jù)在英美法系的傳統(tǒng)，聯(lián)邦法院作出的一些司法判例同樣也構(gòu)成國家審計(jì)制度的法律淵源，一定程度上彌補(bǔ)了成文法的不足，二者相得益彰。

2.部門規(guī)章層面

在部門規(guī)章層面，政府問責(zé)署構(gòu)建了由審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南和審計(jì)手冊、工作規(guī)程、技術(shù)方法指導(dǎo)和最佳實(shí)務(wù)等構(gòu)成的系統(tǒng)化審計(jì)規(guī)章，為審計(jì)人員規(guī)范開展審計(jì)工作提供了有效指引。當(dāng)前，政府問責(zé)署采用的是2018年頒布的第8版《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，涵蓋了財(cái)務(wù)審計(jì)、鑒證、財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、績效審計(jì)等主要審計(jì)業(yè)務(wù)類型。財(cái)務(wù)審計(jì)是國家審計(jì)領(lǐng)域最傳統(tǒng)的審計(jì)業(yè)務(wù)類型，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域很早就制定了完善的規(guī)章制度以提供指導(dǎo)，當(dāng)前最新的是2018年發(fā)布的由3卷構(gòu)成的《財(cái)務(wù)審計(jì)手冊》，其中第1卷主要是方法論層面的介紹，第2卷為開展財(cái)務(wù)審計(jì)提供了詳細(xì)的指導(dǎo)，第3卷提供了對聯(lián)邦會計(jì)、報(bào)告和披露的檢查清單，三卷一共1200多頁，涵蓋了財(cái)務(wù)審計(jì)的方方面面。2009年，政府問責(zé)署還制訂了《聯(lián)邦信息系統(tǒng)控制審計(jì)手冊》，為開展信息系統(tǒng)審計(jì)提供了有效指導(dǎo)。對內(nèi)，該機(jī)構(gòu)還匯編制訂了《政策手冊》和《行政事務(wù)指南》，編制了《議會工作規(guī)程》《聯(lián)邦政府部門工作規(guī)程》和《國際事務(wù)工作規(guī)程》等。政府問責(zé)署還編制了《計(jì)劃評價》《前瞻性政策分析》《問卷調(diào)查設(shè)計(jì)》等參考資料，為審計(jì)人員開展相關(guān)技術(shù)性工作提供幫助。政府問責(zé)署還注重在審計(jì)工作中橫向?qū)Ρ?、樹立?biāo)桿，通過編制“最佳實(shí)務(wù)”為審計(jì)人員和被審計(jì)單位提供參考，《內(nèi)部控制最佳實(shí)務(wù)》《成本估算最佳實(shí)務(wù)》等都是這一方面的代表性成果[4]。

五、對新時代中國國家審計(jì)制度建設(shè)的啟示

雖然中美兩國在政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、思想文化等方面都存在著顯著差異，而且二者一個是行政型審計(jì)體制，一個是立法型審計(jì)體制，在國家審計(jì)制度上存在著顯著差異，但通過對美國國家審計(jì)制度和國家審計(jì)機(jī)關(guān)歷史沿革的分析研究可以發(fā)現(xiàn)，其審計(jì)制度背后所蘊(yùn)含的一些基本理念和發(fā)展規(guī)律值得我們學(xué)習(xí)借鑒。對美國國家審計(jì)制度的分析研究，對于我們推進(jìn)新時代中國國家審計(jì)制度建設(shè)具有以下幾點(diǎn)啟示。

1.深化審計(jì)制度改革，從服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的高度謀劃審計(jì)

從美國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的歷史沿革中可以看出，從1921年會計(jì)總署的建立至今的近100年時間內(nèi)，美國國家審計(jì)始終處于改革過程中，不斷地通過改革適應(yīng)形勢的需要，強(qiáng)化監(jiān)督能力，拓展功能作用，發(fā)揮治理效能。從憑證審核、綜合審計(jì)、績效審計(jì)到全面問責(zé)，美國國家審計(jì)與國家治理同頻共振，共同發(fā)展，二者構(gòu)成一個有機(jī)整體。國家審計(jì)制度的發(fā)展演進(jìn)是一個自然歷史過程，綜合審計(jì)、績效審計(jì)、政策審計(jì)等一系列概念都是在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)展而來的，體現(xiàn)了不同時代下國家治理的需要。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，既有的國家審計(jì)制度已經(jīng)無法有效滿足國家治理現(xiàn)代化的要求，亟待進(jìn)行改革重塑。審計(jì)制度恢復(fù)建立三十多年來，盡管審計(jì)監(jiān)督在規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)政令暢通、開展反腐敗斗爭等方面發(fā)揮了重要作用，但審計(jì)監(jiān)督還是更側(cè)重于查錯糾弊，建設(shè)性作用和服務(wù)功能尚顯不足，更側(cè)重于對微觀層面賬目、個人、單位、項(xiàng)目開展監(jiān)督，對體制性、系統(tǒng)性矛盾問題的揭示反映不足，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)和移送處理問題線索，堵塞漏洞和事前防范不夠。為此，需要根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的需要，在中國特色社會主義制度建設(shè)的全局中籌劃審計(jì)工作，深入推進(jìn)審計(jì)制度改革，充分釋放改革效能。

2.強(qiáng)化績效審計(jì)運(yùn)用，監(jiān)督范圍上由經(jīng)濟(jì)活動向管理活動拓展

經(jīng)過近一百年的發(fā)展，美國國家審計(jì)已經(jīng)由最初單一的對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動的審計(jì)監(jiān)督，逐漸拓展到對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各個方面管理活動的全面問責(zé)，國家審計(jì)的職能在不斷被重新界定，國家審計(jì)的邊界也在不斷地被打破，體現(xiàn)了國家審計(jì)內(nèi)在的價值追求。當(dāng)前，雖然財(cái)務(wù)審計(jì)仍然是政府問責(zé)署的重要傳統(tǒng)職能，但覆蓋聯(lián)邦機(jī)構(gòu)全部管理活動的績效審計(jì)業(yè)務(wù)已經(jīng)占據(jù)了全部審計(jì)業(yè)務(wù)的絕大部分比重。當(dāng)前，我們國家的審計(jì)監(jiān)督還限定于財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)管理活動方面，對于不涉及到財(cái)務(wù)收支的管理活動則無法覆蓋到，一定程度上限制了審計(jì)的工作界面。新形勢下，進(jìn)一步發(fā)揮國家審計(jì)的治理功能，需要進(jìn)一步強(qiáng)化績效審計(jì)運(yùn)用，以績效審計(jì)為抓手倒逼績效水平和治理效能的提升。同時，還要樹立問責(zé)理念，探索將審計(jì)監(jiān)督范圍由經(jīng)濟(jì)活動向管理活動拓展，突破審計(jì)的傳統(tǒng)疆域，更好地為國家治理服務(wù)。

3.提高審計(jì)工作站位，充分發(fā)揮國家審計(jì)的宏觀管理功能作用

美國實(shí)際上實(shí)行的是“內(nèi)外結(jié)合”的二維聯(lián)邦審計(jì)制度，政府問責(zé)署側(cè)重于從宏觀層面對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的管理活動實(shí)施監(jiān)督問責(zé)，而對各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督任務(wù)主要由各自的監(jiān)察長辦公室來完成，監(jiān)察長辦公室是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的內(nèi)審部門，但其獨(dú)立性同樣有聯(lián)邦法律作為保證。相比之下，當(dāng)前我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)更多的是從微觀層面對違紀(jì)違法問題線索的查找、移送和處理，查錯糾弊功能突出，宏觀管理功能作用相對薄弱。黨的十九屆三中全會明確了國家審計(jì)機(jī)關(guān)是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的宏觀管理部門，為國家審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展明確了基本定位。為此，要努力提高審計(jì)工作站位，突破傳統(tǒng)的審計(jì)思路和審計(jì)模式，強(qiáng)化系統(tǒng)性、體系性、宏觀性的審計(jì)監(jiān)督，統(tǒng)籌好宏觀著眼和微觀著手的關(guān)系，充分發(fā)揮國家審計(jì)的宏觀管理功能。

4.加強(qiáng)審計(jì)預(yù)警感知，堅(jiān)持“查病”“治病”“防病”有機(jī)結(jié)合

美國國家審計(jì)機(jī)關(guān)是隸屬于立法分支的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，更側(cè)重于揭示問題，對接受審計(jì)監(jiān)督的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒有直接的處理處罰權(quán)，主要通過公開發(fā)布審計(jì)報(bào)告來披露問題，借助立法機(jī)關(guān)權(quán)威和輿論監(jiān)督對被審計(jì)單位形成威懾，促進(jìn)被審計(jì)單位對問題的整改。我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)雖然是國務(wù)院的組成部門，被賦予了一定的處理處罰權(quán)，但審計(jì)監(jiān)督不能僅停留在查錯糾弊和“秋后算賬”的階段，既要削減問題存量，又要努力遏制問題增量，做好常態(tài)化的經(jīng)濟(jì)體檢，充分發(fā)揮“查病”“治病”“防病”一體的功能作用。國家審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過審計(jì)監(jiān)督有效感知態(tài)勢，針對財(cái)經(jīng)管理領(lǐng)域存在的潛在性、苗頭性問題，及時開出“藥方”，努力堵塞制度漏洞，盡可能地將問題遏制在萌芽狀態(tài)。

5.推進(jìn)制度體系建設(shè)，提升國家審計(jì)工作法制化、規(guī)范化水平

美國雖然是英美法系國家，但同樣非常重視行政管理方面成文法的制定，通過構(gòu)建涵蓋不同層級的審計(jì)法規(guī)制度體系來規(guī)范審計(jì)權(quán)的行使，確保審計(jì)工作始終處于法治軌道運(yùn)行。打鐵還要自身硬，國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)、問責(zé)機(jī)構(gòu)，自身更要率先垂范，嚴(yán)格依法依規(guī)開展監(jiān)督，提升審計(jì)工作的法制化、規(guī)范化水平。當(dāng)前，國家審計(jì)的環(huán)境背景發(fā)生了顯著變化，國家審計(jì)的職能任務(wù)也在深化拓展，《審計(jì)法》等法規(guī)制度已經(jīng)無法適應(yīng)審計(jì)工作的需要，亟待作出修改。為此，要加快推進(jìn)《審計(jì)法》的修訂工作，以此為抓手進(jìn)一步健全國家審計(jì)法規(guī)制度體系，確保審計(jì)權(quán)的依法規(guī)范行使，強(qiáng)化對審計(jì)質(zhì)量的全過程管控。

【注 釋】

① 美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)有保留既有名稱的傳統(tǒng)，如美軍著名的陸軍第1騎兵師，最早組建于1921年，早已完成向機(jī)械化的轉(zhuǎn)變，但在名稱上仍保留過去的第1騎兵師番號。會計(jì)總署自1921年成立以來就作為聯(lián)邦政府最高審計(jì)機(jī)構(gòu)存在，但名稱上仍保留過去作為財(cái)政部組成機(jī)構(gòu)時的“會計(jì)”一詞，蘊(yùn)含了審計(jì)源自于會計(jì)的歷史。會計(jì)總署成立以來，在后續(xù)的改革進(jìn)程中也多次有人提議將其名稱由會計(jì)總署改為審計(jì)總署(General Auditing Office)，但一直未被采納，直到2004年更名為政府問責(zé)署。

② 根據(jù)《監(jiān)管真相法》第3條的規(guī)定，重要經(jīng)濟(jì)影響是指年度影響金額在1億美元之上，或者對經(jīng)濟(jì)總體、某一經(jīng)濟(jì)部門、生產(chǎn)力、競爭力、就業(yè)、環(huán)境、公共健康、公共安全等產(chǎn)生重要不利影響。

③ 政府問責(zé)署用于匯總受控審計(jì)報(bào)告信息的網(wǎng)站為https://www.gao.gov/reports-testimonies/restricted/。

④ 當(dāng)前法律規(guī)定，只有在審計(jì)或結(jié)算賬目時，主計(jì)長才有權(quán)讓證人宣誓。該法案擬將主計(jì)長的這一職權(quán)擴(kuò)大到政府問責(zé)署的包括審計(jì)、評價和調(diào)查等在內(nèi)的所有工作中。在美國司法體系中，宣誓是一項(xiàng)具有英美法傳統(tǒng)的制度，證人出庭時必須像總統(tǒng)宣誓就職一樣，要手按《圣經(jīng)》，發(fā)誓所說一切屬實(shí)。作偽證在美國是一項(xiàng)重罪，因而宣誓能夠?qū)ψC人起到一定的內(nèi)心約束作用。

⑤ 美國國家情報(bào)總監(jiān)是根據(jù)2004年《情報(bào)改革和反恐法》設(shè)立的美國聯(lián)邦政府官方職位，直接接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)管理由16個機(jī)構(gòu)組成的美國情報(bào)體系。

⑥ 指審計(jì)建議提出之后，在4個年度之內(nèi)得到實(shí)施的比例。