喬三三

山西師范大學，山西 臨汾 041000

一、引言：鄉(xiāng)村教育政策70年來的變遷

鄉(xiāng)村教育一直以來都是我國教育事業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、教育強國的建設(shè)有著重要影響。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中指出“要有計劃有步驟的普及義務(wù)教育”，緊接著新中國在第一次全國工農(nóng)教育會議上拉開了現(xiàn)代鄉(xiāng)村教育的大幕。［1］此后，20世紀60年代的“大躍進”運動等都使得鄉(xiāng)村教育嚴重受挫，再到后期社會主義經(jīng)濟發(fā)展時期的鄉(xiāng)村教育政策不斷完善，鄉(xiāng)村教育事業(yè)隨之發(fā)展。建國70周年以來，鄉(xiāng)村教育整體發(fā)生了巨大改變。2018年，習近平總書記提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，由此專家、學者積極提出“振興鄉(xiāng)村，先振興鄉(xiāng)村教育”的教育理念；2019年兩會上提高鄉(xiāng)村質(zhì)量、阻斷代際貧困傳遞等鄉(xiāng)村教育熱點被提上議程。那么如何理解鄉(xiāng)村教育政策的變化過程和平衡時期，鄉(xiāng)村教育政策的發(fā)展如何促進鄉(xiāng)村教育振興，這些問題對于我們在鄉(xiāng)村振興的背景下回顧?quán)l(xiāng)村教育政策的變遷發(fā)展歷程、對我國當下及未來鄉(xiāng)村教育的發(fā)展都有重要的意義。

目前學術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)村教育政策的研究主要側(cè)重以下三個方面：一是對某個鄉(xiāng)村教育政策的具體的研究，如“農(nóng)村小學的撤點并?！?，二是對鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)性意見，包括鄉(xiāng)村教師教育、鄉(xiāng)村教育資源建設(shè)的研究，“鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)成效明顯，師資隊伍向好發(fā)展”［2］等等，一些學者主要從鄉(xiāng)村的師資力量、教學資源等方面進行研究，對這些方面的研究豐富著鄉(xiāng)村教育政策的具體內(nèi)容，完善鄉(xiāng)村教育體制，對鄉(xiāng)村教育有貼合實際的理論與實踐意義。二是鄉(xiāng)村教育均衡化研究，我國處于社會轉(zhuǎn)型的階段，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)加快，追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的研究也越來越引人注目。有的學者認為促進鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，需要從各個方面加大鄉(xiāng)村建設(shè)力度。三是對鄉(xiāng)村教育政策的變遷的研究，然而，建國以來，越來越多的學者關(guān)注鄉(xiāng)村教育政策本身的發(fā)展與實施，對鄉(xiāng)村教育政策的變遷做出宏觀的解釋與總結(jié)，為將來教育事業(yè)的發(fā)展提供有經(jīng)驗的建議。建國以來鄉(xiāng)村教育政策變遷也體現(xiàn)在這兩方面，教育政策發(fā)展理念的變化也體現(xiàn)于此。

當前，教育政策變遷研究多從社會變遷的理論與政策本身的特征與實施過程來研究，較少從變遷過程本身來進行研究。運用間斷平衡理論分析研究鄉(xiāng)村教育政策，是從歷史進程中小的教育實踐中總結(jié)政策圖景、社會價值理念的變化，對鄉(xiāng)村教育本身的發(fā)展規(guī)律與影響因素進行了概括總結(jié)。本研究嘗試運用間斷平衡理論對建國以來我國的鄉(xiāng)村教育政策變遷進行研究，以此為基礎(chǔ)探討間斷平衡理論在教育領(lǐng)域的適切性與情境性問題。

二、理論框架：間斷—平衡模型在中國的運用

間斷—平衡模型最初是由美國學者鮑姆加特納和瓊斯引入美國公共政策的分析中，他們認為此模型可以很好的解釋政策變遷的過程，即“間斷—平衡的分析框架力圖對政策極度穩(wěn)定和政策突變兩種政策過程進行解釋”［3］

間斷—平衡模型中的“平衡”是指政策長期處于停滯狀態(tài)或漸進變遷狀態(tài)，“間斷”是指某政策在長期平衡狀態(tài)被打破后的政策突變。這一模型起初用于美國立法過程，后被擴大適用范圍運用于政策的變遷分析中。此模型的理論假設(shè)是基于有限理性及美國政治制度基礎(chǔ)之上的，模型關(guān)注于宏觀政治系統(tǒng)與政策子系統(tǒng)之間的均衡狀態(tài)與結(jié)構(gòu)制衡問題。［4］就其在中國政策分析的運用來看，這種模型在中國的政治制度體系下仍適用。人的有限理性是指無論在組織團體還是個人的層面上，注意力的集中是有限的，隨著時間的推移，人們對同一政策保持的熱情度會消減。這就造成了政策壟斷的破壞。

間斷—平衡模型中政策的長期均衡是由于政策場景與政策圖景二者的互動產(chǎn)生，而政治權(quán)威者的注意力的改變使得政治制度結(jié)構(gòu)上的均衡被破壞，進而觸發(fā)政策的變遷?？傮w上看，該模型框架理論較全面，很好的解釋了政策變遷的動因機制，對政策的變遷歷程與長期的平衡與穩(wěn)定過程都進行了很好的闡釋。

另一方面，鄉(xiāng)村教育政策一直都是我國教育政策不可忽視的一部分，而學術(shù)界內(nèi)研究鄉(xiāng)村教育政策變遷的資料較少，因而運用間斷平衡理論解釋鄉(xiāng)村教育政策的變遷將對宏觀上發(fā)展鄉(xiāng)村教育、促進鄉(xiāng)村教育振興等有重大意義。

三、鄉(xiāng)村教育政策歷史變遷（1949-2019）

當前農(nóng)村教育改革面臨許多問題，解決困境需要關(guān)注鄉(xiāng)村教育知識。［6］鄉(xiāng)村教育政策是較為宏觀的概念，教育政策是一整套關(guān)于鄉(xiāng)村教育資源管理、鄉(xiāng)村教育理論踐行、鄉(xiāng)村教育教師隊伍建設(shè)等問題，屬于全國性的教育政策，以國家重大教育實踐為標志，將鄉(xiāng)村教育政策的發(fā)展過程劃分為幾個階段：1949新中國成立以來到1966年文化大革命之間的鄉(xiāng)村教育為第一階段，1967年改革開放到1977年“文革”時期為第二階段［7］；1978到2019年為第三階段；其中第二階段為教育政策間斷期，1978年以后為教育政策平衡期。對于教育政策的重大事件中，改革開放所帶來的不只是經(jīng)濟市場上的開放，更多的是精神視野上的開放，包括教育理論上的開放，在文革對教育事業(yè)的破壞之后，我國鄉(xiāng)村教育起步較晚，而在改革開放之后，教育事業(yè)也百廢待興，這期間政策處于間斷期，而在這之后，陸續(xù)出臺了更完善、更全面的鄉(xiāng)村教育政策，鄉(xiāng)村教育進入了一個長期穩(wěn)定的時期。近年來，對農(nóng)村教育事業(yè)的支持同樣如此。

（一）政策均衡期（1949-1966）：掃盲教育與勞動技術(shù)教育

1949年，新中國成立后，農(nóng)村教育事業(yè)在經(jīng)過戰(zhàn)爭與革命時期也有所發(fā)展。這一時期的農(nóng)村教育政策以1956年三大改造的完成為轉(zhuǎn)折點，前一階段（1949-1956）為建國初期，我國農(nóng)村教育處于起步階段，后一階段（1957-1977）是“文化大革命”時期，農(nóng)村教育為“文化大革命”服務(wù)，教育政策偏向政治傾向的方向。

1.政策壟斷的建立

1949年，新中國成立，國家經(jīng)濟與政治獨立的同時教育事業(yè)也逐漸發(fā)展?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定了“中華人民共和國的教育為新民主主義的教育，即民族的、科學的、大眾的文化教育”，而農(nóng)村教育就是典型的大眾教育，發(fā)展農(nóng)村教育仍以提高人民文化水平為主要任務(wù)。［1］以此為農(nóng)村教育主要發(fā)展方向，國家隨后進行了一系列農(nóng)村教育政策的制定與改革，“1958年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于教育工作的指示》，1959年公布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于在農(nóng)村中繼續(xù)掃除文盲和鞏固發(fā)展業(yè)余教育的通知》。”［5］等等。此外，在農(nóng)村土地改革完成后，針對農(nóng)村三年自然災害情況，中央積極倡導擴大糧食種植，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)知識的學習，逐漸形成以掃盲運動與農(nóng)業(yè)勞動技術(shù)共同發(fā)展的政策圖景。一系列的農(nóng)業(yè)中學與職業(yè)中學也紛紛成立，為農(nóng)村教育注入了新興的力量。

建國后的17年來，教育政策處于相對封閉的系統(tǒng)內(nèi)，黨和政府在穩(wěn)定政權(quán)的同時對教育思想有著一定的把控，媒體的注意力在提升全民的文化水平，尤其是在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村教育事業(yè)在建國前期即國民革命時期有著一定發(fā)展，但建國后維持著教育資源匱乏，大眾文化發(fā)展落后，信息更新閉塞的特點，因而政策場域集中在人民政府即各個子系統(tǒng)中，政策圖景依舊是提高人民文化水平，為無產(chǎn)階級服務(wù)，二者在相對封閉的政策系統(tǒng)內(nèi)相互作用，逐漸形成政策壟斷，進而形成長達17年的平衡與穩(wěn)定。

2.長期壟斷的干擾因素與正反饋作用凸顯

1965年，江青秘密發(fā)起對文化領(lǐng)域的批判，由此引起社會的廣泛關(guān)注。隨后，黨和國家意識形態(tài)領(lǐng)域的批判上升到政治領(lǐng)域。這一時期政治領(lǐng)域關(guān)系緊張，新的利益集團的出現(xiàn)使得文化領(lǐng)域、教育領(lǐng)域均產(chǎn)生了一定程度的影響，但整體上維持了農(nóng)村基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的長期均衡狀態(tài)。

（二）政策間斷期（1967-1977）：幾近停滯，發(fā)展緩慢

1.1967-1970：政策圖景變化，農(nóng)村教育受嚴重批判。1966年5月中央政治局召開擴大會議，同年8月，黨的八屆十一中全會召開，全會改組了中央領(lǐng)導機構(gòu)。這標志著“文化大革命”的全面開始。這場社會的動亂在教育領(lǐng)域中對知識分子造成了極大的傷害，教育管理權(quán)的下放，由學生成立起來的“紅衛(wèi)兵”對教師、學校領(lǐng)導造成傷害。據(jù)1982年人口普查統(tǒng)計，全國文盲與半文盲占到全國四分之一，嚴重影響了我國農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

2.1970-1977：正反饋作用強化，政策壟斷被破壞。隨著社會秩序的破壞，國民經(jīng)濟嚴重下滑，人們對混亂的社會生活厭倦不已，人們的注意力在于提高經(jīng)濟水平、發(fā)展國家事業(yè)上。由此，在此期間我國的經(jīng)濟得到短暫發(fā)展?！拔母铩逼陂g農(nóng)村教育發(fā)展受到了重大沖擊，但也有一定程度的發(fā)展。如1971年《全國教育會議工作紀要》仍對農(nóng)村普及基礎(chǔ)教育做出了相關(guān)要求，對普及農(nóng)村義務(wù)教育有著一定的積極意義。

（三）政策均衡期（1978-2019）：提高教育質(zhì)量，加強基礎(chǔ)教育建設(shè)

1.1978-2009：提高教育質(zhì)量，加強基礎(chǔ)教育建設(shè)

1978年，改革開放以來，中國與世界的大門打開，教育事業(yè)的發(fā)展也迎來了更加開闊與進步的發(fā)展時期，這一時期的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展迅速［8］，原來的政策圖景改變，新的追求高質(zhì)量的政策圖景逐漸形成。這一時期的政策形成主體更加全面而具體。鄧小平的領(lǐng)導地位被確定之后，其對教育事業(yè)的發(fā)展也頗為關(guān)注。在接下來的30年時間里，雖然有一些調(diào)整但大體上政策未發(fā)生改變，形成一段時間的均衡期。

這一時期的政策圖景的穩(wěn)定促進是有著一定過程的變化的。人們的經(jīng)濟水平有所上升，政治領(lǐng)域也提出了新的目標，教育作為上層建筑之一，同樣也有了新的定義，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)也發(fā)生了巨大變化，從對教師的要求量到質(zhì)的變化，到新一輪基礎(chǔ)教育課程改革，對鄉(xiāng)村教育的發(fā)展起著促進的作用。《教育基本法》的誕生對鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展有著更好的積極作用。

2.2009-2019：整體發(fā)展的政策圖景與政策壟斷的形成

經(jīng)過一定時期的教育發(fā)展，多元化的教育事業(yè)的參與，黨中央整體對我國教育系統(tǒng)的認識更加深刻與具體。從建國初期，我國鄉(xiāng)村教育事業(yè)剛剛起步，人民迫切要求的是經(jīng)濟的發(fā)展，對教育事業(yè)的積極發(fā)展還處于較青澀的階段，公民對鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展意識淡薄，穩(wěn)定政權(quán)與經(jīng)濟振興是此時期的重心。這一段時期的均衡是較不成熟的均衡時期，這一時期我國教育系統(tǒng)內(nèi)部較封閉，也有一些質(zhì)疑者，但影響力有限，除了在我國教育體制內(nèi)的質(zhì)疑之外，也有來自國外的聲音，國外的先進的教育發(fā)展理念對我國教育事業(yè)有著一定的沖擊，尤其在對外開放之后，我國公民生活水平同樣不斷提升，對下一代的教育質(zhì)量不得不提上日程。隨著教科文組織及留學歸來的教育研究者的推動，以及信息技術(shù)的高速發(fā)展，鄉(xiāng)村教育事業(yè)的政策圖景受到了很大的挑戰(zhàn)。

在新的政策圖景之下，經(jīng)濟發(fā)展的問題重新被界定。城市的人們有著一定的經(jīng)濟保障之后，更加關(guān)注生活質(zhì)量與精神追求，因而發(fā)達地區(qū)的教育事業(yè)在多媒體技術(shù)的輔助之下飛速發(fā)展，而相對在貧困的中西部地區(qū)，學生的生活水平有限，仍存在著師資力量不足、教育資源有限等等問題，因而城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展理念逐漸引起人們重視。［9］

新的政策圖景更注重整體性的發(fā)展，越來越多的人對建國初期求穩(wěn)定、求進步的發(fā)展提出質(zhì)疑，負反饋的累計越來越多，公眾注意力被擴散或轉(zhuǎn)移，國家對整體的發(fā)展更為重視，出臺了一些政策，以前的政策壟斷被徹底打破，新的政策圖景被廣泛討論與接受。

黨中央、國務(wù)院在十三屆三中全會上提出，《鄉(xiāng)村教育發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也積極退出，并著重強調(diào)教育事業(yè)的發(fā)展放在優(yōu)先位置，對于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的事業(yè)的發(fā)展，全國教育大會上同樣提出對鄉(xiāng)村教育事業(yè)的支持與鼓勵，鄉(xiāng)村教師師資力量的短缺提出相應(yīng)的對策與方法，對貧困地區(qū)的教育資源的事業(yè)同樣給予政策上的支持，十八屆、十九屆三中全會上是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的一個契機，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村教育事業(yè)的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。

在這之后不久，鄉(xiāng)村教育事業(yè)進一步深化和拓展，新的政策圖景不斷建構(gòu)，鄉(xiāng)村義務(wù)教育政策進入一個長期的均衡時期。

階段 政策 政策圖景 場所1949-1966 擴大教育范圍、明確教育方針提高農(nóng)民文化水平、服務(wù)無產(chǎn)階級統(tǒng)治、掃盲教育 黨、政府1967-1977 普及義務(wù)教育 加強基礎(chǔ)教育 國家教委聯(lián)合國教科委1978-2019 教育扶貧、均衡發(fā)展 教育現(xiàn)代化 黨中央、國務(wù)院

四、結(jié)論與啟示

本文以間斷平衡理論為模型，對鄉(xiāng)村教育政策近半個世紀以來的變遷進行了具體解釋。對于鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展而言，政策圖景的改變對教育政策的發(fā)展有著重大影響，教育事業(yè)作為上層建筑之一，其政策壟斷受經(jīng)濟圖景與國家政治圖景的政策影響；教育事業(yè)的變遷是適應(yīng)社會總體進步與發(fā)展的，對鄉(xiāng)村教育而言，其政策的變遷有著一定的政治背景，新的行動者的加入需要這樣的時機與背景；問題的重新界定是在足夠的政策圖景變化的影響力之下進行的，公眾注意力同樣如此。

基于間斷平衡理論視角下的鄉(xiāng)村教育政策的變遷過程分析，本研究提出對鄉(xiāng)村教育政策理解的建議：

首先，在運用間斷平衡理論分析年度跨度較大的教育政策即鄉(xiāng)村教育政策時，需要結(jié)合教育實踐，地域上的發(fā)展背景等，這些都影響著政策場域及政策圖景的改變。不同時代背景下的人們的關(guān)注點不同，本文鄉(xiāng)村教育政策正是在第一階段與第二階段人們的關(guān)注點不同，隨著鄉(xiāng)村人民生活水平不同，對教育的要求也明顯發(fā)生變化。

其次，鄉(xiāng)村教育政策是一種較宏觀的政策，其主要影響鄉(xiāng)村義務(wù)教育政策、鄉(xiāng)村教師政策、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育政策等等方面的具體政策，因而其政策圖景與政策場域更加復雜多變，在此基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村教育政策的研究需要更為宏大的一個視角，政策決策體制與國家政治方向一致。最后，運用間斷平衡理論分析同類政策，需要關(guān)注不同國家的相似經(jīng)驗，借鑒分析可以發(fā)現(xiàn)，長期的政策壟斷對于鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展有著一定的局限性，政策的更新是一種時代的進步。