張雅鑫，趙 俐（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830024）

一、引言

我國(guó)幅員遼闊、資源豐富，但地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易受到多種自然災(zāi)害侵襲，是世界上巨災(zāi)類(lèi)型最多、頻率最高、災(zāi)害損失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。全球20 世紀(jì)發(fā)生的54 起重大自然災(zāi)害中，我國(guó)占了8 起[1]，高達(dá)14.8%的比例，僅2019 年我國(guó)就經(jīng)歷了“利奇馬”臺(tái)風(fēng)、貴州“7.23”特大山體滑坡災(zāi)害、長(zhǎng)江中下游洪災(zāi)等特大自然災(zāi)害，給受災(zāi)地區(qū)帶來(lái)巨大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，根據(jù)國(guó)家應(yīng)急管理部同自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、統(tǒng)計(jì)局、紅十字總會(huì)等國(guó)家減災(zāi)委成員單位核定，全年各種自然災(zāi)害共造成1.3億人受災(zāi)，12.6 萬(wàn)間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失3270.9 億元，比2018 年的2644.6 億元年增長(zhǎng)了19%。一旦巨災(zāi)發(fā)生，將會(huì)給受災(zāi)群眾和地區(qū)帶來(lái)毀滅性的打擊，成為人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。目前我國(guó)在發(fā)生巨大自然災(zāi)害時(shí)依舊沿用傳統(tǒng)的由政府充當(dāng)減災(zāi)救災(zāi)的主力軍、社會(huì)各界愛(ài)心人士捐款互助的補(bǔ)償機(jī)制，保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要途徑，卻在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和補(bǔ)償上作用較小，立足我國(guó)國(guó)情，建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系刻不容緩，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工作任重道遠(yuǎn)。

二、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的樣態(tài)化分析

（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的界定

廣義的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指因重大自然災(zāi)害、疾病傳播、恐怖主義襲擊或人為事故而造成巨大損失的風(fēng)險(xiǎn)，狹義的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指因自然災(zāi)害可能造成巨大財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的保險(xiǎn)服務(wù)局(ISO)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定義為：導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)直接保險(xiǎn)損失超過(guò)2500 萬(wàn)美元并影響到大范圍保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的事件。[2]從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的定義來(lái)看，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：客觀性、低頻性、難預(yù)測(cè)性、高損失性以及不具可保性。

本文探討的是狹義的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，人為導(dǎo)致的重大災(zāi)害如恐怖襲擊、核爆引起的巨大災(zāi)害損失等不在研究之列。

（二）完善巨災(zāi)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

從地理分布上看，我國(guó)70%以上城市、50%以上人口分布在自然災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)，三分之二以上國(guó)土面積受到自然災(zāi)害威脅，[3]西北、華北地區(qū)以干旱和地震為主；西南地區(qū)以地震泥石流為主；東南沿海地區(qū)以臺(tái)風(fēng)海嘯為主，受自然災(zāi)害侵襲范圍廣且分布不均。從國(guó)際承保平均水平看，保險(xiǎn)賠償在直接災(zāi)害損失中的占比約為30%，發(fā)達(dá)國(guó)家這一數(shù)字則高達(dá)60%—70%，據(jù)慕尼黑再保險(xiǎn)公司統(tǒng)計(jì)，十年來(lái)全球?yàn)?zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)記錄的災(zāi)害損失值約為1.25 萬(wàn)億美元，保險(xiǎn)損失為1.68 萬(wàn)億美元，[4]在全世界范圍內(nèi)，保險(xiǎn)的賠付可以覆蓋巨災(zāi)導(dǎo)致的全部經(jīng)濟(jì)損失，而我國(guó)的保險(xiǎn)在發(fā)生巨大自然災(zāi)害時(shí)賠付率甚至不到損失的1%，與國(guó)際平均水平相差甚遠(yuǎn)，實(shí)際需求與實(shí)際理賠之間存在矛盾。近年來(lái)隨著社會(huì)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程，人口與社會(huì)財(cái)富的不斷增加和集中，巨災(zāi)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失將會(huì)越來(lái)越大，面對(duì)這樣的形勢(shì)，我國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度尤為必要和緊迫，目前我國(guó)已經(jīng)成為世界上最重要的新興保險(xiǎn)大國(guó)，部分實(shí)力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司都推出了一系列財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)覆蓋巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品，如人保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)等，已具備承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可行性，其必要性和可行性的理論探討到實(shí)踐對(duì)于匯聚全社會(huì)力量、實(shí)現(xiàn)環(huán)境綜合治理、從容應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、維護(hù)災(zāi)區(qū)群眾生產(chǎn)生活穩(wěn)定、促進(jìn)災(zāi)后重建具有重要意義。

（三）我國(guó)重點(diǎn)險(xiǎn)種的發(fā)展現(xiàn)狀

1.地震保險(xiǎn)

我國(guó)地震保險(xiǎn)的發(fā)展水平較低，以汶川大地震為例，2008 年汶川地震，死亡人數(shù)超過(guò)8 萬(wàn)，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約8500 億元人民幣，占2007 年四川省GDP 的81%，被國(guó)家劃為特大自然災(zāi)害之列，面對(duì)當(dāng)年如此龐大的損失，保險(xiǎn)公司的賠付僅僅20 億元,占全部經(jīng)濟(jì)損失的0.2%。按照等比推測(cè)，如果汶川地震發(fā)生在今天，將至少造成30000億元的經(jīng)濟(jì)損失，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)巨災(zāi)賠付率顯然無(wú)法達(dá)到30%的國(guó)際平均水平。銀保監(jiān)會(huì)已經(jīng)注意到地震保險(xiǎn)的重要性，在逐步引導(dǎo)保險(xiǎn)公司制定健全的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的前提下，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司承保地震險(xiǎn)。①2015 年8 月20 日，全國(guó)首個(gè)地震保險(xiǎn)專項(xiàng)試點(diǎn)在云南大理啟動(dòng)，采取城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式，政府投保，農(nóng)戶按比例參與，通過(guò)政府“有形的手”為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，對(duì)提高農(nóng)戶地震災(zāi)害救助水平、減輕受災(zāi)群眾重建負(fù)擔(dān)、提升災(zāi)后恢復(fù)重建能力有顯著效果，但由于缺乏國(guó)家法律和制度保障，地震保險(xiǎn)的發(fā)展非常緩慢，與在全國(guó)范圍內(nèi)普及的急切需求呈反比趨勢(shì)。

2.洪水保險(xiǎn)

山洪可能會(huì)誘發(fā)山體滑坡、崩塌和泥石流，根據(jù)國(guó)家應(yīng)急管理部公布的數(shù)據(jù)顯示，30 年來(lái)，我國(guó)年均洪水災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失約1200 億元，洪災(zāi)損失占全國(guó)自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比重約為45%—55%，僅2019 年洪災(zāi)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失占全國(guó)自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比重約為22%。目前我國(guó)的洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)仍屬于起步階段，并沒(méi)有一部完善的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范洪水保險(xiǎn)的實(shí)施，在我國(guó)洪水災(zāi)害易發(fā)地區(qū)，保險(xiǎn)的作用并不能有效發(fā)揮出來(lái)。2014 年7 月，深圳開(kāi)始了第一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，理賠范圍包括了洪水災(zāi)害所導(dǎo)致的住房損害，試點(diǎn)工作取得了階段性進(jìn)展，國(guó)家分別在2015年、2016 年對(duì)《防洪法》進(jìn)行了修改，②洪水保險(xiǎn)的立法及相關(guān)問(wèn)題仍需進(jìn)一步研究，以確保洪水保險(xiǎn)在我國(guó)的防洪事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。

3.臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)

在我國(guó)沿海地區(qū)，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害最為常見(jiàn)，嚴(yán)重者將引發(fā)海嘯，造成受災(zāi)地區(qū)房屋損毀，人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到嚴(yán)重侵害，以臺(tái)風(fēng)“利奇馬”為例，“利奇馬”導(dǎo)致的受災(zāi)人口約為1402.4 萬(wàn)人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為失515.3 億元，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)、太保產(chǎn)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)等9 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成共保體理賠金額約為1974 萬(wàn)，[5]其理賠行為都依附于普通財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)上，受災(zāi)人民的生活和災(zāi)后重建并沒(méi)有得到保險(xiǎn)的支持，2019 年1 月24 日，廣州市金融監(jiān)管局與人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋財(cái)險(xiǎn)等3 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共保體簽訂了《廣州市2019 年度巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)合同》，臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)踐上已經(jīng)逐步走向成熟，我國(guó)還未設(shè)置獨(dú)立的臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)產(chǎn)品，在保險(xiǎn)產(chǎn)品的定價(jià)問(wèn)題上，目前各保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格一般由總公司進(jìn)行數(shù)據(jù)精算，再保險(xiǎn)安排及核保政策也大多由總公司控制，[6]這就導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的費(fèi)率在全國(guó)范圍內(nèi)基本一致的現(xiàn)狀，處于不同地區(qū)的投保者購(gòu)買(mǎi)臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)時(shí)要支付基本相同的價(jià)格，容易產(chǎn)生逆向選擇的問(wèn)題，不可否認(rèn)，臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)相較于地震保險(xiǎn)和洪水保險(xiǎn)而言具備更高的可保性。

總體而言，通過(guò)對(duì)我國(guó)各類(lèi)巨災(zāi)險(xiǎn)種的分析發(fā)現(xiàn)，各地都沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家層面的實(shí)施依據(jù)，需求高但途徑少，巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)在我國(guó)已開(kāi)展3 年時(shí)間，相關(guān)制度必須加快制定，確保國(guó)家財(cái)政支出的穩(wěn)定和保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收繳有法可依。

三、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)存在的問(wèn)題

從各地巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)中可以看出，目前我國(guó)黑龍江、廣東、四川等地普遍采用巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)的方式，即政府作為投保人和被保險(xiǎn)人，以觸發(fā)一定參數(shù)的巨災(zāi)等級(jí)作為支付理賠的依據(jù)，從保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)，以受災(zāi)群眾的人身及財(cái)產(chǎn)為被保險(xiǎn)對(duì)象，巨災(zāi)發(fā)生后，先由保險(xiǎn)公司將保險(xiǎn)金支付給政府，再由政府轉(zhuǎn)移支付給受災(zāi)地區(qū)，但這種模式與政府一手包辦巨災(zāi)造成的財(cái)政支出本質(zhì)上并無(wú)明顯區(qū)別，距離群眾主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系還有一段距離，仍需不斷地借鑒和發(fā)展發(fā)達(dá)國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)試點(diǎn)工作取得的成果。

（一）巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)立法缺位

黨的十九大報(bào)告中指出要“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，并在保險(xiǎn)業(yè)“新國(guó)十條”中對(duì)保險(xiǎn)業(yè)提出了更高要求，我國(guó)要完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，提高災(zāi)害救助參與度，未來(lái)巨災(zāi)保險(xiǎn)將作為服務(wù)國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)和現(xiàn)代化社會(huì)治理的重要途徑，對(duì)于基本建成現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)、幫助各行業(yè)公民增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力有重要意義。

目前我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法，只是在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了地方性法規(guī)以支持我國(guó)在自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)開(kāi)展的試點(diǎn)工作，2014 年7月深圳首先開(kāi)展了巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，推行《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》，承保內(nèi)容包括了地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯、泥石流、內(nèi)澇等15 種巨災(zāi)造成的損失，緊接著在寧波、廈門(mén)、上海等地都推出了以指數(shù)保險(xiǎn)為主的巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施方案。2007 年我國(guó)頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和2009 年修訂的《防震減災(zāi)法》中對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)略有提及③：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)發(fā)展有財(cái)政支持的保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加巨災(zāi)保險(xiǎn)”，這也是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法律第一次涉及到巨災(zāi)保險(xiǎn)的規(guī)定，但我國(guó)《保險(xiǎn)法》中未對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的規(guī)定都過(guò)于宏觀和籠統(tǒng)，具體實(shí)施原則由下位法制定，法律位階過(guò)低最直接的后果就是全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的實(shí)施原則和具體試點(diǎn)內(nèi)容，導(dǎo)致我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，涉及巨災(zāi)保險(xiǎn)的條款較少并且全部屬于指導(dǎo)性和鼓勵(lì)性的規(guī)定，無(wú)利于我國(guó)構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，明確巨災(zāi)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，各地實(shí)施辦法內(nèi)容主要集中于災(zāi)后補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)支持，忽略了保險(xiǎn)防災(zāi)減損的規(guī)則制定。

巨災(zāi)保險(xiǎn)具體實(shí)施規(guī)定在我國(guó)大陸的法律法規(guī)體系中仍是一片空白的原因首先是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法重要性沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度得實(shí)施和開(kāi)展的前提和保障。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，英國(guó)2002年就有了高達(dá)80%賠付率的洪水巨災(zāi)險(xiǎn)，美國(guó)從1956 年起就通過(guò)了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》等一系列有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律；日本1966年頒布了《地震保險(xiǎn)法》等，[7]其法律的出臺(tái)都有一個(gè)共同的特點(diǎn)：一場(chǎng)巨災(zāi)的發(fā)生引起對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的推進(jìn)，如1964 年日本新瀉地震直接推動(dòng)了《地震保險(xiǎn)法》的誕生；1994 年美國(guó)在北嶺地震后，立刻通過(guò)了加州地震保險(xiǎn)法案，并設(shè)立了加州地震局。在經(jīng)歷汶川地震、玉樹(shù)地震、臺(tái)風(fēng)“山竹”“利奇馬”后，我國(guó)建立有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律體系有了較為明顯的政策導(dǎo)向，按照巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)律，我國(guó)應(yīng)當(dāng)很快建立起巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律制度體系，但事實(shí)上現(xiàn)實(shí)的緊迫性與相關(guān)制度的安排具有矛盾性，巨災(zāi)保險(xiǎn)距“有法可依”仍有很長(zhǎng)的路要走。遲遲沒(méi)有出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)法律的另一個(gè)原因是因?yàn)榫逓?zāi)保險(xiǎn)不確定性極高。巨災(zāi)總有破壞性極強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)損失極高、受災(zāi)范圍較廣及風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)估的特點(diǎn)，對(duì)立法人員在巨災(zāi)保險(xiǎn)的目標(biāo)原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式等法律架構(gòu)設(shè)計(jì)的技術(shù)水平提出了很高的要求。另外巨災(zāi)的發(fā)生概率較低，實(shí)踐和理論中都缺乏經(jīng)驗(yàn)支撐，也會(huì)導(dǎo)致法律的缺位。

（二）民間資本投保意愿不足

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率極低，重大或特大自然災(zāi)害甚至百年難遇，因此民眾往往在一次很?chē)?yán)重巨災(zāi)事件之后被喚起了對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的重視，但是隨著時(shí)間的推移，加之人們往往對(duì)災(zāi)難的來(lái)臨具有僥幸心理，危機(jī)意識(shí)亦逐漸消退，投保人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、保險(xiǎn)意識(shí)減弱。大部分人依舊將災(zāi)后重建的希望全部寄托于政府，政府面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的一手包辦淡化了公民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不自覺(jué)產(chǎn)生和助長(zhǎng)依賴思想，甚至?xí)a(chǎn)生較高的機(jī)會(huì)成本。即使有人注意到可以通過(guò)保險(xiǎn)理賠作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)途徑，也少有保險(xiǎn)公司提供直接以巨災(zāi)保險(xiǎn)為單獨(dú)險(xiǎn)種的產(chǎn)品，造成了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，完全依靠政府補(bǔ)償救濟(jì)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散方法會(huì)反向激勵(lì)承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的民眾，使他們更加寄希望于政府的財(cái)政補(bǔ)償。

完全依靠政府也有一定的弊端。一方面政府財(cái)政的能力有限，我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)后重建和災(zāi)后救助的資金來(lái)源主要是財(cái)政收入，隨著近年來(lái)自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和規(guī)模都有所攀升，隨著城市化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，如果在人口密集區(qū)發(fā)生巨災(zāi)，開(kāi)展災(zāi)后重建工作如為受災(zāi)地區(qū)人民重新提供居所和基本保障等必將耗費(fèi)當(dāng)年財(cái)政收入，打亂國(guó)家的宏觀計(jì)劃，使政府承擔(dān)過(guò)重的壓力，也可能會(huì)發(fā)生政府的災(zāi)后救助效率低下的情況，如部分政府工作人員不能及時(shí)的分發(fā)救災(zāi)物資，救濟(jì)金不能很快到達(dá)受災(zāi)群眾手中等。而與之相反，一旦審核定損，事實(shí)清楚、責(zé)任明確的保險(xiǎn)理賠會(huì)迅速就位，以2017 年7 月湖南連日暴雨導(dǎo)致洪災(zāi)為例，核查受災(zāi)情況達(dá)到理賠條件后，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)險(xiǎn)5 日內(nèi)完成，人身死亡保險(xiǎn)在3 日內(nèi)完成,在試點(diǎn)的三年時(shí)間中，寧波通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)累計(jì)向受臺(tái)風(fēng)襲擊的受災(zāi)群眾支付救助賠款共9521 萬(wàn)元[8]，解決了農(nóng)戶災(zāi)后重建的困難。另一方面，政府救濟(jì)具有普遍性，目的是能夠幫助受災(zāi)群眾盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活，是最低的生活保障，如果民眾過(guò)度依賴政府救助，將會(huì)減少對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的需求，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，更加削弱了民眾的投保意識(shí)，這也意味著如果發(fā)生下一次巨災(zāi)，政府將支出更高的救災(zāi)費(fèi)用。

（三）保險(xiǎn)公司承保能力有限

巨災(zāi)保險(xiǎn)從風(fēng)險(xiǎn)的精算、保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定、承保能力的評(píng)估到理賠金額的確定、衍生產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等多個(gè)環(huán)節(jié)具有層級(jí)傳遞的特點(diǎn)，受到受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模和建筑結(jié)構(gòu)等因素的制約，對(duì)保險(xiǎn)人技術(shù)水平的要求非常高，如果其中任意一個(gè)方面缺少相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，都無(wú)法建立起完整的保險(xiǎn)數(shù)據(jù)鏈條，對(duì)保險(xiǎn)公司和投保人都會(huì)產(chǎn)生不利影響。對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，無(wú)法通過(guò)精算數(shù)據(jù)了解到自身要承擔(dān)多大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)就會(huì)采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，嚴(yán)重減緩我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的步伐。

保險(xiǎn)公司數(shù)據(jù)匱乏還有一個(gè)重要的原因就是缺乏經(jīng)驗(yàn)，很難獲取到巨災(zāi)危害分析結(jié)果及建筑物損害分析結(jié)果，大數(shù)據(jù)的建立需要進(jìn)行大量的實(shí)證分析，這是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，涉及政府采購(gòu)、應(yīng)急管理、天氣水文交通人口等各方面因素，而巨災(zāi)發(fā)生的不確定性恰好與之矛盾。目前我國(guó)還沒(méi)有開(kāi)發(fā)出專門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)，巨災(zāi)保險(xiǎn)投保人的基本信息、投保期限和金額等重要內(nèi)容依舊作為附加險(xiǎn)信息與財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人身險(xiǎn)結(jié)合，且巨災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的社會(huì)救助性質(zhì)，屬于政策性保險(xiǎn)，其理賠和承保又完全不符合大數(shù)法則，國(guó)外亦有保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的先例，所以超高額的理賠數(shù)目讓很多中小型保險(xiǎn)公司望而卻步，不愿意承保風(fēng)險(xiǎn)如此高的項(xiàng)目。

四、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的有效路徑

（一）完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

我國(guó)《地震保險(xiǎn)條例》即將出臺(tái)，[9]該《條例》的頒布有利于發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的補(bǔ)償作用，建成全民共享、全民受益的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。要真正建立我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的區(qū)位特點(diǎn)，以巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為支撐，頒布專門(mén)的《地震保險(xiǎn)法》《洪水保險(xiǎn)法》《臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)法》等法律，將巨災(zāi)保險(xiǎn)提升到法律的高度，保障受災(zāi)群眾的保險(xiǎn)救濟(jì)途徑，使受災(zāi)群眾接受理賠時(shí)能有法可依而不僅限于保險(xiǎn)合同。此舉也有利于倒逼保險(xiǎn)公司明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)原則、承保范圍、保費(fèi)繳納方式、監(jiān)管方式等等具體問(wèn)題，在合法范圍內(nèi)制定出公司治理和風(fēng)險(xiǎn)控制方面相對(duì)應(yīng)的方案。

在法律和制度層面，明確規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律地位、強(qiáng)制性要求是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度成功建設(shè)的重要前提?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)行已經(jīng)十年有余，部分法律條文應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，配合日新月異的災(zāi)害監(jiān)測(cè)手段和國(guó)家跨區(qū)域跨層級(jí)的宏觀調(diào)控，完善國(guó)家應(yīng)急管理法律規(guī)定，加快巨災(zāi)保險(xiǎn)專項(xiàng)立法進(jìn)程，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、制度先行的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，以我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，結(jié)合試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，保障制度運(yùn)行?；谖覈?guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分布廣、種類(lèi)多，而我國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)卻發(fā)展動(dòng)力不足，供給能力不足的現(xiàn)狀，將風(fēng)險(xiǎn)損失按照傷亡人數(shù)或受損規(guī)模劃分等級(jí)，對(duì)于不同等級(jí)的損失劃出不同的理賠金額，政府也應(yīng)通過(guò)立法來(lái)統(tǒng)籌解決資金問(wèn)題，比如確定政府、保險(xiǎn)人、投保人的參保金額比例，完善財(cái)稅、金融等方面的政策和具體配套措施，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償中的作用。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，有責(zé)任明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障形式、運(yùn)營(yíng)模式和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，為巨災(zāi)保險(xiǎn)的前進(jìn)道路掃清障礙，充分保障民生、服務(wù)民生。

（二）鼓勵(lì)民間資本充分參保

鼓勵(lì)公眾參與巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將過(guò)去的舉政府和財(cái)政之力轉(zhuǎn)變?yōu)榕e市場(chǎng)之力、舉全民之力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)教育，其一是開(kāi)展全國(guó)性的巨災(zāi)保險(xiǎn)宣傳和普及，具體宣傳方式可以采取印發(fā)巨災(zāi)高發(fā)區(qū)域的地圖和手冊(cè)的方式，明確巨災(zāi)的危害，提高民眾投保的積極性和主動(dòng)性，激發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的活力。其二是加大民眾投保的優(yōu)惠，對(duì)于投保人而言，主動(dòng)投保巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，具體可參考四川模式，④或者保險(xiǎn)公司加大保險(xiǎn)范圍，將巨災(zāi)造成的房屋損毀也加入理賠范圍之內(nèi)，鼓勵(lì)民眾主動(dòng)投保。具體投保比例應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格法定的基礎(chǔ)上加以強(qiáng)制，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新西蘭、美國(guó)、英國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)均是采取強(qiáng)制附加其他保險(xiǎn)的方式進(jìn)行承保，杜絕逆向選擇，也可以借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣的模式，在居民購(gòu)買(mǎi)房屋辦理貸款時(shí)，強(qiáng)制要求其投保巨災(zāi)保險(xiǎn)，⑤打破由政府主導(dǎo)的模式，轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是自然災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)地區(qū)，除了采取必要的防災(zāi)減損措施外，還應(yīng)該強(qiáng)制對(duì)符合高風(fēng)險(xiǎn)高損失地區(qū)民眾巨災(zāi)保險(xiǎn)按適當(dāng)?shù)谋壤侗?；在巨?zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政項(xiàng)目嚴(yán)格限制的方式，除非購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)，否則不予審批。民眾積極購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠有效防止受災(zāi)群眾因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧，可以形成整個(gè)社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)的合力。

（三）加強(qiáng)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)防控能力

巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完全構(gòu)建在于政府、個(gè)人和保險(xiǎn)公司三方的努力，對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，推出巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，必須將自留風(fēng)險(xiǎn)降低到可控范圍之內(nèi)。

1.完善配套體系建設(shè)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，很多部門(mén)和領(lǐng)域都不再是單一化的數(shù)據(jù)整合模式，而是呈現(xiàn)出多元性和交叉性的特點(diǎn)，大數(shù)據(jù)模型的建構(gòu)對(duì)于信息檢索和查閱具有重要意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)能推動(dòng)保險(xiǎn)行業(yè)的大變革，加快跨界融合，為保險(xiǎn)公司提供更多潛在解決方案，對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)而言，首先應(yīng)當(dāng)深入開(kāi)展全國(guó)主要災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)的普查工作，整合地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等常見(jiàn)災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)信息，配合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人口、水文、地形等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)易受災(zāi)地區(qū)可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害層級(jí)和對(duì)應(yīng)傷亡情況，推演出巨災(zāi)保險(xiǎn)中保險(xiǎn)人、政府和個(gè)人的投保最優(yōu)比率，匯總?cè)珖?guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，利用現(xiàn)代人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在巨災(zāi)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)上的深入應(yīng)用，加入概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì),[10]分析承保數(shù)據(jù)差異，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型，完善精算方法，針對(duì)巨災(zāi)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試，確定巨災(zāi)保險(xiǎn)的最優(yōu)方式。加快建立開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)透明度，引進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)模型，為科學(xué)測(cè)算巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率以及設(shè)計(jì)巨災(zāi)超賠再保險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)參考，使之覆蓋災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全過(guò)程，有利于實(shí)現(xiàn)災(zāi)前科學(xué)預(yù)防、災(zāi)中減少損失、災(zāi)后快速理賠的理想化狀態(tài)，尤其是災(zāi)后保險(xiǎn)合同及相關(guān)憑證可能因?yàn)?zāi)毀損時(shí)，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)，確認(rèn)被保險(xiǎn)人身份，確保投保人的利益。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

如果不能有效分散風(fēng)險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度將難以持續(xù)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上，各國(guó)普遍采取風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，依托再保險(xiǎn)或建立保險(xiǎn)基金，建立發(fā)展理賠由保險(xiǎn)公司—再保險(xiǎn)公司—保險(xiǎn)基金—政府的理想化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，逐級(jí)降低保險(xiǎn)公司自身的自留風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政支出，最終將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)際市場(chǎng)[11]，保障保險(xiǎn)公司和投保人的利益。我國(guó)應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、投保人等各方面積極性，分級(jí)分類(lèi)實(shí)力巨災(zāi)保險(xiǎn)基金賬戶，建立全方位多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，具體方式可以參照《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的災(zāi)害響應(yīng)等級(jí)，確定啟動(dòng)三級(jí)及以上應(yīng)急響應(yīng)的巨災(zāi)作為觸發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)的條件，開(kāi)發(fā)單一保險(xiǎn)責(zé)任的定額保險(xiǎn)，控制保險(xiǎn)公司賠付風(fēng)險(xiǎn)。

3.合理利用金融工具

對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，一切符合大數(shù)法則的保險(xiǎn)內(nèi)容的都是可保的，巨災(zāi)保險(xiǎn)作為政策型保險(xiǎn)，政府或民眾所繳納的保費(fèi)及保險(xiǎn)人最終賠付的資金與稅收和財(cái)政支出有很大差別，完全可以交由市場(chǎng)“無(wú)形的手”自我調(diào)節(jié)，激發(fā)市場(chǎng)活力，合理利用保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、巨災(zāi)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金以及期貨、債券等金融工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分散，轉(zhuǎn)化為可以在市場(chǎng)上流通的資本，構(gòu)建多層次、高靈活性的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系，著力解決保險(xiǎn)公司的后顧之憂，提升巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的總體水平。

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)情，因地制宜， 選擇“市場(chǎng)決定、政府兜底”的模式，加快立法工作，充分發(fā)揮政府政策推動(dòng)和市場(chǎng)的決定性作用，進(jìn)一步明確國(guó)家、投保人、保險(xiǎn)公司三方的責(zé)任，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展在我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，只要建立完善的法律體系和保險(xiǎn)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，巨災(zāi)保險(xiǎn)的普及難度問(wèn)題就迎刃而解。堅(jiān)持巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立，是減輕政府負(fù)擔(dān)和保障民生的重要手段，也是投保人在經(jīng)歷巨災(zāi)之后最高效的補(bǔ)償手段，立足防患于未然的角度，使人們?cè)趹?yīng)對(duì)巨災(zāi)時(shí)更多一層保障，協(xié)調(diào)發(fā)展政府、保險(xiǎn)公司、災(zāi)區(qū)群眾之間的關(guān)系，天災(zāi)無(wú)情人有情，巨災(zāi)保險(xiǎn)的完全建立必將傳遞出我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的廣闊胸懷。

注 釋：

① 保監(jiān)發(fā)〔2016〕74 號(hào): 參與國(guó)家災(zāi)害救助體系建設(shè)，推動(dòng)制定《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，落實(shí)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》。

②《防洪法》第47 條：國(guó)家要鼓勵(lì)、扶持開(kāi)展防洪保險(xiǎn)。

③ 2007 年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第35 條：國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)；2009 年《防震減災(zāi)法》(修訂)第45 條：國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展地震災(zāi)害保險(xiǎn)，并給予財(cái)政支持。

④ 《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省城鄉(xiāng)居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案的通知》中規(guī)定：政府對(duì)城鄉(xiāng)居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)居民投保。由試點(diǎn)地區(qū)的投保人承擔(dān)40%的保費(fèi)支出，各級(jí)財(cái)政提供60%的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼〔其中，省財(cái)政和市（州）、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的30%〕。農(nóng)村散居五保戶、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、貧困殘疾人涉及的最低檔自付保費(fèi)由財(cái)政全額承擔(dān)，省財(cái)政和市（州）、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%。

⑤ 中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“保險(xiǎn)法”第183 條: 財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)承保住宅地震危險(xiǎn)，以主管機(jī)關(guān)建立之危險(xiǎn)分散機(jī)制為之。