張安琪,裴兆斌

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 大連 116023)

1 問題的提出

我國是漁業(yè)大國,隨著研究我國漁業(yè)快速健康發(fā)展,漁業(yè)船舶作為一個(gè)重要運(yùn)輸工具發(fā)揮著重要影響作用,但隨之而來也出現(xiàn)了有關(guān)船舶安全的許多問題,是名副其實(shí)的高危行業(yè),開展?jié)O業(yè)安全保障工作刻不容緩[1]。每年我國漁業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生率較高,著力把好漁船“安全管理生產(chǎn)關(guān)”,強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)顯得極為重要。為此,《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)第二十四條規(guī)定,只有具備下列三種條件的,方可發(fā)給捕撈許可證:首先,要有漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書;二是有漁業(yè)船舶登記證書;三是滿足國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他條件。這樣可以通過捕撈許可證保證船舶適航符合要求。第二十五條提出大中型漁船需要填寫漁撈日志。同時(shí)《漁業(yè)法》第二十六條規(guī)定,凡是經(jīng)過制造、更新或改造、購置、進(jìn)口的漁業(yè)船舶必須通過船舶檢驗(yàn)部門的檢驗(yàn)合格后,方可進(jìn)行下水作業(yè)。此外,《漁業(yè)法》四十六條對外國漁船海域范圍作出規(guī)定:“外國人、外國漁船違反本法規(guī)定,擅自進(jìn)入中華人民共和國管轄水域范圍內(nèi)進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的,責(zé)令其離開或者將其驅(qū)逐,可以沒收漁獲物、漁具,并處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)第十五條也作出相關(guān)規(guī)定:從事外海生產(chǎn)作業(yè)的漁船,必須按照相應(yīng)批準(zhǔn)的海域和漁期進(jìn)行作業(yè),不得擅自進(jìn)入近海捕撈?！秾?shí)施細(xì)則》第十七條第二、三款規(guī)定未按國家規(guī)定辦理相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù),制造、更新改造、購置或者進(jìn)口捕撈漁船的;未按國家規(guī)定領(lǐng)取漁業(yè)船舶證書、航行簽證簿、職務(wù)船員證書、船舶戶口簿、漁民證等相關(guān)證件的不得發(fā)放捕撈許可證。

我國《漁業(yè)法》關(guān)于漁船安全生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)定是根據(jù)國情制定的,特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)水平、科技水平不斷發(fā)展,對當(dāng)前《漁業(yè)法》有些不合適的內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行必要的修改,使之更適應(yīng)現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。《漁業(yè)法》的修訂要基于以下幾個(gè)方面考慮:一是對船舶適航性能、安全通導(dǎo)、船位監(jiān)測、消防救生及防污染設(shè)備配備等事項(xiàng)作出明確規(guī)定,提高漁船標(biāo)準(zhǔn)化管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控策略水平。二是為抵御和分散漁船作業(yè)風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)漁民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益,要求船舶所有人辦理安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。三是要求船舶所有人按規(guī)定配備漁業(yè)職業(yè)船員,保證作業(yè)安全。四是漁船傾覆、碰撞等安全生產(chǎn)事故高發(fā),需要完善漁船安全、通信、定位、污染防治設(shè)施和船員配置、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)等規(guī)定。

2 對影響漁業(yè)船舶適航行為構(gòu)成及分析

《中華人民共和國海商法》規(guī)定:船東或船舶相關(guān)承運(yùn)人在船舶出航之前及航行過程中,要采取謹(jǐn)慎周全的態(tài)度確保船舶處于適航狀態(tài),按照規(guī)定配置船員、配備供應(yīng)品,使載貨處所符合管理要求,保證貨物安全順利到達(dá)目的地。這一規(guī)定與《統(tǒng)一提單的若干法律規(guī)定的國際公約》(簡稱《海牙規(guī)則》)第三條第一款的規(guī)定一致。符合海上航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)的船舶必須是適航的船舶,只有適航的船舶才被允許開航出海。

船舶不適航行為違法主體是一般主體,大部分情況下是指船舶所有人、負(fù)責(zé)運(yùn)輸方,船舶所有人不僅負(fù)責(zé)船舶的管理也要對船員情況承擔(dān)責(zé)任,以及對開船人資格等方面的適航負(fù)有責(zé)任。船舶不適航行為客體為公共水域運(yùn)輸安全,客觀要件為間接故意,就是船舶駕駛?cè)耸孪戎雷约簺]盡到保證船舶安全行駛的責(zé)任,但并沒有采取任何措施防止這種結(jié)果的發(fā)生。在船舶不適航違法行為認(rèn)定中,哪些行為會(huì)造成船舶不適航是最關(guān)鍵的因素。應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 是否違反船舶硬件配置相關(guān)規(guī)定

《漁業(yè)法》第二十六條從船舶硬件配置方面作出規(guī)定:船舶制造、更新改造、購置、進(jìn)口從事海上作業(yè)的船舶需要經(jīng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)部門檢驗(yàn)合格后方可下水作業(yè)?！吨腥A人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十一條也對未按規(guī)定配備消防設(shè)備、救生設(shè)備的行為責(zé)令限期改正,超過規(guī)定期限仍不改的,處200元以上1 000元以下罰款。此外,《漁業(yè)法》及相關(guān)法規(guī)沒提到的船舶配備的淡水、燃油也要充分考慮,貨倉清潔、干燥、驅(qū)鼠、滅蟲等也是船舶適航硬件要求標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的內(nèi)容。

2.2 是否違反船長義務(wù)、船員配備相關(guān)規(guī)定

《實(shí)施細(xì)則》第十七條第三款規(guī)定未按國家規(guī)定領(lǐng)取漁業(yè)船舶證書、航行簽證簿、職務(wù)船員證書、船舶戶口簿、漁民證等證件的不得發(fā)放捕撈許可證。《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十三條對船長義務(wù)進(jìn)行規(guī)定,有下列行為之一的,對船東或直接責(zé)任人處200元以上1 000元以下罰款:一是未經(jīng)漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),違章裝載貨物且影響船舶適航性能的;二是未經(jīng)漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)違章載客的;三是超過核定航區(qū)航行和超過抗風(fēng)等級出航的。如有違章裝載危險(xiǎn)貨物的,應(yīng)當(dāng)從重處罰。

關(guān)于船員配備也有相關(guān)規(guī)定,《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十二條規(guī)定:“未按規(guī)定配齊職務(wù)船員,責(zé)令其限期改正,對船舶所有者或經(jīng)營者并處200 元以上1 000 元以下罰款。普通船員未取得專業(yè)訓(xùn)練合格證或基礎(chǔ)訓(xùn)練合格證的,責(zé)令其限期改正,對船舶所有者或經(jīng)營者并處1 000元以下罰款”。合理的船員配備是保證船舶適航必不可少的條件,其中船員數(shù)量是最基本的一項(xiàng)內(nèi)容,數(shù)量的選擇要從航程、船舶種類、尺寸、休息值班AB崗等方面綜合考慮。此外,最重要的一點(diǎn)是雇用的船員要持有從事航運(yùn)工作所具備的相關(guān)資格證件或證書,如:海員證、適任證書、船員服務(wù)簿、健康證、接種證、專業(yè)培訓(xùn)合格證[2]。此外,船員的心理素質(zhì)等條件也是應(yīng)該予以考慮的因素。

2.3 是否違反了漁業(yè)船舶相關(guān)制度規(guī)定

國務(wù)院在2003年頒布實(shí)施了《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》,漁業(yè)船舶必須經(jīng)過檢驗(yàn)合法使用。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)是為了保證漁業(yè)船舶具備安全航行和作業(yè)條件,保障漁業(yè)船舶和漁民生命財(cái)產(chǎn)安全[3]。根據(jù)《漁業(yè)法》和《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》相關(guān)規(guī)定,我國還出臺了《中華人民共和國漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗(yàn)管理規(guī)定》,這個(gè)規(guī)定主要從漁船檢驗(yàn)等方面又做了進(jìn)一步細(xì)化,包括檢驗(yàn)范圍、檢驗(yàn)管理、罰則等內(nèi)容。其中對偽造、變更船舶載重線等行為提出了相應(yīng)的處罰措施,構(gòu)成犯罪的,由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。這個(gè)規(guī)定是對《漁業(yè)法》的有力補(bǔ)充。

2.4 是否違反了相關(guān)法律規(guī)定

《漁業(yè)法》第四十六條規(guī)定:“外國人、外國漁船違反本法規(guī)定,擅自進(jìn)入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的,責(zé)令其離開或者將其驅(qū)逐,可以沒收漁獲物、漁具,并處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。對于超出核定航區(qū)的違法行為也觸犯了其他法律規(guī)定[4]。《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十三條規(guī)定對漁業(yè)船舶超過核定航區(qū)航行和超過抗風(fēng)等級出航的,對船長或直接責(zé)任人處一定數(shù)量罰款。不能超越核定的航區(qū)航行主要有3個(gè)方面的原因:一是航區(qū)不同,船舶設(shè)計(jì)建造時(shí)要求不同;二是航區(qū)不同,船員配備不同;三是航區(qū)不同,救生、無線電等設(shè)備的配備要求不同。漁業(yè)船舶超越核定的航區(qū)航行將會(huì)存在極大的安全隱患。

上述幾點(diǎn)是船舶不適航的客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),此外,船舶承運(yùn)人的主觀適航標(biāo)準(zhǔn)也極為重要。關(guān)于主觀適航,國際海事組織于1994年制定了《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》即《ISM 規(guī)則》,該規(guī)則也引申出船舶承運(yùn)人在主觀意識上是否保證船舶適航性是極為重要的[5]?！禝SM 規(guī)則》將適航義務(wù)擴(kuò)大至:船舶維修保養(yǎng);保證船上規(guī)章制度嚴(yán)格而完善;船長有足夠資格勝任崗位;保證船員業(yè)務(wù)水平合格,有足夠理解和執(zhí)行各種文件能力;保證所有的指示、程序、行動(dòng)有書面記錄,并形成文件歸檔保存等[6]。

3 影響漁業(yè)船舶適航行為處罰分析

《漁業(yè)法》對影響漁業(yè)船舶適航行為給予的處罰較以前有所調(diào)整,但對相關(guān)違法行為的認(rèn)定及處罰力度依然有待完善。

3.1 對相關(guān)違法行為的認(rèn)定缺乏強(qiáng)有力監(jiān)管

由于漁業(yè)生產(chǎn)的特殊性,受到水流、風(fēng)速等諸多因素影響,海上情況復(fù)雜多變,不適航違法行為很多時(shí)候只有在事故發(fā)生時(shí)才能認(rèn)定,水上航行缺乏目擊,再加上目前監(jiān)管技術(shù)手段有限,海運(yùn)監(jiān)管存在一定難度,很多違法行為的認(rèn)定難度較大。目前還沒有統(tǒng)一的漁船數(shù)據(jù)和集成應(yīng)用系統(tǒng),無法掌握全國漁船的真實(shí)情況,成為我國交通和海洋信息化深入開展的一個(gè)迫切需要解決的“瓶頸”[7]。

3.2 處罰方式單一,力度不夠

隨著我國漁業(yè)高速發(fā)展,在漁業(yè)監(jiān)管過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題,如果不能在違法行為處理上適時(shí)加以調(diào)整,將會(huì)出現(xiàn)管理漏洞。除了經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和漁政監(jiān)管力量不足外,一個(gè)重要原因是我們的漁業(yè)法律體系不健全,現(xiàn)行法律對違法行為的震懾力不足,在一定程度上對漁業(yè)安全生產(chǎn)造成負(fù)面影響。其中《漁業(yè)法》對相關(guān)違法內(nèi)容羅列較少,對違法行為的處罰形式單一,罰款、暫扣、吊銷、沒收等手段不足以滿足監(jiān)管的需要。此外,罰款金額較低,也造成打擊力度不夠。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是漁業(yè)生產(chǎn)利潤的增加,《漁業(yè)法》規(guī)定對上述違法行為處罰金額設(shè)定依然偏低,且沒有輔之以其他處罰措施,違法成本過低、違法處罰力度不夠是造成違法行為屢禁不止的重要原因。此外,一直以來行政執(zhí)法與刑事司法的工作運(yùn)作不暢,由于對兩者的銜接的規(guī)定大多數(shù)都只是原則性規(guī)定,在實(shí)踐中缺乏可操作性,結(jié)果大多以民事索賠和追究行政責(zé)任了事。如在移送和接收主體方面,移送程序規(guī)定了部門之間對口管理,但由于海域的特殊性,使相應(yīng)機(jī)構(gòu)限于無相應(yīng)管轄權(quán)不能對事故進(jìn)行調(diào)查,增加了肇事者逃避法律責(zé)任的可能性[8]。

4 完善對漁業(yè)船舶不適航行為處罰的建議

(1)進(jìn)一步完善對相關(guān)違法行為的認(rèn)定。擴(kuò)大違法行為認(rèn)定范圍和內(nèi)容:船員疲勞上崗操作、臨水作業(yè)不穿救生衣;不遵守避碰規(guī)則;超越安全速度航行;不按照規(guī)定停泊、調(diào)頭、追越;不按照規(guī)定進(jìn)行試航、測速、辨校方向;沒及時(shí)救援、未及時(shí)報(bào)案等行為都納入認(rèn)定環(huán)節(jié)中。此外,要增加對執(zhí)法單位人員配備、經(jīng)費(fèi)保證,以及先進(jìn)交通、通信設(shè)備的配備,對執(zhí)法人員專業(yè)知識及技能培訓(xùn)也顯得極為重要。

(2)從行政監(jiān)管入手,豐富處罰方式,提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。船舶不適航違法行為得不到全面及時(shí)追究的原因較多,建議進(jìn)一步明確移送標(biāo)準(zhǔn),檢察院也要對此加強(qiáng)監(jiān)督,切實(shí)增強(qiáng)對此類違法行為的打擊力度。此外,處罰金額和方式也要適度調(diào)整,《漁業(yè)法》中對影響適航違法行為法律責(zé)任的規(guī)定偏窄、偏輕,不能對違法行為形成有效震懾,需要充實(shí)與強(qiáng)化,應(yīng)將一些行之有效的管理措施上升為法律,提高震懾力度。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,漁業(yè)生產(chǎn)帶來的利潤相應(yīng)增加,而處罰標(biāo)準(zhǔn)過低,就會(huì)失去對違法行為的震懾作用。

目前,我國漁業(yè)船舶管理領(lǐng)域出臺了較為科學(xué)全面的法律法規(guī),但由于我國有較多漁船,海域遼闊,很多新情況、新問題不斷出現(xiàn),特別是遠(yuǎn)洋捕撈和涉外漁業(yè)的發(fā)展,帶給漁業(yè)監(jiān)管新的挑戰(zhàn),在未來的漁船管理工作中,努力提高漁船生產(chǎn)及管理的科學(xué)化和規(guī)范化程度[9]。通過對當(dāng)前《漁業(yè)法》對影響船舶適航行為處罰規(guī)定的分析,查找存在的不足,從法制、行政等方面提出解決問題的建議及措施,使相關(guān)法律規(guī)定更適合我國國情,有效促進(jìn)漁業(yè)監(jiān)管水平的提高。