史宸昊,全永波

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 舟山 316000)

1 問(wèn)題提出

海洋作為一種資源含量極大的區(qū)域,從20世紀(jì)開(kāi)始,國(guó)家就不斷對(duì)其進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)和利用。然而,由于近年來(lái)海洋資源開(kāi)發(fā)力度加大、沿海地區(qū)城市化速度加快,沿海海域、海灘生態(tài)系統(tǒng)逐漸出現(xiàn)亞健康狀態(tài),海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為海洋環(huán)境污染加劇、生物多樣性降低、漁業(yè)資源衰退、自然災(zāi)害及突發(fā)事件頻發(fā)等。

十九屆四中全會(huì)提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,全面建立資源高效利用制度,健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度,嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。在海洋生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的情況下,政府開(kāi)始改變方針戰(zhàn)略,將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)轉(zhuǎn)變成注重海洋生態(tài)文明建設(shè)。然而,在整合大量資源的情況下,卻未呈現(xiàn)有效的治理成果,海洋環(huán)境污染嚴(yán)重等現(xiàn)象依然存在,不同地區(qū)依據(jù)不同機(jī)制進(jìn)行治理運(yùn)作,未形成統(tǒng)一的治理模式,容易造成治理結(jié)果相互排斥的現(xiàn)象。除此之外,大多數(shù)的治理模式依然遵循著政府主導(dǎo)的垂直管理機(jī)制,沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)基層民眾的積極性,無(wú)法在社會(huì)大眾的心中建立一種海洋生態(tài)環(huán)境治理的概念,在治理過(guò)程中,參與主體都是政府部門(mén),沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與民眾的雙向互通,也沒(méi)有做到多主體的治理模式,治理體系和治理能力都需要進(jìn)一步提高。

作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),海洋生態(tài)環(huán)境治理水平的提升,對(duì)于提高海洋環(huán)境變化的適應(yīng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力至關(guān)重要。就目前海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制中存在的問(wèn)題,本研究從公共治理角度入手,引入“微治理”的概念,將海洋生態(tài)環(huán)境治理與“微治理”機(jī)制相結(jié)合,建立有效的基層治理模式,把治理主體基層化、治理對(duì)象細(xì)微化、治理方案針對(duì)化,做到從根源解決治理問(wèn)題。

2 文獻(xiàn)綜述

(1)海洋生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)研究。在治理模式的討論上,不少學(xué)者將政府監(jiān)管與海洋生態(tài)環(huán)境治理緊密結(jié)合。全永波[1]提出以政府“元治理”為核心,運(yùn)用科技手段、結(jié)合基層“微治理”等創(chuàng)新模式的多層級(jí)海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。王琪等[2]提出構(gòu)建我國(guó)海洋環(huán)境區(qū)域管理的政府橫向協(xié)調(diào)機(jī)制,健全跨行政區(qū)以及行政區(qū)內(nèi)跨部門(mén)的組織機(jī)構(gòu),并從信息溝通、協(xié)商和利益分享與補(bǔ)償3個(gè)方面完善運(yùn)行機(jī)制;也有學(xué)者將海洋生態(tài)治理與其他領(lǐng)域結(jié)合。沈滿(mǎn)洪[3]提出海洋環(huán)境保護(hù)要從單中心管理模式轉(zhuǎn)向多中心治理模式,從單一管理模式轉(zhuǎn)向多元化治理模式,從碎片化管理模式轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性治理模式。在海洋治理體系構(gòu)建上,不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。楊振姣等[4]提出中國(guó)應(yīng)當(dāng)立足于自身海洋管理體制機(jī)制的不足之處,吸收各國(guó)經(jīng)驗(yàn),不斷完善海洋生態(tài)治理相關(guān)建設(shè),推進(jìn)中國(guó)海洋生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。王琪等[5]認(rèn)為全球海洋治理是由目標(biāo)、規(guī)制、主體、客體等4種要素構(gòu)成的有機(jī)整體。

(2)治理機(jī)制相關(guān)研究。文豐安[6]對(duì)基層治理的治理主體和施政主體進(jìn)行分析,提出在新常態(tài)下要強(qiáng)化基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。李德[7]提出從整體上進(jìn)行推進(jìn),形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、互動(dòng)協(xié)作、共同治理的運(yùn)行機(jī)制和制度體系。武俊偉等[8]通過(guò)對(duì)近年來(lái)國(guó)內(nèi)跨域治理相關(guān)研究的系統(tǒng)梳理,具體分析了當(dāng)下我國(guó)跨域治理研究的整體概貌。趙孟營(yíng)[9]提出要以規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為基本目標(biāo),整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐。郁建興等[10]提出在走向社會(huì)治理的進(jìn)程中,根本保障在于制度化與法治建設(shè),影響社會(huì)治理發(fā)展軌跡與進(jìn)程的力量主要來(lái)自國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

(3)“微治理”機(jī)制相關(guān)研究。對(duì)于“微治理”機(jī)制的研究,大多數(shù)學(xué)者一般關(guān)注于社區(qū)治理層次。陳偉東等[11]提出“微治理”有效彌補(bǔ)了社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域中政府“越位”及社會(huì)“缺位”的不足,實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理的精細(xì)化、差異化、扁平化和高效化。寧華宗[12]通過(guò)社區(qū)“開(kāi)放空間”治理的實(shí)踐反思,討論了基層治理的“微治理”路徑。Laverack G[13]提出社區(qū)自治的本質(zhì)是鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè),為社區(qū)居民建立完善的議事程序。但是,也存在有的學(xué)者將“微治理”機(jī)制涉及其他的領(lǐng)域。全永波等[14]通過(guò)對(duì)以小微單元治理為突破口的“灘長(zhǎng)制”的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探索,提出了一種海洋環(huán)境小微單元治理的創(chuàng)新模式。陶以軍等[15]從法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃銜接,組織管理模式設(shè)計(jì),目標(biāo)任務(wù)落實(shí)與考核督察,公眾參與等方面提出了構(gòu)建“灣長(zhǎng)制”的建議。

國(guó)內(nèi)外的相關(guān)成果為本研究積累了較好的研究基礎(chǔ),但仍然存在一定不足。表現(xiàn)為:①我國(guó)的“微治理”機(jī)制的研究仍然在社區(qū)建設(shè)視角中,對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境治理方面乃至其他領(lǐng)域的“微治理”機(jī)制的研究較少,相關(guān)研究剛剛起步,存在著明顯的不足之處。②治理機(jī)制是一個(gè)龐大的研究方向,基層治理機(jī)制作為一個(gè)主要分支,不同學(xué)者有不同的見(jiàn)解,提出了相應(yīng)的模式,但是尚未形成較大影響力的模式,對(duì)實(shí)踐的開(kāi)展有一定的阻礙。

3 海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制的理論邏輯

“微治理”是以“微單元”為轄區(qū),以“微組織”為基礎(chǔ),以“微平臺(tái)”為載體,以“微服務(wù)”為手段,以“微機(jī)制”為動(dòng)力來(lái)滿(mǎn)足基層民眾公共需求的治理機(jī)制[16]。通過(guò)把“微治理”機(jī)制應(yīng)用于海洋生態(tài)環(huán)境治理中,將有效解決治理過(guò)程中邊界不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題,探索海洋生態(tài)環(huán)境治理新模式。

本研究以整體性治理理論為背景依據(jù),把協(xié)同治理和利益權(quán)衡作為研究手段,綜合考慮政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系,以及海洋生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中所存在的利益權(quán)衡問(wèn)題,以微治理機(jī)制作為分析要點(diǎn),將其與海洋生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合來(lái)闡述海洋生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制的理論邏輯(圖1)。

圖1 海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制邏輯框架

3.1 海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制的功能分析

海洋生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制在基層治理的層次上,需要將“微”理念更進(jìn)一步落實(shí),首先做到放權(quán)于民,將治理主體“基層化”而權(quán)力不架空,加強(qiáng)地方和自治組織的治理權(quán)。其次明確治理對(duì)象,實(shí)現(xiàn)治理對(duì)象“細(xì)微化”,通過(guò)對(duì)治理區(qū)域的劃分,將各個(gè)部門(mén)組織所管轄的區(qū)域進(jìn)行分配。起草專(zhuān)門(mén)的治理方案,做到治理方案“針對(duì)化”,把治理內(nèi)容落到實(shí)處,提高治理效率。

海洋生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制通過(guò)模式運(yùn)行,能夠?qū)崿F(xiàn)治理對(duì)象細(xì)微化、治理主體基層化、治理方案針對(duì)化、管理體系扁平化、問(wèn)責(zé)對(duì)象明確化的功能特點(diǎn)。

3.1.1 治理對(duì)象細(xì)微化

在海洋生態(tài)環(huán)境治理的運(yùn)行過(guò)程中,政府部門(mén)是按照行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行治理區(qū)域和責(zé)任的劃分,它能夠?qū)⒏餍姓^(qū)的部門(mén)責(zé)任劃分明確,杜絕了由于權(quán)責(zé)不明而產(chǎn)生的治理主體不明確的現(xiàn)象。但是,由于海洋區(qū)域的流動(dòng)性和異質(zhì)性,同一個(gè)行政區(qū)的不同海域之間污染的問(wèn)題是不同的,就行政區(qū)的治理部門(mén)來(lái)說(shuō),在治理方案的制定上或者治理成效的檢驗(yàn)上不那么明顯。海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制將治理對(duì)象在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步細(xì)分,精確到每一片海域、灘涂等,根據(jù)不同海域之間的污染差別進(jìn)行分類(lèi),統(tǒng)一由片區(qū)所在的行政區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管理,并確定片區(qū)治理負(fù)責(zé)人對(duì)片區(qū)中的治理情況進(jìn)行管理檢查,制訂治理方案,管理治理團(tuán)隊(duì)。通過(guò)治理對(duì)象細(xì)微化管理,明確不同治理對(duì)象的異質(zhì)性,減輕治理主體的績(jī)效負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)針對(duì)化治理,從而降低治理成本,提升治理成效。

3.1.2 治理主體基層化

在傳統(tǒng)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中,政府不僅是治理活動(dòng)的發(fā)起者,也是治理活動(dòng)的參與者,海洋生態(tài)環(huán)境治理仍然以政府為主導(dǎo),治理結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng),無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的反饋機(jī)制,且未能有效動(dòng)員社會(huì)公眾的積極參與。海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”通過(guò)協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織、社會(huì)公眾之間的關(guān)系,將原來(lái)由政府主導(dǎo)的治理活動(dòng)交由社會(huì)組織、社會(huì)公眾來(lái)參與實(shí)施,積極調(diào)動(dòng)社會(huì)多元力量參與海洋生態(tài)環(huán)境治理。政府作為后備力量提供技術(shù)、資金支持,治理權(quán)力開(kāi)始由政府機(jī)關(guān)向治理參與者轉(zhuǎn)移,為社會(huì)組織、社會(huì)公眾開(kāi)展海洋污染自治活動(dòng)留下足夠的空間,政府將自身權(quán)力凝縮在一定的區(qū)域中,在必要時(shí)參與治理。通過(guò)實(shí)現(xiàn)治理主體基層化,充分發(fā)揮基層主體的治理能動(dòng)性,形成基層與政府之間良性溝通,發(fā)現(xiàn)和完成某些情況下政府無(wú)法涉及的領(lǐng)域治理,從而構(gòu)建雙向溝通、上下結(jié)合的管理結(jié)構(gòu),在一定程度上解決政府主導(dǎo)下治理模式的困境。

3.1.3 治理方案針對(duì)化

傳統(tǒng)的政府治理模式,中央政府代國(guó)家行使所有權(quán),中央政府將所有權(quán)委托給地方政府,然后地方政府將所有權(quán)再委托給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理。在治理方案的制訂與選擇上受到政府部門(mén)左右,并在一定程度上不會(huì)為了某一海域?qū)ｉT(mén)設(shè)定特定的治理方案,而是選取通用的治理方案,雖然這樣的做法對(duì)方案制定部門(mén)和實(shí)施部門(mén)來(lái)說(shuō)操作簡(jiǎn)單,但是由于海洋環(huán)境問(wèn)題多變,治理成效往往不是那么的明顯。給予治理方案一定的自由選擇性,由負(fù)責(zé)人對(duì)自己管轄的片區(qū)里的治理活動(dòng)全權(quán)負(fù)責(zé),而非統(tǒng)一模板式的模式治理,實(shí)現(xiàn)因地制宜,能夠消除由模板治理帶來(lái)的治理成效不足等問(wèn)題。通過(guò)治理方案針對(duì)化,能夠凸顯地域特色,完善在不同環(huán)境下治理方案的設(shè)計(jì)與規(guī)劃,為以后治理活動(dòng)的開(kāi)展提供范例,有助于加快構(gòu)建完備的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

3.1.4 管理體系扁平化

在以政府為主導(dǎo),各級(jí)部門(mén)相互協(xié)調(diào)的治理模式中,管理體系是根據(jù)不同級(jí)別實(shí)現(xiàn)分層管理,上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行指派安排,下級(jí)部門(mén)直接向其上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé),不能跨層級(jí)辦事,這樣的體系雖然在部門(mén)間的良性統(tǒng)籌、集權(quán)意識(shí)的強(qiáng)化上有優(yōu)勢(shì),但是也有傳達(dá)速度較慢,基層與中央之間無(wú)法形成直接的溝通等問(wèn)題。海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”以不同片區(qū)設(shè)立負(fù)責(zé)人,由負(fù)責(zé)人直接向區(qū)級(jí)管理部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)工作,減少了在治理過(guò)程中需要政府力量介入時(shí)不能形成有效溝通的現(xiàn)象,也在一定程度上給予了治理主體更多的權(quán)力。實(shí)現(xiàn)管理體系扁平化,加強(qiáng)了政府對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的重視程度,積極響應(yīng)國(guó)家開(kāi)展治理活動(dòng)的號(hào)召,完善基層與政府之間的溝通協(xié)作,健全多元共治體系,有利于建立共建共治共享的良性互動(dòng)治理格局。

3.1.5 問(wèn)責(zé)對(duì)象明確化

治理后評(píng)價(jià)是治理活動(dòng)最后的階段也是最重要的階段,它考量了本次治理活動(dòng)的成效如何,需要改進(jìn)的方向以及如何開(kāi)展下次的治理活動(dòng)。傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境治理中,在一個(gè)治理區(qū)域內(nèi)按照不同的治理內(nèi)容就有許多治理主體,政府總攬一切的治理模式往往是以各部門(mén)間相互協(xié)調(diào)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的,這就導(dǎo)致到治理評(píng)價(jià)階段時(shí),有些部門(mén)為了政績(jī)等原因,會(huì)出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”以治理主體與治理對(duì)象一對(duì)一管理為基本模式,強(qiáng)調(diào)了區(qū)域負(fù)責(zé)制度,將該區(qū)域治理的權(quán)力和責(zé)任都交由治理主體,由該主體負(fù)責(zé)一系列的治理事項(xiàng),將治理評(píng)價(jià)納入負(fù)責(zé)人的考核范圍,建立明確的考核制度。明確治理問(wèn)責(zé)對(duì)象,做到源頭問(wèn)題源頭治理,加強(qiáng)片區(qū)與片區(qū)間的溝通管理,構(gòu)建完備的評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的成效有法律政策上的保障,有助于完善國(guó)家治理考核監(jiān)察制度。

3.2 海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制的模式分析

目前海洋生態(tài)環(huán)境微治理模式的開(kāi)展,更多需要依靠政府與社會(huì)公眾間的通力合作。民眾不依靠政府無(wú)法開(kāi)展治污活動(dòng),因?yàn)樵谥卫砑夹g(shù)和治理規(guī)劃上,社會(huì)公眾大多數(shù)都缺乏這種意識(shí)。只憑借政府而不發(fā)動(dòng)廣大民眾參與治理,容易產(chǎn)生權(quán)力架構(gòu)的偏移,造成治理體制的冗長(zhǎng)和陳舊,當(dāng)政府失靈出現(xiàn)時(shí),治理效果會(huì)降低。目前主流的治理理論中,談及的都是需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者作為治理主體,依次開(kāi)展治理內(nèi)容。因此,本研究對(duì)開(kāi)放空間參與和協(xié)同合作共建式的微治理模式進(jìn)行分析探討。

3.2.1 開(kāi)放空間參與的微治理模式

以開(kāi)放空間為核心的微治理模式是在治理體系中,建立自下而上平等協(xié)商參與的合作路徑,以此提升民眾主動(dòng)參與海洋生態(tài)環(huán)境微治理的積極性和責(zé)任感,實(shí)現(xiàn)治理體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化,做到良治與善治并重。通過(guò)建立一種共同建言獻(xiàn)策的環(huán)境氛圍,讓參與討論者就海洋生態(tài)環(huán)境治理的問(wèn)題,提出自己的想法,各抒己見(jiàn)以達(dá)到解決問(wèn)題的目的[17]。從一定程度上來(lái)說(shuō),“開(kāi)放空間技術(shù)”能夠構(gòu)建有效的群眾參與機(jī)制,對(duì)傳統(tǒng)治理模式中群眾參與難、合作難的現(xiàn)象能夠產(chǎn)生一定沖擊。

由于海洋生態(tài)環(huán)境的不可測(cè)因素較多,所以海洋生態(tài)環(huán)境治理和社區(qū)治理存在著許多不同之處。該模式應(yīng)用到海洋生態(tài)環(huán)境治理中,當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理部門(mén)作為發(fā)起者和協(xié)調(diào)者,在促進(jìn)微治理活動(dòng)的設(shè)立、進(jìn)行、完成中發(fā)揮了重要的作用。相應(yīng)的做法如下:首先,將治理區(qū)域按照不同社區(qū)分配,由當(dāng)?shù)刂卫頇C(jī)關(guān)工作人員通過(guò)訪談動(dòng)員等方式,倡導(dǎo)各方群體加入,根據(jù)不同的治理程序,依次開(kāi)展治理方案,培育、挖掘具備領(lǐng)導(dǎo)型的人才;其次,根據(jù)先前建立的領(lǐng)導(dǎo)型團(tuán)隊(duì)開(kāi)展治理活動(dòng),鍛煉其能力;然后組建正式的團(tuán)隊(duì)組織。在建立團(tuán)隊(duì)組織的情況下,引領(lǐng)其發(fā)展成社團(tuán),并促進(jìn)其正規(guī)化,制定相應(yīng)的章程,創(chuàng)建組織標(biāo)識(shí),明確組織職責(zé);最后,在政府和有關(guān)部門(mén)的授權(quán)下,更多地開(kāi)展和參與海洋生態(tài)環(huán)境治理,并就其負(fù)責(zé)內(nèi)容做到高效治理,實(shí)現(xiàn)組織的良性發(fā)展(圖2)。

圖2 開(kāi)放空間參與模式

3.2.2 協(xié)同合作共建性的微治理模式

協(xié)同合作模式以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)政民共建,以政府和社會(huì)公眾合作建立治理組織為核心,充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)等組織和個(gè)人在資本和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì),提高對(duì)社會(huì)治理的治理效果[17]。該模式主要通過(guò)政府的引導(dǎo)、孵化、培育以及各個(gè)機(jī)構(gòu)的幫扶,使合作組織在其中得到較多的支持。

通過(guò)當(dāng)?shù)卣块T(mén)機(jī)關(guān)的牽頭作用和有效支持,在企業(yè)和民間組織的技術(shù)資金援助下,合作組織的數(shù)量會(huì)不斷增加,使海洋生態(tài)環(huán)境治理從“無(wú)序化”向“有序化”發(fā)展,由“零碎化”向“整體化”轉(zhuǎn)變,從而各類(lèi)合作組織在海洋污染治理、海洋生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域產(chǎn)生巨大的作用[17]。例如,在某一海灘環(huán)境治理中,可以由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)社區(qū)的居民和政府機(jī)關(guān)組織成立合作組織,由政府指派專(zhuān)門(mén)人員在其中擔(dān)任管理者,并對(duì)該合作組織成員進(jìn)行知識(shí)教育,提高其治理成效,政府部門(mén)可以按照治理內(nèi)容指派專(zhuān)業(yè)人員提供技術(shù)支持,政府機(jī)關(guān)與民眾之間形成緊密合作,從而實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同治理。合作組織可以按照治理方向分設(shè)不同的治理小組,并確立組長(zhǎng)管理制,由小組長(zhǎng)與合作組織管理者進(jìn)行對(duì)接,任務(wù)分派等各項(xiàng)活動(dòng)。由此該區(qū)域的合作組織不斷拓寬自身治理范圍,完善治理體系,加強(qiáng)構(gòu)建全方位多功能的治理網(wǎng)絡(luò)(圖3)。

圖3 協(xié)同合作共建模式

4 海洋生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制案例分析與比較

在治理精細(xì)化的時(shí)代背景下,微治理機(jī)制在生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)用成為一種全新的治理模式,在很大程度上弱化和解決傳統(tǒng)治理模式的困境和問(wèn)題。本研究選取以下兩類(lèi)案例進(jìn)行歸納與分析。

4.1 浙江舟山“灘長(zhǎng)制”模式的應(yīng)用

浙江省作為臨港大省,海灘眾多,但是近年來(lái),由于對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)力度加大,海洋生態(tài)環(huán)境逐漸惡化,海洋生態(tài)環(huán)境治理碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重,為了更好地解決和治理海岸生態(tài)環(huán)境,浙江省以“海灣、海灘”等小微單元為治理對(duì)象,開(kāi)始施行以“灘長(zhǎng)制”為核心的治理模式?！盀╅L(zhǎng)制”的實(shí)踐基礎(chǔ)就是“河長(zhǎng)制”,在有制度基礎(chǔ)的條件下,將治理對(duì)象由河域擴(kuò)展至海域,由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人任“灘長(zhǎng)”一職,對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的治理問(wèn)題統(tǒng)籌安排、監(jiān)督管理,把完善資源多樣性和生態(tài)完備性,以及保護(hù)海洋環(huán)境作為主要任務(wù),以此實(shí)現(xiàn)打造美麗整潔的生態(tài)海洋、提高海洋資源的可持續(xù)利用效率這一目標(biāo)[14]。

“灘長(zhǎng)制”是以基層治理為核心的全新生態(tài)治理模式,由于不同海灘環(huán)境千差萬(wàn)別,因此治理情況也不同,所以在實(shí)施“灘長(zhǎng)制”時(shí),不僅需要灘長(zhǎng)的監(jiān)管治理,也需要各層級(jí)治理主體建言獻(xiàn)策,達(dá)到共同治理的態(tài)勢(shì)[14]。

4.2 山東青島“灣長(zhǎng)制”模式的應(yīng)用

為探索建立海洋環(huán)境治理新模式,系統(tǒng)解決海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,2017年9月,國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,“灣長(zhǎng)制”的組織模式主要以領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作,灣區(qū)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)由總灣長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé),并由總灣長(zhǎng)按照行政層級(jí)將各項(xiàng)任務(wù)分配給各級(jí)灣長(zhǎng),且由本級(jí)地方黨委來(lái)直接執(zhí)行和監(jiān)督海域治理活動(dòng)。同時(shí),為了加強(qiáng)各級(jí)的監(jiān)管制度,將“建立考核督查制度,實(shí)施分級(jí)考核制度,考核結(jié)果納入政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系”,加強(qiáng)了海洋環(huán)境治理的剛性問(wèn)責(zé)[18]。除此之外,在責(zé)任捆綁的模式下,通過(guò)建立各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組和灣長(zhǎng)辦公室,問(wèn)責(zé)源頭也有了很好地把控,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力高密度化的政治結(jié)構(gòu),整合了各級(jí)部門(mén)間的權(quán)力,能在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下解決海洋環(huán)境問(wèn)題。

“灣長(zhǎng)制”把規(guī)劃主體功能區(qū)作為基礎(chǔ),以逐級(jí)明確各級(jí)政府的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任范圍作為準(zhǔn)繩,把持久管理機(jī)制的構(gòu)建作為核心要義,從而加快實(shí)現(xiàn)改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高海洋生態(tài)安全這兩個(gè)目標(biāo),建立陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)共治的治理模式[18]。

4.3 基于生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思

以上兩種以“微治理”機(jī)制為指導(dǎo)的制度案例,在應(yīng)對(duì)區(qū)域性治理問(wèn)題上取得了很好的成效,社會(huì)與政府之間通過(guò)協(xié)同合作,將生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題落實(shí)到個(gè)人,實(shí)現(xiàn)了治理主體基層化,治理單元細(xì)微化,治理方案針對(duì)化。這兩個(gè)案例都是正面經(jīng)驗(yàn)的正確反映,通過(guò)案例分析來(lái)提煉海洋生態(tài)環(huán)境微治理機(jī)制的實(shí)際應(yīng)對(duì)是案例分析的主要目的。

通過(guò)對(duì)基層主體的重視,將治海任務(wù)落實(shí)到基層組織,并給予一定的自主治理權(quán),能夠?qū)ΜF(xiàn)行的海洋生態(tài)環(huán)境治理管理體制產(chǎn)生影響。在重政府輕公眾的管理體制下,微治理機(jī)制的產(chǎn)生,會(huì)在削弱政府的權(quán)力同時(shí)造成管理沖突,在政府與公眾的界點(diǎn)會(huì)出現(xiàn)奪權(quán)現(xiàn)象,因此,銜接好政府與公眾的權(quán)責(zé)關(guān)系,就是協(xié)調(diào)好整體性治理和微治理之間的關(guān)系,這是微治理機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí),海洋生態(tài)環(huán)境微治理作為多種治理方式的結(jié)合體,需要依靠社會(huì)公眾的力量予以支持,公眾參與既可以擴(kuò)大海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵,同時(shí)也可以作為一種新生力量對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行監(jiān)督管理。

5 海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”機(jī)制的路徑分析

基于我國(guó)基本國(guó)情,在海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”過(guò)程中,往往存在治理能力低下,公眾參與度不高,政社協(xié)同關(guān)系不順等問(wèn)題,因此,探索出一條有效路徑是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急。

5.1 構(gòu)建微治理新平臺(tái)

(1)轉(zhuǎn)變政府治理思維。在當(dāng)下的海洋生態(tài)環(huán)境治理中,只有政府這一個(gè)治理主體。即使有社會(huì)組織參與,也是存在一定的政府背景或在政府的監(jiān)管之下,政府和社會(huì)組織存在著上下管控的關(guān)系,社會(huì)組織執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的指令,只是單純的隸屬關(guān)系。除此之外,政府對(duì)社會(huì)組織的干涉更涉及資金、組織運(yùn)行機(jī)制上。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō),無(wú)法做到真正的獨(dú)立,從而影響社會(huì)組織參與治理的效果。因此,對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō),需要減少對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部體制的干涉,同時(shí)加大對(duì)社會(huì)組織的資金支持,為該類(lèi)組織參與海洋生態(tài)環(huán)境治理提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)[17]。政府需要改變以往命令式的治理思維,給予一定的自我發(fā)揮空間,從而獲得更好的治理成效。

(2)搭建網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)。在信息化高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)在,通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)進(jìn)行治理活動(dòng)是必需之選。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)收集民意,了解治理成效,并對(duì)下一步治理方案的制訂提供參考[17];對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō),網(wǎng)絡(luò)作為與公眾交流的平臺(tái),能夠及時(shí)將治理動(dòng)態(tài)、治理成效向公眾公開(kāi),做到信息透明化。更重要的是,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搭建,能夠從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)多方治理,做到溝通方式多樣化和合作方式多元化,為各項(xiàng)治理活動(dòng)的開(kāi)展提供了便利。

5.2 完善微治理保障制度

(1)完善監(jiān)督管理制度。目前我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”方面尚未出臺(tái)相關(guān)的法律和規(guī)章制度,在實(shí)際治理過(guò)程中,容易出現(xiàn)不規(guī)范的問(wèn)題。例如,在資金監(jiān)管時(shí),相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)每一筆資金流動(dòng)進(jìn)行審核和記錄,通過(guò)建立政府宏觀監(jiān)控、公眾媒體監(jiān)督、社會(huì)組織自律等多方聯(lián)合執(zhí)行機(jī)制對(duì)治理活動(dòng)進(jìn)行管控分析。對(duì)社會(huì)組織的治理成效進(jìn)行評(píng)估時(shí),構(gòu)建以第三方評(píng)估中心為核心的評(píng)估委員會(huì),并參考政府監(jiān)管、專(zhuān)業(yè)評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督的反饋[17],建立評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)成效不理想的組織采取相應(yīng)的措施。

(2)建立組織基金會(huì)。海洋環(huán)境“微治理”機(jī)制的研究還處于萌芽階段,政府的財(cái)政支持很不完善,嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)的開(kāi)展。社會(huì)組織可以通過(guò)政府投入、社會(huì)資金吸納等方式,建立專(zhuān)門(mén)的基金會(huì)來(lái)緩解資金緊張等問(wèn)題,基金會(huì)的運(yùn)作,也能夠加大對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力度。再通過(guò)建立考核機(jī)制,對(duì)不同組織的治理成效與資金投入量掛鉤,提高社會(huì)組織對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的積極性,并優(yōu)化自身落后的建設(shè)機(jī)制。最后通過(guò)資金統(tǒng)一,能夠有效地提高資金利用率,優(yōu)化資源配置[17]。

5.3 強(qiáng)化微治理參與度

(1)提高民眾參與意識(shí)?！拔⒅卫怼本劢褂凇拔ⅰ?要做到治理主體下移,落實(shí)到基層社會(huì)[15],但是對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),民眾的自主參與意識(shí)較弱[17],而參與意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響到治理成效。因此,加強(qiáng)民眾的參與意識(shí)需要政府指導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。政府需要加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的宣傳力度,營(yíng)造全民治理的氛圍。同時(shí),政府也要做好表率作用,加大對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的投入力度,從而推動(dòng)民眾參與其中。

(2)拓寬民眾參與渠道。擁有一個(gè)合理的表達(dá)渠道對(duì)“微治理”機(jī)制來(lái)說(shuō)是必不可少的。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)拓寬民眾參與海洋生態(tài)環(huán)境“微治理”的途徑,形成政府、社會(huì)、民眾三方共治的治理格局。社會(huì)組織可以在不同居民區(qū)內(nèi)設(shè)立信箱,收集民眾對(duì)海洋生態(tài)治理的想法與意見(jiàn),對(duì)自己的治理方案做一個(gè)參考。同時(shí),依托現(xiàn)代信息技術(shù),組織借助微信、微博等平臺(tái),作為與民眾進(jìn)行交流溝通的新平臺(tái)[14]。