尚懷林

摘要： 對林業(yè)財政專項(xiàng)資金實(shí)施績效管理的主要目的是提高林業(yè)財政專項(xiàng)資金的使用績效，為此，本文對林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的影響因素展開分析，首先通過基于文獻(xiàn)調(diào)查的定性分析，找出影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的主要因素，然后構(gòu)建林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效影響因素的ISM模型并進(jìn)行分析。研究結(jié)果顯示：資金到位情況、管理質(zhì)量、資金支出規(guī)模、資金支出結(jié)構(gòu)是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的基本因素;資金支出目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、管理能力、管理體制是林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的驅(qū)動因素;宏觀政策環(huán)境、管理人員、管理技術(shù)手段、民主化程度是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的深層次因素。

關(guān)鍵詞： 林業(yè)財政專項(xiàng)資金? 績效評價? 影響因素? 解釋結(jié)構(gòu)模型

一、引言

近年來，中央財政對林業(yè)的投資越來越多，是支持和保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要力量。但隨著林業(yè)財政專項(xiàng)資金的不斷投入，隨之而來的是林業(yè)部門以及社會公眾對林業(yè)專項(xiàng)資金使用績效的廣泛關(guān)注。要想提高林業(yè)財政專項(xiàng)資金的使用效率和使用績效，就需要實(shí)施恰當(dāng)?shù)目冃Ч芾碓u價。為此，本文主要分析影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的因素，并將其劃分基本因素、驅(qū)動因素及深層次因素，為林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效評價提供參考。

二、林業(yè)財政專項(xiàng)資金績效影響因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)性因素

經(jīng)濟(jì)性因素主要是指項(xiàng)目資金的支出及到位情況，主要包括資金支出目標(biāo)、資金支出規(guī)模、資金支出結(jié)構(gòu)以及資金到位情況四個方面。清晰可行度高的資金支出目標(biāo)有利于提高項(xiàng)目績效水平，項(xiàng)目績效往往需要一定規(guī)模的財政資金支出作為保障，資金支出機(jī)構(gòu)越合理，各種類別的資金支出越合理，項(xiàng)目績效越高，而資金到位不及時則會對項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

（二）管理性因素

管理性因素主要包括管理體制和組織機(jī)構(gòu)、管理能力和管理質(zhì)量、管理人員和管理技術(shù)六個方面。各部門的協(xié)調(diào)運(yùn)行有賴于分權(quán)適度的管理體制，同時好的管理體制也能調(diào)動各部門員工的積極性。組織機(jī)構(gòu)中良好的管理能力和高水平的管理質(zhì)量對于整個項(xiàng)目部門的運(yùn)轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用。

（三）社會性因素

社會性因素主要包括宏觀政策環(huán)境和資金支出過程中的民主化程度兩個方面。宏觀環(huán)境對項(xiàng)目資金使用的整體都起著一定的作用，積極的宏觀政策環(huán)境往往能夠優(yōu)化項(xiàng)目資金的支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，使得項(xiàng)目資金得到最大程度的利用，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)。社會公眾以及相關(guān)專家的參與程度越高，項(xiàng)目資金使用情況披露越透明，資金支出過程中的民主化程度越高。

三、林業(yè)財政專項(xiàng)資金績效影響因素ISM模型構(gòu)建

對影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的因素進(jìn)行分析，可以將資金的使用過程看成各個影響資金使用績效的集合，要對這一集合進(jìn)行研究，需要運(yùn)用相應(yīng)的解釋結(jié)構(gòu)模型來進(jìn)行分析研究，建立與之相聯(lián)系的模型，本文主要采用解釋結(jié)構(gòu)模型（Interpretative Structural Modeling，ISM）來進(jìn)行分析。

（一）理論與方法

解釋結(jié)構(gòu)模型主要工作原理是能夠?qū)⒁粋€復(fù)雜的系統(tǒng)分解成為一個直觀的多級遞階結(jié)構(gòu)模型，從而能夠直觀地反映各個要素之間復(fù)雜的關(guān)系，使之更加清晰條理化，進(jìn)而能夠揭示出系統(tǒng)中各個要素之間的本質(zhì)聯(lián)系。ISM的基本工作原理如圖1所示。

（二）ISM模型構(gòu)建

首先是判定各影響因素之間的二元關(guān)系。由前文分析可知，影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的因素有很多，本文共選取了12個影響因素，并將其劃分為經(jīng)濟(jì)性因素、管理性因素、社會性因素，為了便于分析，經(jīng)濟(jì)性因素中的資金支出目標(biāo)和資金支出規(guī)模、資金支出結(jié)構(gòu)和資金到位情況分別標(biāo)記為S1、S2、S3、S4;管理性因素包括管理體制和組織機(jī)構(gòu)、管理能力和管理質(zhì)量、管理人員和管理技術(shù)手段，分別標(biāo)記為S5、S6、S7、S8、S9、S10;社會性因素包括宏觀政策環(huán)境和資金支出過程中的民主化程度，分別標(biāo)記為S11、S12。根據(jù)林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效影響因素的分析框架圖，結(jié)合專家的意見，繪制圖2所示的方格圖。

然后直接利用可達(dá)矩陣來進(jìn)行層次化處理，對可達(dá)矩陣中的行和列進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，得到層次化處理的可達(dá)矩陣。根據(jù)層次化處理結(jié)果，可以將經(jīng)濟(jì)性因素、管理性因素和社會性因素中的12個影響因素按影響效果重新劃分為三個層次：第一層次包括資金支出規(guī)模、資金支出結(jié)構(gòu)、資金到位情況和管理質(zhì)量，即S2、S3、S4、S8;第二層次包括資金支出目標(biāo)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)和管理能力，即S1、S5、S6、S7;第三層次包括管理人員、管理技術(shù)手段、宏觀政策環(huán)境和資金支出過程中的民主化程度，即S9、S10、S11、S12。最后根據(jù)層次化處理后的可達(dá)矩陣來繪制多級遞階有向圖，形成圖3所示的階級結(jié)構(gòu)有向圖，然后將各個符號的真實(shí)經(jīng)濟(jì)含義帶入，就得到解釋結(jié)構(gòu)模型（圖4）。

（三）模型結(jié)果分析

通過圖4的解釋結(jié)構(gòu)模型圖，可以直觀地看到各個影響因素對林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的影響程度，根據(jù)影響程度不同劃分為三個層次：第一個層次中所包括的因素是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的最根本最直接的因素，包括四個影響因素，即資金到位情況、管理質(zhì)量、資金支出規(guī)模和資金支出結(jié)構(gòu)。因此，提高財政資金使用績效的最根本最直接的途徑是資金到位及時、提高管理質(zhì)量，資金支出規(guī)模適當(dāng)、資金支出結(jié)構(gòu)合理。并且由圖4可以看出，第一層次的因素易受到第二層次相關(guān)因素的影響。第二層次的影響因素是林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的驅(qū)動因素，包括資金支出目標(biāo)和組織機(jī)構(gòu)、管理能力和管理體制。第二層次的影響因素位于第一層次和第三層次之間，是連接第一層次的直接影響因素和第三層次更深層次影響因素的紐帶，因此要提高林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效，需要設(shè)置清晰合理的資金支出目標(biāo)、完善組織機(jī)構(gòu)、提高管理能力以及建設(shè)切實(shí)可行的管理體制。第三層次的影響因素是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金的更深層次的影響因素，包括宏觀政策環(huán)境和管理人員、管理技術(shù)手段和民主化程度。提高林業(yè)財政專項(xiàng)資金的使用績效，還需要建立和完善宏觀環(huán)境政策，如財政支出監(jiān)督政策和管理政策，提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)專業(yè)并擁有先進(jìn)管理技術(shù)的管理人才，提高社會公眾和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c監(jiān)督的民主化程度。通過以上措施，一定會使得林業(yè)財政專項(xiàng)資金支出管理朝著規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)、民主的方向發(fā)展，提高財政專項(xiàng)資金的使用績效。

四、結(jié)論與建議

本文通過分析林業(yè)財政資金專項(xiàng)支出的特點(diǎn)，將影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金的因素分為經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)性因素、管理性因素和社會性因素三大類，共包含12個因素，進(jìn)而運(yùn)用ISM技術(shù)方法分析了各個影響因素之間的層次關(guān)系。從模型的分析結(jié)果可以看出，第一層次的影響因素是影響是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的最基本因素，包括資金到位情況、管理質(zhì)量、資金支出規(guī)模、資金支出結(jié)構(gòu)。第二層次的影響因素是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的驅(qū)動因素，包括資金支出目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、管理能力、管理體制。第三層次的影響因素是影響林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的深層次因素，包括宏觀政策環(huán)境、管理人員、管理技術(shù)手段、民主化程度。

通過分析各個因素對林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用績效的影響能夠得出結(jié)論：第一層次的資金支出結(jié)構(gòu)、資金到位情況、項(xiàng)目組的管理質(zhì)量等因素對林業(yè)專項(xiàng)資金使用績效具有直接的影響，而第二層次和第三層次的項(xiàng)目組的組織機(jī)構(gòu)、管理能力、管理技術(shù)手段、民主化程度等也能通過影響第一層次的影響因素間接地對林業(yè)專項(xiàng)資金使用績效具有不同程度的影響。因此，需要建立全過程管理的林業(yè)財政專項(xiàng)資金使用管理體系，將資金支出目標(biāo)、資金支出結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理能力、組織機(jī)構(gòu)、管理技術(shù)手段、民主化等因素納入到這一管理體系中，通過績效目標(biāo)的優(yōu)化、資金支出結(jié)構(gòu)的調(diào)控、資金管理組織機(jī)構(gòu)的完善、民主化程度的提高等來提升林業(yè)財政專項(xiàng)資金的使用績效。

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作者單位：國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院