常朔

（東北財經大學法學院，遼寧大連 116025）

1 引言

當今人類社會發(fā)展迅速，在短短百年間就發(fā)生了翻天覆地的變化。但在這種驚人的變化背后，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題層出不窮。在這些污染問題中，土壤污染由于其具有長期性、滯后性以及難恢復性等原因，更應該得到重視。近年來，由于經濟轉型、產業(yè)結構調整等原因，城區(qū)出現(xiàn)了大量的工業(yè)廢棄場地，進而導致了很嚴重的土壤污染問題，亟須解決。

2 我國土壤污染場地修復法律問題概述

2.1 土壤污染場地修復的概念

我國是歷史悠遠的農業(yè)大國，在經歷工業(yè)化的浪潮后，已然改變了過去幾乎完全依賴土地的情況，但土地資源仍是我國不可或缺的重要資源?，F(xiàn)今世界各國對于土壤污染場地并沒有一個比較統(tǒng)一的概念，美國環(huán)保局（U. S. EPA）于1980 年頒布的《綜合環(huán)境反應、補償與責任法》（CERCLA，也稱《超級基金法》）將其定義為“因堆積、儲存、處理或其他方式（如遷移）成為了有害物質的任何區(qū)域或空間”［1］；我國于2017 年施行的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的第二條將其定義為“從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產經營活動，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動的用地。按照國家技術規(guī)范確認超過有關土壤環(huán)境標準的疑似污染地塊”。

2.2 我國土壤污染場地問題的現(xiàn)狀

我國的土壤污染問題一直受到國家的重視。在2018 年的機構改革中，生態(tài)環(huán)境部成立土壤生態(tài)環(huán)境司，下設污染地塊生態(tài)環(huán)境處，承擔污染地塊污染防治監(jiān)督管理、土壤污染防治綜合性工作。原環(huán)保部從2005 年4 月至2013 年12 月開展了長達8 年的全國性土壤污染調查，并于2014 年4 月17 日與國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調查公報》。從調查報告中可以看出，我國土壤的總體狀況并不樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的超標率為16.1%，污染類型以無機型為主，重要無機污染物（鎘、汞、砷、鉛）呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢［2］。

2.3 我國土壤污染場地修復的價值

2.3.1 有利于緩解土地緊張

隨著城市化進程的迅速推進，我國各主要城市用地越來越緊張。原工礦業(yè)場地被污染后，如果不進行修復，那么該場地將會一直處于廢棄的狀態(tài)。而被污染的場地大多位于現(xiàn)在的城市中心區(qū)域或城市下一步的發(fā)展區(qū)域，若對其進行修復，則會使城市用地緊張的問題得到一定的緩解。

2.3.2 對生態(tài)環(huán)境的整體修復具有促進作用

土壤污染場地涉及的不僅僅是土地問題，它所影響的是一個完整的生態(tài)圈，一個有結構的生態(tài)體系。大量土壤污染場地不僅會造成土地資源的浪費，還會對人的身體健康造成損害。修復土壤污染場地，能夠促進生態(tài)平衡和經濟發(fā)展的共同進步，從而實現(xiàn)生態(tài)和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3 我國土壤污染修復立法情況

《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境領域的綱領性法律，其主要是關于環(huán)境的整體保護，與土壤污染防治相關的方面較少。其中，第三十二條把土壤和大氣、水并列為同等重要的環(huán)境要素，并加強保護；第五十條提及政府應該提供財政資金，支持土壤污染防治和農村工礦污染治理工作。

我國土壤污染治理的立法起步較晚，早期只有原則性規(guī)定，并無具體規(guī)范，直到2019 年1 月1 日才施行了《土壤污染防治法》。這部法律在理念上強調了從源頭預防，盡可能將污染從源頭進行預防；在制度設計方面建立和完善了土壤污染責任機制；在處罰方面則遵循對污染行為嚴懲重罰的原則。該法的施行是我國環(huán)境法律工作中的大事件，填補了我國在土壤場地污染法規(guī)方面的空白，意味著與人的健康相關的污染防治法律體系基本建成。

為了貫徹落實上述兩部法律，生態(tài)環(huán)境部于2019 年12 月6 日發(fā)布了《關于發(fā)布〈建設用地土壤污染狀況調查技術導則〉等5 項國家環(huán)境保護標準的公告》，分別為《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》（HJ 25.1—2019）、《建設用地土壤污染風險管控和修復監(jiān)測技術導則》（HJ 25.2—2019）、《建設用地土壤污染風險評估技術導則》（HJ 25.3—2019）、《建設用地土壤修復技術導則》（HJ 25.4—2019）、《建設用地土壤污染風險管控和修復術語》（HJ 682—2019）［3］。近年來，通過多部法律和行政法規(guī)的規(guī)制，我國土壤污染防治的法律體系已經基本成型，相較于過去已經有了巨大的進步。

4 域外土壤污染場地修復法律制度的考察借鑒

4.1 美國土壤污染場地修復法律制度的考察借鑒

美國社會各界在“拉夫運河（Love Canal）事件”發(fā)生后，逐漸形成了一套完整的土壤污染防治體系。在這套體系中，一方面，《國家環(huán)境政策法》（NEPA）以及根據其制定的相關具體法律法規(guī)起著基礎性作用；另一方面，于1980 年生效的《超級基金法》起著完善和規(guī)制的作用。后者是場地修復的主要法律依據，在生效后又幾經修訂，最終形成了《超級基金法》及修正案、授權法案的法律體系［4］。

根據《超級基金法》等法律的規(guī)定，美國對土壤污染場地修復制度進行了一些完善，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）根據法案對石油或有害物質污染防治的相關規(guī)定，美國環(huán)保局在每個州開展地下儲油罐計劃，用以降低油氣泄漏對土壤污染的程度，治理相關的土壤污染問題。（2）美國環(huán)保局根據《安全飲用水法案》（SDWA）對污染物濃度的極大值進行限定，用以保障飲用水的質量［4］。（3）美國環(huán)保局落實“污染者付費”的原則，責令污染場地的“潛在過錯方”支付全部的費用。雖然此規(guī)定使美國環(huán)保局從巨額的修復費用中得以脫身，但這導致了大量潛在訴訟的發(fā)生。（4）如果找不到過錯方或過錯方沒有相應修復能力抑或是過錯方不愿意支付相關費用的，由超級基金先行支付費用，對過錯方保留追訴的權利［5］。

4.2 歐盟土壤污染場地修復法律制度的考察借鑒

歐盟于2006 年通過了《土壤框架指令》法案，該法案旨在要求各成員國制定污染清單，修復已受損的場地。該指令有6 個特點：第一，所有修復活動必須考慮被污染場地的土壤功能；第二，成員國有責任防止危險物質進入土壤；第三，應制作土地污染場地名錄，并對土壤使用進行風險評估；第四，各國有義務確保土壤污染場地會被修復；第五，7 年內各國必須完成約定的修復目標；第六，相關材料應向公眾披露［6］。

歐盟最值得借鑒的一點是其整個流程都受土壤質量目標的規(guī)制，在某些地區(qū)，土壤質量目標是由第三方機構的風險評估結果決定的，有相應的指導數值以供參考。

5 我國土壤污染場地修復法律制度存在的問題

2019 年實施的《土壤污染防治法》使得我國土壤污染修復有了明確的法律支持，但其在某些方面依然需要進一步完善。

5.1 相關監(jiān)管體制方面

《土壤污染防治法》第四十三條要求具備專業(yè)能力的第三方調查機構應對其出具的調查報告的真實性、準確性負責。第九十條規(guī)定，受委托的第三方調查機構出具虛假報告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對其處以罰款、沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，禁止其十年內從事相關業(yè)務。這里雖然對機構違反法律的后果進行了說明，但是沒有對事前和事中的監(jiān)管方式進行說明。

5.2 權利與義務的分擔方面

該法第四十五條規(guī)定，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務，土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。第六十八條規(guī)定，土地使用權已經被地方人民政府收回，土壤污染責任人為原土地使用權人的，由地方人民政府組織實施土壤污染風險管控和修復。對土壤污染負責人的義務講述較多，而對其權利卻較少進行相應的闡明。同時，該法對于土地使用人的要求有些嚴格，對政府的相關責任卻有調整過輕之嫌，在裁量的過程中，政府的自由度偏大。該法只規(guī)定了政府要視實際情況而定，但具體來講什么事情需要政府管，政府需要管到什么層面，這是需要進一步解決的問題。

5.3 土壤污染防治基金機制方面

雖然《土壤污染防治法》第七十一條規(guī)定了土壤污染防治基金制度，但是只對其進行了概念性規(guī)制，并沒有在具體層面上規(guī)定資金來源問題。如果不將情況和標準詳細化、具體化，那么在法律實踐中責任主體就會無法確定，最終治理的責任就會落到政府身上。我國土壤污染場地眾多，此種情況必然會對政府造成巨大的財政壓力，很難將其落到實處。另外，也沒有對基金會的監(jiān)管體制予以明確說明。

6 完善我國土壤污染場地修復法律制度的建議

6.1 完善監(jiān)督管理體系

要對污染場地第三方評估機制進行完善。污染場地評估一共有3 個階段：場地污染識別、現(xiàn)場采樣分析、風險評價與修復，這有助于確定場地污染物的性質和分布狀況，便于為后續(xù)的修復工作提供數據和相應的具體情況。一般來說，土壤污染場地相關問題的調查問責主體為對應的行政機關，但這些主體往往缺少相關的技術和經驗，所以這種調查一般都是指定第三方調查評估機構進行?，F(xiàn)行《土壤污染防治法》缺乏對調查評估機構事前、事中的監(jiān)管規(guī)定，因此需要對其進行一定的增補。在事前應對調查評估機構的資格和能力進行限定，在事中如果發(fā)現(xiàn)由于機構操作失誤導致土壤場地出現(xiàn)問題的，應依照法律對其進行追責。

6.2 規(guī)范責任承擔機制

《土壤污染防治法》對未造成環(huán)境侵權的土地使用權人要求過于嚴格，在第四十五條中應對該情形下的土地使用權人予以一定的救濟，以免其承受較重的經濟負擔。對于土壤污染責任人來說，應承擔行為責任，根據其污染行為所獲利益來確定其需要承擔的責任；若出現(xiàn)多個責任人的情況，則應該按照侵權責任大小分擔責任后果。對于非污染責任人的土地使用者來說，應當承擔狀態(tài)責任，根據狀態(tài)責任的概念，在污染防治的領域中，行為責任不足以滿足立法目的時，便責令對物存在事實管領力的主體承擔相應的責任［7］。對于非侵權主體的后果承擔大致有3 個方面：第一，先行墊付相關款項，在找到責任人后對其進行追償；第二，轉移土地使用權，將責任轉移到下一個使用權人的手中；第三，政府對土壤污染治理也存在一定的義務，因此也可以通過政府管理的方式解決責任承擔的問題。

6.3 調整土壤污染防治基金制度

《土壤污染防治法》規(guī)定了土壤污染防治基金制度，這本是一個巨大的進步，但其中只有一些原則性的規(guī)定，缺乏具體的規(guī)定，特別是對基金的來源和運行沒有做出明確的規(guī)定。該基金的初始資金應主要由財政撥款、環(huán)境稅組成，后續(xù)運行資金應包括土壤污染罰款、債券等?？紤]到我國土地污染數量較大且條件復雜，建議將每年財政收入增幅的1%～10%投入到該基金中作為啟動資金。2019 年全國一般公共預算收入為190 382 億元，較2018 年的183 352 億元多出7 030 億元，也就是說，財政每年可以拿出70.3 億—703 億元投入土壤污染修復的工作中。同時要對土壤污染嚴重的企業(yè)進行嚴密監(jiān)控，根據其污染狀況對其征收土壤污染附加稅。對于不符合土壤防治標準，違規(guī)操作的企業(yè)予以罰款，將罰款納入土壤污染防治基金。在基金的管理方面，可以采取撥款與貸款并行的方式：對于無法明確責任主體的土壤污染問題采用撥款的方式；而對于責任明確但資金不足的主體，可以利用基金以貸款的形式幫助其進行污染治理?；鸸芾響獡碛歇毩⒌暮怂泱w系，采取專業(yè)的土壤污染審計制度，同時可將土壤保護專家引入基金組織，在內部設立技術問詢組［8］。

引入第三方評估機構對基金的監(jiān)督和使用進行評估，定期對基金會展開監(jiān)管工作，并將結果向公眾公布。同時應根據行政法開展聽證會，以此吸取群眾的意見，并對其予以答復，針對合理的問題，基金會應給予一定的修正。

7 結語

2014 年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》，使我國對土壤污染的重視程度提升到了一個新的層次；2019 年實施的《土壤污染防治法》一方面填補了我國土壤污染防治相關法律的空白，另一方面展現(xiàn)了國家對土壤污染防治的決心。我國相關法律制度仍存在不完善的情況，同時由于很多污染企業(yè)都是當地的納稅大戶，要處理好經濟發(fā)展與土壤保護的關系，需要完善相關法律法規(guī)，以推進土壤污染防治的法治化進程。