楊文友，江紅旗，王洪武，馮英財，李 盟，於 劍

（1.中華人民共和國兩江海關(guān)，重慶 400061；2.中華人民共和國重慶海關(guān)，重慶 401147）

我國是進境動物大國，進境動物衛(wèi)生標準體系建設(shè)是空白。新西蘭是全球最早制定進境動物衛(wèi)生標準（import health standard，HIS）且最全的國家。當前，應(yīng)用動物IHS 來管控國門生物安全的國家極少，動物IHS 多采用OIE 推薦標準，雖是國際標準，但不是最先進的標準，畜牧業(yè)發(fā)達國家采用動物IHS 研究不多。筆者在研究新西蘭進口陸生動物檢疫法治體系建設(shè)的基礎(chǔ)上[1]，系統(tǒng)研究了新西蘭動物IHS 科學管理及核心內(nèi)容和主要特征[2-8]，比較分析了我國進境動物檢疫監(jiān)督管理制度優(yōu)勢和差距，提出借鑒新西蘭動物IHS 制度，構(gòu)建我國動物IHS 體系建議，對我國動物IHS 的法律地位、編制原則、基本框架、主要措施初步研究，試圖為構(gòu)建中國特色進境陸生動物檢疫監(jiān)管體系，建設(shè)畜牧業(yè)強國提供技術(shù)標準支撐。

1 新西蘭動物IHS 分析

新西蘭是全球最早（1988 年）、制定最全動物IHS 的國家。雖1993 年發(fā)布的《生物安全法》明確制定IHS 條款，但時隔近5 年才公布從澳大利亞進口家兔等4 個IHS，從澳大利亞輸入山羊標準在2011 年，進口馬屬動物、貓狗標準在2014 年才制定發(fā)布。

1.1 重要作用

IHS 指對有風險貨物進口或偶然進口新的生物實施有效管理的規(guī)定，是新西蘭原產(chǎn)工業(yè)部（MPI）依據(jù)《生物安全法1993》第24A 節(jié)制定、發(fā)布的法律文件，作為簽發(fā)進口許可文件的組成部分，是入境貨物清關(guān)放行前生物安全合格判定的依據(jù)。制定與實施IHS 的目的就是降低動植物及產(chǎn)品進入新西蘭所帶來的生物安全風險。IHS 管控新西蘭入境的植物和植物產(chǎn)品、動物和動物產(chǎn)品、食品和生物產(chǎn)品以及海運或航運集裝箱、運輸工具、車輪，控制性/臨時隔離檢疫設(shè)施等。

1.2 編制原則

有生物安全風險貨物進入新西蘭需制訂IHS來管理。按一國和地區(qū)、一種動物制訂1 個標準原則起草發(fā)布。同時規(guī)定，若新西蘭政策調(diào)整、出口國家動物衛(wèi)生狀況變化以及法律等原因，發(fā)布的IHS 可評審、修改或作廢處理。

1.3 標準分類

1.3.1 按進境動物種類 從允許國家的水生動物、種（禽）蛋、農(nóng)場動物、馬屬動物、實驗用動物、寵物、精液和胚胎、動物園用動物、無脊椎動物9個不同動物類別IHS。

1.3.2 按與進境動物相關(guān)的標準 限制性設(shè)施設(shè)備、動物設(shè)施和用水、生物安全處理方法、風險分析IHS。

1.4 制訂程序

MPI 負責IHS 制訂。首先，風險分析。若分析結(jié)果表明通過IHS 的規(guī)定可充分管控風險時，就可確定編制1 個IHS。若屬高風險病蟲害，則需對出口國家的動物防疫檢疫系統(tǒng)、運輸通道、設(shè)施等實施技術(shù)性審核。其次，編寫發(fā)布。MPI 發(fā)布IHS 草案或擬訂風險管理建議書，廣泛征求相關(guān)方的意見，如MPI 行業(yè)監(jiān)管論壇、行業(yè)協(xié)會、海外主管部門、進口商等。再次，通報WTO，發(fā)布IHS 臨時版本。最后，10 d 后發(fā)布最終版IHS。

1.5 標準構(gòu)成

迄今，發(fā)布了動物IHS 80 個、設(shè)施（FS）及相關(guān)IHS 22 個，其中水生動物7 個、農(nóng)場動物5 個、寵物4 個、馬屬動物2 個、實驗室用動物4 個、動物園動物28 個、無脊椎動物3 個、種（禽）蛋7 個、精液和胚胎20 個。設(shè)施標準11 個，動物福利國內(nèi)運輸、空運、航運集裝箱、生物安全處理方法、消毒劑使用、木質(zhì)包裝容器以及風險分析11 個。

1.6 核心內(nèi)容

IHS 未按ISO/IEC 導則第2 部分：2004 要求編寫。標準以動物和許可國家/地區(qū)為主線，按動物進境過程分段敘述其要求。依GB/T1.1[9]分析進口水生動物——觀賞魚和海洋無脊椎動物[2]，馬屬動物[3]，農(nóng)場動物——山羊[4]、寵物——貓狗[5]，實驗用動物——澳大利亞兔[6]，動物園用動物——澳大利亞鹿[7]，無脊椎動物——果蠅[8]等標準的相關(guān)要素和核心內(nèi)容。

1.6.1 要素分析

1.6.1.1 資料性概述要素 有封面，目次，前言和引言4 部分。封面表述了標準名稱以及制定部門，發(fā)布組織，發(fā)布依據(jù)，或在（扉頁）介紹標準名稱、實施時間，替代/作廢版本，聯(lián)系部門和人員及電子郵箱等。IHS 聲稱，前言不屬標準組成部分，內(nèi)容有目的、背景、讀者范圍、重要性、對等性原則、標準修訂史和其它信息等[3，5，6，8]。

1.6.1.2 規(guī)范性一般要素 有標準名稱、范圍和規(guī)范性引用文件3 部分。IHS 封面表述標準名稱，進境澳大利亞鹿等標準還在首頁左下方標注“發(fā)展和保護新西蘭”字樣。IHS 的范圍在標準名稱中可得出，在標準第一條款也有應(yīng)用范圍描述。標準的參考資料條款與規(guī)范性引用文件類似。

1.6.1.3 規(guī)范性技術(shù)要素 含術(shù)語和定義、縮略語、要求、規(guī)范性附錄4 部分。IHS 的術(shù)語和定義在第一部分要求[3，4，6]和A 部分描述[5，8]。要求在IHS 中體現(xiàn)進口許可、清關(guān)通關(guān)程序、已識別風險生物名錄及控制要求、獸醫(yī)證書等內(nèi)容。附錄的內(nèi)容各異，標準修訂歷史和術(shù)語與定義、風險生物特定要求名錄[3]、隔離檢疫要求[4]等引自標準正文相關(guān)條款。分析認為，IHS 條款及內(nèi)容與GB/T1.1 標準[9]要素要求相適應(yīng)。

1.6.2 核心內(nèi)容 不同動物的IHS 結(jié)構(gòu)略有不同，歸納起來核心內(nèi)容有進口許可、動物資格及安全要求、出口前隔離檢疫、入境口岸檢疫（含生物安全通關(guān)）和入境后隔離檢疫（含生物安全清關(guān)）、獸醫(yī)證書和隨動物同行文件要求等。IHS 未包含檢疫準入，它是制定IHS 的前提條件。

1.6.2.1 進口許可 進口動物從MPI 獲得進口許可是先決條件，不需要的例外。

1.6.2.2 動物資格及安全要求 動物的出生地、飼養(yǎng)時間、動物疫病目錄等基本要求以及識別出的生物風險（動物疫?。┮笠騽游锓N類不同而不同。如觀賞魚和海洋無脊椎動物有雙RNA 病毒感染等18 種疫病，從澳大利亞進口山羊有藍舌病等5 種疫病，國家的貓狗有狂犬病等10 種疫病，馬有非洲馬瘟等24 種疫病，澳大利亞家兔有兔病毒性出血癥等15 種疫病，鹿有藍舌病等7 種疫病，果蠅有無螨蟲、培養(yǎng)基中無致病性微生物生長等要求。

1.6.2.3 出口前隔離檢疫（pre-export isolation）獲得許可和動物耳標后，啟動動物出口前的隔離檢疫。IHS 對動物出口前隔離檢疫、設(shè)施、用藥、疫苗等有明確要求并在獸醫(yī)證書中表述。

1.6.2.4 入境口岸檢疫通關(guān)和隔離檢疫清關(guān) 入境口岸檢疫官員查檢動物和證單，實施不合格處置，合格的進入生物通關(guān)、隔離檢疫合格后清關(guān)，放行動物至進口商[5，8]。

1.6.2.5 獸醫(yī)證書和隨動物同行的證單要求 獸醫(yī)證書符合《OIE 水生動物衛(wèi)生法典》《OIE 陸生動物衛(wèi)生法典》推薦的要求。含動物基本信息和健康信息兩大部分。動物健康信息包括身份識別，動物資格滿足，疫病狀態(tài)，藥物治療與處理，疫苗接種，隔離檢疫結(jié)果和運輸過程控制等[3-5，7]?；?qū)π螅ㄘ洠┲髀暶鞯拇_認等，如寵物[6]、實驗動物[7-8]。

1.7 主要特征

新西蘭健全的動物IHS 體系建設(shè)是漫長、實踐、不斷完善的過程，有以下特征。

1.7.1 權(quán)威性 MPI 制定IHS，新西蘭政府依《生物安全法1993》第24A 節(jié)發(fā)布實施，屬法律文件，具有強制性。導入等同性原則、風險分析、生物安全管理區(qū)、動物安全適度保護水平等科學先進理念。IHS 涵蓋9 類進口動物及與進境動物全過程相關(guān)的設(shè)施、運輸工具、生物安全處理和動物福利要求等，既符合OIE 標準要求，又高于其要求，顯示IHS的權(quán)威性。

1.7.2 系統(tǒng)性 從標準結(jié)構(gòu)看，基本信息顯示標準的發(fā)布依據(jù)，實施時間，發(fā)布單位等。通用信息中突顯了進口商的責任義務(wù)，等同性原則。進口程序從獲得進口許可、需提供資料、動物資格要求，到出口前隔離檢疫，進口動物隨付證單。請關(guān)程序及進境后隔離檢疫后續(xù)監(jiān)管，依據(jù)動物進口過程表述系列要求，顯示標準的系統(tǒng)性。

1.7.3 可操作 進口動物經(jīng)風險分析后，需制訂動物HIS 時，就啟動制訂程序，針對性極強。從進口動物檢疫實踐到標準制訂發(fā)布過程看，標準成熟、符合國家法規(guī)及OIE 推薦性標準，對已識別出風險生物在出口前的隔離檢疫期和獸醫(yī)證書中予以明確要求和規(guī)定。利用信息化技術(shù)，公布進口許可和入境申報專門檢疫官員聯(lián)系方式等。標準中對疫病、隔離檢疫、藥物處理與治療、疫苗接種、飼草與運輸?shù)纫笄逦?、具體，顯示標準的可操作性。

1.7.4 時效性強 每個IHS 有專門條款明確標準核查、作廢和修訂要求。新，如處理要求—生物安全處理方法標準，實施時間為2019 年7 月22 日。修訂及時，如動物福利：國內(nèi)運輸2018 年10 月1 日實施，替代了2016 年12 月16 標準。IHS 馬2015 版替代了2014 版，進口觀賞魚和海洋無脊椎動物標準2018—2019 年修訂3 次，顯示標準時效性極強。

1.7.5 獲取方便 進口動物管理充分應(yīng)用Internet技術(shù)，如動物識別與可追溯系統(tǒng)（NAIT）識別進口動物的身份。電子郵件信息溝通，方便快速。IHS 可在MPI 網(wǎng)完全獲取，極大方便動物進出境相關(guān)方了解新西蘭的要求，顯示資料獲取極為方便。

2 我國進境動物檢疫監(jiān)管制度特征

2.1 優(yōu)勢

我國進境動物檢疫監(jiān)管制度滿足OIE《陸生動物衛(wèi)生法典》《水生動物衛(wèi)生法典》等法規(guī)要求，體系較健全。系列技術(shù)規(guī)范、檢測方法標準、檢疫與衛(wèi)生要求議定書等是進境動物檢疫的基本遵循和操作指南，用于口岸進境動物檢疫監(jiān)管實踐，發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，防控了重大動物疫病的傳入、保障了食用安全、畜牧業(yè)和生態(tài)安全。

2.2 差距

經(jīng)與新西蘭動物IHS 比較分析，如現(xiàn)行檢疫監(jiān)督管理辦法、單一進境動物檢疫診斷監(jiān)管原則性強，但系統(tǒng)性較差，可操作性不強，導致不同口岸執(zhí)法差異。我國進境陸生動物檢疫監(jiān)管辦法，進境動物衛(wèi)生標準化尚屬空白，管理和技術(shù)性標準無強制性，檢疫標準和技術(shù)規(guī)范法律地位未予以明確，進出口商獲取標準文本不方便。

3 我國動物IHS 體系構(gòu)建

綜上分析，結(jié)合我國畜牧業(yè)大國，但不是強國，進口量大和種類多的客觀實際，認為借鑒新西蘭動物IHS 制度，亟待建立符合中國動物檢疫實際的動物IHS 體系。

3.1 明確法律地位

參照新西蘭《生物安全法》及我國《食品安全法》《動物防疫法》相關(guān)條款要求，在修訂《進出境動植物檢疫法》及實施條例或制定《生物安全法》時，增設(shè)制訂動植物貨物IHS 制度條款，明確為強制標準，由國務(wù)院批準發(fā)布或授權(quán)批準發(fā)布。

3.2 制訂基本原則

遵從科學原理，等同采用SPS 協(xié)議和OIE 標準，遵守等效、風險管理、全程控制等原則。確定與輸出國動物檢疫措施的等效原則，基于風險分析結(jié)果，按不同國家進口一種動物制訂一個中國進境動物衛(wèi)生標準。標準以動物為主體，以出口、進口、動物放行至貨主及后續(xù)檢疫監(jiān)管為主線，規(guī)定動物檢疫衛(wèi)生要求。IHS 需明確規(guī)定因出口國家動物疫病變化、我國進口政策調(diào)整和任何法律原因，我國畜牧獸醫(yī)主管當局有評審、修定和作廢IHS的權(quán)利，保留出口國家的現(xiàn)場審核和獸醫(yī)預檢的權(quán)利等，檢疫準入納入制訂IHS 前提條件。

3.3 動物IHS 框架

3.3.1 標準架構(gòu) 以進境動物為主體、全過程為主線。以進口許可、疫病控制、獸醫(yī)證書等核心內(nèi)容，與進境動物相關(guān)的過程衛(wèi)生控制為支撐的IHS體系架構(gòu)。

3.3.1.1 動物主體 按動物生活環(huán)境分水生動物、陸生動物、兩棲動物3 類，依不同國家和地區(qū)的動物/用途（種用、食用、奶業(yè)用、觀賞用、演藝、競技、寵物、實驗室、動物園用）以及它們的組合分別制訂IHS。如中國IHS——從美國進境種豬，中國IHS——從澳大利亞進口屠宰用牛，中國IHS——允許國家的寵物（貓狗）。

3.3.1.2 進境全過程 動物在出口國養(yǎng)殖場、出口前的隔離檢疫場地、出口前預檢（必要時）、養(yǎng)殖場運至離境口岸、運輸（輸入中國指定口岸）、入境口岸檢疫、入境后隔離檢疫（需要時）、后續(xù)監(jiān)管等全程在標準編制中依序明確規(guī)定。對過境動物檢疫要求也可予以規(guī)定（必要時）。

3.3.1.3 疫病風險識別和特定要求 經(jīng)風險分析、參照OIE 標準要求，依輸出國家與我國簽署的檢疫和衛(wèi)生要求議定書及確認的獸醫(yī)證書，確定風險動物疫病種類、要求。

3.3.1.4 與進境動物相關(guān)的IHS 與進境動物相關(guān)組織、人員和設(shè)施，包括出口國家獸醫(yī)檢疫體系、獸醫(yī)主管當局、預檢官方獸醫(yī)要求、與動物檢疫有關(guān)的設(shè)施、與動物有關(guān)的包裝或限制性設(shè)施、墊料、飼料、水、國內(nèi)運輸管理、可追溯及生物安全處理方法要求，以及進口商的責任、檢疫處理責任和IHS 制定規(guī)則等。

3.3.2 基本框架 依GB/T1.1[9]的規(guī)則以進境美國種豬雙邊檢疫和衛(wèi)生條件及2 次修訂為例[10]編寫。內(nèi)容包括：前言和引言、適用范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、等同性原則、一般要求、已確定風險生物特定要求、獸醫(yī)證書、附錄等組成（可刪減）。核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不可刪減。

3.3.2.1 資料性概述要素 包含封面、目次、前言、引言。（1）前言。標準制定，修訂，刪減及變化，參考國際標準，歸口管理部門，起草單位，起草人員，標準發(fā)布簡況等。（2）引言。原因，目的，背景，讀者范圍，其他信息。如美國種豬輸入中國前實施出口前隔離檢疫標準要求，或入境后隔離檢疫要求標準等，或經(jīng)畜牧主管部門批準的文件要求等。

3.3.2.2 規(guī)范性一般要素 包含標準名稱、適用范圍、規(guī)范性引用文件。（1）標準名稱。進口衛(wèi)生標準：從美國輸入中國的種豬。（2）適用范圍。表述可從符合本IHS 要求的國家進口種豬。明確品種要求或許可國家名錄。（3）規(guī)范性引用文件。引用OIE 有關(guān)標準，其他相關(guān)標準。

3.3.2.3 規(guī)范性技術(shù)要素 核心內(nèi)容，必備要素。包含術(shù)語與定義、縮略語、一般要求及已確定豬疫病的特定要求和獸醫(yī)證書、規(guī)范性附錄。（1）術(shù)語與定義。引用OIE 術(shù)語與定義，或中國特定的相關(guān)術(shù)語和定義。（2）一般要求。包括，但不限于以下要求，可刪減。①種豬基本要求。如年齡、品種、懷孕豬的規(guī)定等。②美國種豬防疫要求。滿足中國IHS 要求、對出口國家獸醫(yī)防疫體系評估等。③出口前隔離檢疫。滿足中國出口前隔離檢疫標準要求。④實驗室要求。符合美國主管當局認可實驗室要求、我國實驗室要求的規(guī)定，測試需在認可實驗室進行，疫苗、治療符合要求，規(guī)定樣品的采集與貯藏等。⑤運輸。輸出前的信息溝通，如空運、航運、陸運日期，航班、船名、車牌號等，包裝容器、籠箱、飼料及鋪墊材料等要求，隔離場運至離境港口運輸車輛的獸醫(yī)衛(wèi)生要求等。⑥指定隔離或臨時隔離場要求。滿足規(guī)定的入境后隔離檢疫標準要求?？诎哆\輸要求，車輛獸醫(yī)衛(wèi)生要求等。⑦輸入前種豬的治療、處理與疫苗要求。出口前隔離檢疫期間豬密螺旋體、鉤端螺旋體治療要求，豬細小病毒病免疫要求、豬體內(nèi)體表寄生蟲驅(qū)蟲要求等。⑧其他信息。如耳標，信息檔案，出口前獸醫(yī)的檢查要求等。⑨隨種豬同行的文件。如進口許可證明，獸醫(yī)證書等，特別是獸醫(yī)證書語種、表述、內(nèi)容、官方獸醫(yī)簽名、印章、防偽要求等。⑩口岸入境通關(guān)。規(guī)定核查檢疫許可證明、獸醫(yī)證書與動物符合，臨床檢查及檢疫處理要求等。?國內(nèi)運輸。對車輛衛(wèi)生、運輸過程監(jiān)管、包裝鋪墊料及包裝物的處理要求等。?入境后隔離檢疫放行。規(guī)定隔離檢疫結(jié)束后豬的處理方法，符合生物安全處理方法標準等。?后續(xù)監(jiān)管。必要時，規(guī)定進境種豬放行至進口商后有關(guān)后續(xù)檢疫監(jiān)管要求。?文件管理。規(guī)定進境種豬文件管理方法。?等同性原則。等同采用新西蘭IHS 條款。（3）已確定豬疫病特定要求。規(guī)定豬密螺旋體痢疾、豬布氏桿菌病等10 種疫病的控制要求[10]。此條款可以和獸醫(yī)證書合并。（4）獸醫(yī)證書。樣式參照協(xié)定的獸醫(yī)證書樣本，包含豬的信息和健康信息，對畜主或出口商聲明的確認等[10]。（5）規(guī)范性附錄：附件1 豬出口前隔離檢疫標準；附件2 豬入境后隔離檢疫標準。

3.3.2.4 資料性補充要素 如資料性附錄，檢測試驗參考的方法文獻。

3.4 主要措施

3.4.1 制訂一個動物IHS 編制規(guī)劃 明確重要意義、指導思想、編寫原則、具體內(nèi)容、編制程序和目標。落實起草單位、編寫人員、完成時限等。IHS 草案需廣泛征求意見，特別是進口商、相關(guān)部門和協(xié)會團體組織，確定標準最終稿，通報WTO/SPS和OIE等國際組織，及時組織審定，批準、發(fā)布、實施以及復審、修定等。建成與OIE 標準相符、新西蘭IHS 體系相似的中國動物IHS 體系。

3.4.2 制訂IHS 標準 按標準框架，內(nèi)容要求，編制包括基礎(chǔ)性、管理性、技術(shù)性等IHS，如術(shù)語和定義，進境動物分類，縮略語指引，中國IHS制訂程序，編制要求等。

3.4.3 轉(zhuǎn)化IHS 標準 將現(xiàn)行有效的隔離檢疫場要求與監(jiān)督管理規(guī)章、規(guī)范文件轉(zhuǎn)化為IHS。將雙邊檢疫和衛(wèi)生要求議定書、確定的獸醫(yī)證書樣本轉(zhuǎn)化為IHS 核心內(nèi)容。

3.4.4 集成已有標準 收集和引用動物疫病檢測診斷、疫苗接種、技術(shù)規(guī)范、生物安全處理等標準，作為IHS 基本組成部分。