張業(yè)剛

摘 要：在梳理2008—2018年三峽水庫(kù)綜合管理的水庫(kù)調(diào)度運(yùn)行管理、水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水庫(kù)資源管理、航運(yùn)管理、地質(zhì)災(zāi)害防治、蓄水影響處理、應(yīng)急管理、監(jiān)測(cè)與科研、巡庫(kù)工作與專項(xiàng)檢查等十項(xiàng)管理與協(xié)調(diào)工作主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了三峽水庫(kù)綜合管理的主要做法和基本經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：三峽水庫(kù);綜合管理;經(jīng)驗(yàn);啟示

中圖法分類號(hào)：TV62;X321? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0403

1? 2008—2018年三峽水庫(kù)綜合管理主要成效

三峽水庫(kù)是第一個(gè)由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文加強(qiáng)水庫(kù)管理的特大型水庫(kù)，它承擔(dān)著多重功能，綜合協(xié)調(diào)管理難度大。國(guó)家及三峽水庫(kù)管理部門根據(jù)三峽水庫(kù)管理的特點(diǎn)，綜合部門管理、屬地管理兩種基本類型的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)造性地實(shí)行了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門監(jiān)督指導(dǎo)，湖北省、重慶市具體負(fù)責(zé)”的管理體制。搭建合理高效的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)，擬定水庫(kù)資源綜合利用規(guī)劃，通過試點(diǎn)示范探索水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)模式等一系列實(shí)踐，讓這十年三峽水庫(kù)的綜合管理成效顯著。

1.1? 合理規(guī)劃調(diào)整蓄水，保證水庫(kù)安全

三峽水庫(kù)試驗(yàn)性蓄水遵循“安全、科學(xué)、穩(wěn)妥、漸進(jìn)”的原則，為確保實(shí)現(xiàn)175m正常水位蓄水，合理規(guī)劃調(diào)整蓄水時(shí)間與出入庫(kù)流量，在2008、2009年兩年的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將原設(shè)定的汛后10月初開始蓄水提前至汛末9月10—15日，起蓄水位承接前期防洪調(diào)度實(shí)際水位。自2010年以來連續(xù)九年成功實(shí)現(xiàn)了175m試驗(yàn)性蓄水目標(biāo)。

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)相對(duì)脆弱，地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，滑坡崩塌等地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，特別是每年的蓄退水期間，三峽庫(kù)區(qū)不同程度出現(xiàn)地質(zhì)問題。為保證三峽水庫(kù)安全運(yùn)行并順利蓄水至175m，以及避免地質(zhì)災(zāi)害對(duì)庫(kù)區(qū)移民生產(chǎn)生活造成損失，多個(gè)相關(guān)部門和單位組織開展了臨水建筑物安全大排查，對(duì)不安全的臨水房屋進(jìn)行拆除。實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓項(xiàng)目708處，工程治理崩塌滑坡430處，完成庫(kù)岸防護(hù)工程302段共172.7km，設(shè)置地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)3 049處，建立群防群測(cè)體系。得益于這一系列有效措施的實(shí)施，三峽水庫(kù)運(yùn)行期間從未發(fā)生因蓄退水而產(chǎn)生的人員傷亡事故。

1.2? 三峽工程綜合效益發(fā)揮顯著

截至2018年底，三峽水庫(kù)歷年累計(jì)攔洪運(yùn)用47次，總蓄洪量1 459億m3。通過科學(xué)調(diào)度，有效減輕了長(zhǎng)江下游干支流地區(qū)的防洪壓力，保證了長(zhǎng)江中下游的防洪安全和社會(huì)穩(wěn)定。通過合理規(guī)劃水資源利用，嘗試中小洪水滯洪調(diào)度的方式，在兼顧防洪調(diào)度的同時(shí)利用部分洪水資源，提高了發(fā)電效益。截至2018年10月，三峽電站（含電源電站）累計(jì)發(fā)電量11 787億kW·h，確保了華中、華東地區(qū)及廣東等省市地區(qū)的生產(chǎn)生活用電需求。

三峽工程蓄水至175m后，回水可至重慶江津，此段航運(yùn)條件得到極大改善。通過采用先進(jìn)信息技術(shù)、創(chuàng)新調(diào)度模式、升船機(jī)的投入使用以及三峽庫(kù)區(qū)船型標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施，提高了三峽通航資源的利用率。隨著一批港口、海事及通信基礎(chǔ)設(shè)施、航道基礎(chǔ)設(shè)施、三峽壩區(qū)通航配套設(shè)施、水上治安消防設(shè)施的建設(shè)，三峽庫(kù)區(qū)大部分碼頭條件得到根本改善，長(zhǎng)江從此成為“黃金水道”，帶動(dòng)沿岸城市和沿江經(jīng)濟(jì)極大發(fā)展。

三峽水庫(kù)蓄水至175m后，具備了庫(kù)容165億m3的興利調(diào)節(jié)功能，2008—2018年汛前，三峽工程累計(jì)為下游補(bǔ)水1 796天，補(bǔ)水總量2 364.84億m3，確?？菟谙掠紊a(chǎn)、生活及生態(tài)等用水。

1.3? 生態(tài)環(huán)境保護(hù)初見成效

在國(guó)家有關(guān)部門和地方政府的整治下，水土流失得到一定控制，較大改善了庫(kù)區(qū)自然環(huán)境，減少了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。對(duì)庫(kù)區(qū)珍稀動(dòng)植物開展了遷地保護(hù)和人工繁育，通過多年增殖放流，長(zhǎng)江及三峽庫(kù)區(qū)“四大家魚”與蓄水前相比基本持平。遷地?fù)尵缺Ｗo(hù)庫(kù)區(qū)珍稀瀕危植物164種、23 841株，包括中華蚊母、疏花水柏枝、荷葉鐵線蕨等庫(kù)區(qū)特有植物，蓄水受影響的560種陸生植物全部得到保護(hù)，無一滅絕。三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)修復(fù)不斷增強(qiáng)，生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越好。

在庫(kù)區(qū)污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)值的情況下，長(zhǎng)江干流實(shí)現(xiàn)環(huán)境整潔，岸坡及水面無垃圾，基本消除違章建筑，庫(kù)區(qū)水質(zhì)與蓄水前相比基本保持穩(wěn)定，其中長(zhǎng)江干流水質(zhì)基本維持在Ⅱ類水平，基本實(shí)現(xiàn)《三峽工程樞紐工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告》提出的三峽水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)控制目標(biāo)。

1.4? 推動(dòng)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民生活改善

試驗(yàn)性蓄水十年來，三峽庫(kù)區(qū)發(fā)展進(jìn)行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使移民能夠“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，設(shè)立庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)幫扶基金、出臺(tái)優(yōu)惠政策、全國(guó)省市產(chǎn)業(yè)對(duì)口支援，充分合理利用當(dāng)?shù)刭Y源，形成了一批以柑橘、榨菜、中藥為主的具有三峽特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以及以能源、化工、醫(yī)藥、食品加工等產(chǎn)業(yè)。庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，整體面貌煥然一新，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施得到明顯改善。

2? 三峽水庫(kù)綜合管理面臨的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)

我國(guó)水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，治水能力大跨步提升，但水問題依然存在，尤其是水環(huán)境污染、水資源短缺、水生態(tài)損害等問題突出。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞治水作出了一系列的重要論述和重大部署，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理。2018年，習(xí)近平總書記再次考察長(zhǎng)江時(shí)，指出保護(hù)長(zhǎng)江的重大意義，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，以“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”為導(dǎo)向促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，長(zhǎng)江的國(guó)家戰(zhàn)略意義更加非凡。

治水思路的發(fā)展轉(zhuǎn)變以及“長(zhǎng)江大保護(hù)”的提出，對(duì)三峽水庫(kù)運(yùn)行管理提出了新的要求。三峽水庫(kù)不僅要除長(zhǎng)江水患、保兩岸安瀾，更要促進(jìn)這一庫(kù)清水在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮積極作用，讓母親河永葆生機(jī)活力，滿足人民對(duì)美好生活的向往。

三峽庫(kù)區(qū)人多地少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源、環(huán)境壓力持續(xù)加大，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面的矛盾和深層次問題日益凸顯。水土流失控制、水污染防治、消落帶生態(tài)環(huán)境治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等治理方面面臨著挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)。三峽水庫(kù)管理（含消落區(qū)）工作涉及范圍廣、牽涉部門多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、技術(shù)性較強(qiáng)，協(xié)調(diào)好各個(gè)部門，統(tǒng)籌各個(gè)方面，提高三峽水庫(kù)綜合管理能力，是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。

3? 三峽水庫(kù)綜合管理的思考與建議

3.1? 加快三峽水庫(kù)管理立法，依法治理三峽

三峽水庫(kù)的綜合管理一直存在管理主體分散，執(zhí)法能力薄弱的問題。2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，涉及到三峽水庫(kù)的管理機(jī)構(gòu)有水利部、長(zhǎng)江委、三峽辦、環(huán)境部、國(guó)土資源部、三峽集團(tuán)、湖北省、重慶市等。2018年，三峽辦并入水利部，水利部機(jī)構(gòu)職能得到優(yōu)化調(diào)整，原三峽辦的三峽水庫(kù)管理職能也歸并水利部。但管理主體不統(tǒng)一的問題依然存在，容易出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象，并對(duì)各單位和部門間的協(xié)調(diào)配合要求較高，治理效果難以保障。

三峽水庫(kù)的管理一直沒有上升到法律層次。2018年前，三峽水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)是通過國(guó)務(wù)院辦公廳的國(guó)辦發(fā)〔2004〕32號(hào)文件下文明確的，但當(dāng)時(shí)的管理機(jī)構(gòu)只是行政任命，并不具備法律地位，在一定程度上影響了其行使職能。下發(fā)的各項(xiàng)管理措施和制度多是行政性質(zhì)的規(guī)章、通知和辦法，缺乏正式的法律文件。其次，這些規(guī)章、通知和辦法中，一般只涉及局部區(qū)域，或者局部方面，例如《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)及流域水污染防治條例》只適用重慶市行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)及流域的水污染防治。

三峽水庫(kù)的管理是流域性的、多方面的，建立全面完善的三峽水庫(kù)管理?xiàng)l例，才能確保三峽水庫(kù)流域控制性水工程作用的良好發(fā)揮。以美國(guó)田納西河治理為例，職能高度集中的田納西流域管理局，對(duì)流域內(nèi)的水資源治理開發(fā)具有完全的管理權(quán)，田納西河的治理取得了令人矚目的成績(jī)。美國(guó)胡佛大壩、巴西伊泰普電站都有相關(guān)管理法律，對(duì)動(dòng)植物保護(hù)、移民、水污染治理等方面作出了規(guī)定，確保在這些方面的管理效果。

因此，建議對(duì)涉及三峽水庫(kù)綜合管理的各主體職責(zé)進(jìn)行梳理，明確職責(zé)，避免管理主體職責(zé)相互覆蓋，并對(duì)未覆蓋的領(lǐng)域進(jìn)行加強(qiáng);加強(qiáng)水庫(kù)管理立法，及早制定專門的《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)管理?xiàng)l例》來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理?！稐l例》應(yīng)細(xì)致完善，具有可操作性，明確三峽水庫(kù)由誰(shuí)來管、管哪些方面、怎么管，對(duì)三峽水庫(kù)管理涉及的方方面面作出指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使三峽水庫(kù)的各項(xiàng)管理工作有理可據(jù)，有法可依，有助于三峽水庫(kù)管理部門的職能發(fā)揮，保障重大決策的實(shí)施和效果。

3.2? 加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)，提升管理水平

三峽水庫(kù)的管理范圍較大，涉及地質(zhì)災(zāi)害、水質(zhì)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)管理者能力和管理單位之間協(xié)調(diào)合作要求頗高。

建議成立專家?guī)?，?shí)行“師帶徒”機(jī)制，引進(jìn)地災(zāi)防治、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測(cè)、管理等領(lǐng)域的專業(yè)人才，加強(qiáng)培訓(xùn)，深入工程和庫(kù)區(qū)一線鍛煉，提高管理人員的專業(yè)技能和素質(zhì);建立績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，對(duì)三峽水庫(kù)綜合管理的各個(gè)方面起到監(jiān)督和改善的作用。

隨著信息化技術(shù)和人工智能的發(fā)展，可以利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)構(gòu)建智慧水庫(kù)，為水庫(kù)構(gòu)建完善的智能感知體系，比如水雨情監(jiān)測(cè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、庫(kù)區(qū)視頻監(jiān)控以及數(shù)據(jù)庫(kù)，為三峽水庫(kù)的各個(gè)管理單位提供自動(dòng)化監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析、綜合調(diào)度等功能，使三峽水庫(kù)管理更加自動(dòng)化、信息化、高效化。

3.3? 加強(qiáng)水庫(kù)生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)長(zhǎng)江大保護(hù)工作

隨著長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)工作的推動(dòng)，三峽水庫(kù)要積極探索發(fā)揮流域水環(huán)境治理等方面的功能，為長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

一是進(jìn)一步深入研究三峽水庫(kù)水資源開發(fā)和保護(hù)，協(xié)調(diào)流域上下游旱雨季下泄水量調(diào)度，加大三峽水庫(kù)關(guān)于下游河湖關(guān)系和入?？诃h(huán)境及咸淡水關(guān)系的調(diào)度研究，保證流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和河湖關(guān)系健康發(fā)展。二是加大水污染防治力度，結(jié)合三峽后續(xù)工作安排，有計(jì)劃地開展庫(kù)區(qū)工業(yè)和生活污染、面源污染、流動(dòng)污染、小流域污染等防控體系的研究，加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行力度，認(rèn)真開展對(duì)污染治理項(xiàng)目實(shí)施工作，保證一庫(kù)清水。三是加強(qiáng)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)，加大對(duì)水土保持、珍稀動(dòng)植物保護(hù)、試點(diǎn)示范項(xiàng)目的投入力度。四是研究制定政府補(bǔ)貼與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的污水和垃圾處理長(zhǎng)期運(yùn)行機(jī)制與政策。

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