（中共香格里拉市委黨校，云南 香格里拉 674499）

一、香格里拉在鄉(xiāng)村治理中面臨的困境

1.村民自治效果不理想

熱情與冷漠并存。我國轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的一大特點(diǎn)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展以及農(nóng)民受教育程度的提高，使農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理的積極性跟以前相比有所提高。他們通過民主選舉村干部、村民會(huì)議、村務(wù)公開等多種形式參與到鄉(xiāng)村治理中，推動(dòng)了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但是，這僅僅是總體上呈現(xiàn)出的熱情高漲之勢，在調(diào)研中我發(fā)現(xiàn)，有些村民在熱情的背后也存在著大量的參與冷漠現(xiàn)象：放棄選舉權(quán)，對村干部人選舉漠不關(guān)心（會(huì)出現(xiàn)別人選誰我也選誰，或者出現(xiàn)誰跟我關(guān)系好我就選誰的現(xiàn)象），覺得選誰都一樣，權(quán)利意識淡薄，對村務(wù)公開的內(nèi)容視若無睹；主體意識缺乏，極少參與村務(wù)治理決策。

上述情況導(dǎo)致村民自治在實(shí)際操作中變質(zhì)，極大地破壞了鄉(xiāng)村治理的科學(xué)性、民主性。村民自治是從我國農(nóng)村社會(huì)的泥土中生長出來的民主制度。在黨的領(lǐng)導(dǎo)、法律監(jiān)督和各級政府大力支持下，村民自治會(huì)讓鄉(xiāng)村振興更具活力、更有生命力。村民自治是村民進(jìn)行自我管理、自我教育的重要方式，是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，但村民自治在實(shí)際落實(shí)中存在著諸多挑戰(zhàn)。其一，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移后，造成了許多優(yōu)秀年輕的人才的流失，以至于在人口較少的村落會(huì)出現(xiàn)選不出合適當(dāng)人選的情況。（選出的村干部會(huì)出現(xiàn)經(jīng)常在城里對村里情況不了解情況）。其二，村官變“村霸”現(xiàn)象，極大破壞了基層民主。農(nóng)民通過民主投票選出來的村干部相當(dāng)專橫、霸道的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致村民不敢積極發(fā)表意見，不能表達(dá)真實(shí)訴求，切身利益得不到保障。其三，賄賂選民現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。買取選票、賄賂選民現(xiàn)象屢禁不止，家族勢力影響選舉結(jié)果，村民選村委會(huì)主任時(shí)，也并不是只選那些人品好的人，有些家族勢力大的候選人，即使能力不足也會(huì)出現(xiàn)獨(dú)占鰲頭的現(xiàn)象。很多有能力的大學(xué)畢業(yè)生有抱負(fù)，有理想，也是因?yàn)橥粔?，家族勢力小，選票少，無法進(jìn)入村“三委”班子。選舉中的這些現(xiàn)象也極大影響了村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，影響了村民自治的效果。

2.村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展，對村干部缺乏激勵(lì)機(jī)制

村級班子整體素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是文化程度偏低。農(nóng)村兩委干部的文化程度較以前相比，有了很大程度的提高，但高中以下文化程度的比例仍然很高。香格里拉市 287 名村委會(huì)委員，從學(xué)歷上看，大專及以上占 40.07%，高中（中專）占 9.06 %，初中及以下占50.87%；近年來開展村干部能力提升工程，今年，全市 25 名村干部進(jìn)行了學(xué)歷提升。二是村干部年齡偏大，村干部壓力大。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部“斷檔”問題較為嚴(yán)重。村干部年齡偏大，從年齡結(jié)構(gòu)看，40 歲以下占 41.11%，40 歲-60 歲占 51.58 %，60 歲以上占 7.32%。思想較為保守、落后，運(yùn)用老方法很難適應(yīng)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理。三是村干部收入偏低，工作積極性不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理力量不足。現(xiàn)在村干部的報(bào)酬相較于以前有所提高，但是與當(dāng)?shù)厥杖胂啾?，收入偏低，如果不開展第二行業(yè)難以滿足家庭日常開支。目前村委會(huì)主任為 2200 元/月，副主任 1800元/月，村黨支部書記 500 元/月，村民小組長 500 元/月，在城里務(wù)工人員平均工資在 3000 元/月以上。村干部說是干部，但是他們大多數(shù)人沒有編制，現(xiàn)在有一條成為正式公務(wù)員的路，就是滿足報(bào)考年限的村官村干部可以報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。對于能報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的優(yōu)秀村干部會(huì)對學(xué)歷放寬要求，對學(xué)歷要求要比省考國考公務(wù)員低。滿足條件的優(yōu)秀村干部數(shù)量一般要比服務(wù)基層人員和優(yōu)秀工人、農(nóng)民數(shù)量要少，競爭壓力自然也會(huì)小很多。但是五年來村干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的只占總數(shù)的 2.5%，2018年推出崗位后因符合條件的人數(shù)少導(dǎo)致報(bào)考人數(shù)不足而取消崗位，2019年符合條件報(bào)名的僅有 3 人（僅僅限于村委會(huì)主任和總支書記可以考公務(wù)員，其他副主任、監(jiān)督委員會(huì)主任和村民小組長、黨支部書記一級不能報(bào)考，也降低了村干部的工作的積極性。2019年，29 名 40 歲以下、高中及以上學(xué)歷的副職和監(jiān)委會(huì)主任因無正職履職而無法參加考試）。2016年換屆以來先后 18 名年輕村干部離職，農(nóng)村青年人才回引工作中，全市排查的農(nóng)村優(yōu)秀人才隊(duì)伍有 588 人，但愿意回村任職的只有 25 人，僅占 4.25%。

3.流出人口多，村莊空心化問題嚴(yán)重

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化問題日益嚴(yán)重。人口空心化演變?yōu)橥恋?、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、文化和公共設(shè)施的空心化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體下滑（在調(diào)研中：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園存在一個(gè)問題整個(gè)學(xué)校在校生人數(shù)只有 30 余人，大多都選擇到香格里拉城區(qū)幼兒園就讀，而城區(qū)幼兒園出現(xiàn)飽和現(xiàn)象，報(bào)名人數(shù)過多只能采取抽簽形式）在香格里拉部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、就業(yè)崗位少，農(nóng)民“務(wù)工”與“務(wù)農(nóng)”在時(shí)間和空間上是分離的。青壯年勞動(dòng)力大量流向香格里拉城區(qū)，留守的主要是婦女、兒童、老人以及一些無所事事的社會(huì)閑散人員，農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的現(xiàn)象比較普遍。 即便是在像上江鄉(xiāng)自然環(huán)境、氣候條件方面最有優(yōu)勢的地方，也存空心化問題。在節(jié)假日或農(nóng)忙時(shí)節(jié)，外出農(nóng)民集中返鄉(xiāng)可以算是村里最熱鬧的時(shí)候，街上的超市在這幾天可以算是生意最好的，但是過不了幾天，又恢復(fù)了往日的寧靜，有時(shí)村里需要蓋房子或是紅白事時(shí)，幫忙的大部分都是老人和婦女，會(huì)出現(xiàn)請不到青壯年情況。由此，中國農(nóng)村有兩種截然不同的景象：一種是農(nóng)村人、財(cái)、物的流出，從而導(dǎo)致農(nóng)村的衰落；另一種是農(nóng)民將外出務(wù)工經(jīng)商獲得資源用于村莊內(nèi)的競爭，首先是建房競爭，其次是舉辦儀式的人情競爭，村莊看起來變得異常熱鬧，尤其是春節(jié)期間外出務(wù)工經(jīng)商年輕人回村的時(shí)候。這種變化是農(nóng)民選擇的結(jié)果，一方面城市有了越來越多的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面體制改革為農(nóng)民提供了進(jìn)城的保障。農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村一直以來存在的人多地少的問題就會(huì)很大程度的緩解，農(nóng)民收入持續(xù)提高，農(nóng)村貧困大幅度減少。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，農(nóng)民進(jìn)城往往只是家庭青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，而不是全家進(jìn)城，因?yàn)槿疫M(jìn)城成本高。農(nóng)民選擇了年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、年老父母留村務(wù)。這種必情況必然會(huì)出現(xiàn)留守兒童和留守老人，大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城造成農(nóng)村空心化。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)村新興人才定居城市、農(nóng)村學(xué)子上城求學(xué)等，農(nóng)村剩余人群多為空巢老人、留守兒童等弱勢群體，這些群體自主生活能力較弱，無法負(fù)擔(dān)高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此需要更多的公共服務(wù)和社會(huì)關(guān)懷來保障他們的生活質(zhì)量。

4.村民缺乏治理主體意識，參與積極性不高

農(nóng)民群眾既是鄉(xiāng)村治理的受益者，又是鄉(xiāng)村治理的參與者，他們了解鄉(xiāng)村社會(huì)的情況，也最有發(fā)言權(quán)。但是絕大多數(shù)村民不愿意主動(dòng)地去了解并參與其中。具體表現(xiàn)在：一方面，沒有把自己融入鄉(xiāng)村治理的主體中；（在調(diào)研中我參與了村里幾次集體會(huì)議發(fā)言的人很少，大多數(shù)人坐在邊上帶小孩、做手工、聊天）另一方面，村民沒有充分發(fā)揮民主決策的作用。村民會(huì)議是村民參與民主決策的重要平臺，但由于村民主體意識不強(qiáng)以及受傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的影響，村里大小事物的決定者也只是村里的村干部，自己說了起不了什么作用。

二、鄉(xiāng)村振興背景下香格里拉推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的對策

1.優(yōu)化村民自治，提升村民主人翁意識

鄉(xiāng)村治理的主體是村民，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的落腳點(diǎn)是提高村民的生活質(zhì)量，因此優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，首先要依靠村民自治，以調(diào)動(dòng)其主人翁意識。加強(qiáng)對村民群體的培訓(xùn)力度，提升村民主人翁意識的同時(shí)，改善村民自治現(xiàn)狀，無論是鄉(xiāng)村治理還是村民自治，其實(shí)踐的主體就是村民，因此，為了保障鄉(xiāng)村治理優(yōu)化的科學(xué)性和有效性，將治理的落腳點(diǎn)放在提高村民生活質(zhì)量、改善村民生活現(xiàn)狀等方面是其重要的基礎(chǔ)和根本保障。換言之，鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化必須依靠村民自治，故應(yīng)采取如下手段，調(diào)動(dòng)村民的主人翁意識。其一，對村民定期進(jìn)行相關(guān)知識的教育。村民自治作為鄉(xiāng)村自治的重要組成部分，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員必須提高對村民自治意識的重視程度，即通過定期開展國家“三農(nóng)”政策的知識宣傳會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的規(guī)劃會(huì)等，讓村民切實(shí)了解與自身生活等息息相關(guān)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，進(jìn)而為村民領(lǐng)會(huì)政策要求、進(jìn)行自我管理等奠定了良好的基礎(chǔ)。其二，有效發(fā)揮好村民監(jiān)督委員會(huì)作用。村官的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能水平作為鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略實(shí)施的指標(biāo)，在一定程度上對村民自治的工作效率具有重要影響，堅(jiān)決杜絕村官變村霸等現(xiàn)象，因此，為了保證村莊治理的優(yōu)化、科學(xué)、合理，應(yīng)充分發(fā)揮村村民監(jiān)督委員會(huì)作用，同時(shí)對村官的行為進(jìn)行監(jiān)督和反饋，最大程度地降低“村霸”“私授賄賂”等現(xiàn)象的發(fā)生。其三，定期召開民主座談會(huì)，從而保障農(nóng)民權(quán)益的充分發(fā)揮。農(nóng)民作為村民自治和鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐者，其具有基層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所沒有的主體作用和主體地位，但從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理過程中看出，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中的權(quán)益都被減弱了，從而也間接降低了他們對于農(nóng)村的歸屬感，為規(guī)避上述問題，提高農(nóng)民對于鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注度，基層黨組織需定期召開民主座談會(huì)議，在會(huì)議中，農(nóng)民可對自身關(guān)心問題、切身利益問題以及發(fā)展規(guī)劃政策等與領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行協(xié)商溝通，而在充分發(fā)揮其自主作用的同時(shí)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的參與熱情。其四，積極引進(jìn)新型人才，為鄉(xiāng)村治理注入新興活力。由上述可知，人才的流失尤其是優(yōu)質(zhì)人口的缺失是阻礙鄉(xiāng)村治理順利實(shí)施的重要問題，因此，基層黨組織要改善現(xiàn)狀，一方面可積極引進(jìn)外來專業(yè)人才，為鄉(xiāng)村治理輸入一批專業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)度高、有活力的新型人才的基礎(chǔ)上，有效改善人才流失的問題，另一方面，基層黨組織也可以提高村級專業(yè)人才培養(yǎng)的重要性，通過采取一些激勵(lì)和補(bǔ)貼政策，從而在加強(qiáng)村級人才培養(yǎng)的同時(shí)，有效地控制人才流失。

2.提高村干部待遇水平，培育文化素養(yǎng)，提升村干部鄉(xiāng)村治理能力

一是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，改變村級無錢辦事的局面，村級統(tǒng)籌集體經(jīng)濟(jì)收益適當(dāng)提高村干部收入，改善村干部生活條件。二是建立人才回引制度，出臺好政策吸引本土人才回鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村治理，有利于吸引高學(xué)歷、年輕、有能力的青年返回農(nóng)村。三是加強(qiáng)青年人才黨支部建設(shè)。一方面，讓年輕人加入村干部中可以彌補(bǔ)了村干部年齡偏大，體力、智力等不足問題，另一方面，年輕干部思維活躍，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道學(xué)習(xí)，引進(jìn)其他地方鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。四是加快村干部晉升機(jī)制建設(shè)，對工作出色的村干部可以通過民主推薦、考試等多種機(jī)制，吸納進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。

3.多措并舉，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，改變鄉(xiāng)村“空心”問題

當(dāng)前，由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大部分鄉(xiāng)村青壯年人口通過考學(xué)、進(jìn)城務(wù)工等形式進(jìn)城，出現(xiàn)了空心化問題?？招幕歉鲊F(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展階段，其主要是城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展過程中資源分配不對稱造成的。與以往旅游選擇的名勝古跡不同的是選擇風(fēng)景優(yōu)美、環(huán)境優(yōu)雅在城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)度假，成為一種新時(shí)尚（特別是今年，香格里拉城區(qū)大部分人選擇就近旅游，離我們香格里拉最近的維西縣塔城鎮(zhèn)這幾年鄉(xiāng)村旅游搞得非常紅火，我們可以學(xué)習(xí)一些好的做法）最后，政府應(yīng)加大在農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障建設(shè)方面的投入力度，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)而吸引城市人群回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

4 調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性

當(dāng)前，一是應(yīng)當(dāng)通過培育基層社會(huì)組織。如“巾幗志愿者”每個(gè)月都會(huì)定期地打掃村里衛(wèi)生，也會(huì)組織婦女參加消毒等活動(dòng)；成立老年協(xié)會(huì)：如三壩鄉(xiāng)白地村水甲社成立老年協(xié)會(huì)，老人因?yàn)槟挲g較大，一般不從事主要生產(chǎn)勞動(dòng)，閑暇很多。老人協(xié)會(huì)將這些閑暇很多的老人組織起來自娛自樂，使老人的生活變得充實(shí)。老人協(xié)會(huì)開始時(shí)是為了維護(hù)老人權(quán)益而介入到諸如子女不孝、婆媳不和等家庭矛盾的調(diào)解之中。老人協(xié)會(huì)調(diào)解家庭矛盾的能力很強(qiáng)，因?yàn)槔先丝臻e時(shí)間多，工作可以做得很細(xì)，老人們又天天在一起，相互議論，形成完全主導(dǎo)了村莊的輿論。而一旦可以調(diào)解家庭矛盾，也就自然可以調(diào)解村內(nèi)其他的民間糾紛，這種調(diào)解糾紛的效果自然也會(huì)出奇的好，以解決村干部陷于民間糾紛沒有精力開展工作的困境。老人們還在閑暇時(shí)間組織起來一起做傳統(tǒng)手工，唱納西歌謠，在他們的帶動(dòng)下村里的婦女也會(huì)在閑暇時(shí)間跟著做傳統(tǒng)手工，還組建一個(gè)微信群專唱納西歌謠，可以說老年協(xié)會(huì)在傳承納西文化也起了很好的作用。二是創(chuàng)新形式讓村民都參與鄉(xiāng)村治理，建立微信群、微信公眾號搭建外出務(wù)工的村民隨時(shí)隨地了解家鄉(xiāng)事，參與家鄉(xiāng)事的平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)提升農(nóng)民的民主意識和參與意識，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范化。

結(jié)語

進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮短其與城市經(jīng)濟(jì)之間的差異，農(nóng)村治理的優(yōu)化已成為主要的行業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)振興國家的發(fā)展戰(zhàn)略的基本前提和重要保障，為此，國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門在黨的十九大會(huì)議報(bào)告中更是明確指出了“鄉(xiāng)村振興發(fā)展”的戰(zhàn)略和目標(biāo)，在努力優(yōu)化農(nóng)村治理的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。