□劉恒科

一、問題的提出

2018年“中央一號文件”提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。此后，政策文件再次強調(diào)，探索宅基地“三權(quán)分置”，深化農(nóng)村宅基地改革試點(1)參見《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》，2020年中央“一號文件”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》。。宅基地“三權(quán)分置”政策以充分保障農(nóng)民居住資格利益為前提，通過盤活閑置農(nóng)房和宅基地，實現(xiàn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進土地集約節(jié)約利用，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供土地資源要素等多元目標(2)參見2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》(以下簡稱《閑置宅基地盤活利用通知》)。。從宅基地“三權(quán)分置”政策話語來看，資格權(quán)旨在保障農(nóng)戶居住資格利益，不僅包括集體土地對現(xiàn)時及未來集體成員的公平居住保障，而且在盤活閑置農(nóng)房和閑置宅基地的語境下，更加側(cè)重指涉的是，確保農(nóng)戶不因農(nóng)房(宅基地)流轉(zhuǎn)而失去宅基地保障，從而兼顧實現(xiàn)宅基地的保障功能和財產(chǎn)價值。因此，從結(jié)果導(dǎo)向來看，宅基地“三權(quán)分置”需要達致兩個預(yù)期目標：一是受讓人宅基地權(quán)利滅失之后，農(nóng)戶能基于保障需求便宜地重新行使其流轉(zhuǎn)出的農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)；二是受讓人能夠穩(wěn)定地利用宅基地。這是盤活閑置宅基地、提高土地利用績效、促進鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。

政策話語需要通過法學理論檢視，轉(zhuǎn)換為權(quán)利構(gòu)造和法律表達。對于宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑及制度構(gòu)造，學界形成如下代表性觀點：“宅基地使用權(quán)隨農(nóng)房流轉(zhuǎn)即消滅+集體處分”說，即改革政策并未改變宅基地作為農(nóng)民居住用地的性質(zhì)，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓農(nóng)房意味著不再需要宅基地作為居住保障，則其宅基地使用權(quán)消滅并回復(fù)至宅基地集體所有權(quán)，農(nóng)房受讓人的宅基地權(quán)利應(yīng)經(jīng)由集體處分宅基地而取得[1]92；“宅基地使用權(quán)+法定租賃權(quán)”說，即資格權(quán)是現(xiàn)行法之宅基地使用權(quán)，兼具身份性和財產(chǎn)性，農(nóng)房受讓人取得宅基地法定租賃權(quán)[2]48[3]60；“宅基地使用權(quán)+宅基地利用權(quán)”說，即資格權(quán)應(yīng)為現(xiàn)行法之宅基地使用權(quán)，宅基地利用權(quán)可以是在宅基地使用權(quán)上設(shè)置的次級用益物權(quán)，抑或是債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)[4][5][6]；“成員權(quán)+用益物權(quán)”說，即資格權(quán)為成員權(quán)，宅基地使用權(quán)得以純化為用益物權(quán)而實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)[7][8][9]42[10]；“資格權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)”說，即宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)，實質(zhì)演變?yōu)榧w向非集體成員出讓集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)，資格權(quán)是農(nóng)戶以實現(xiàn)居住資格利益為目的而行使的最先(優(yōu)先)受讓權(quán)，使用權(quán)是集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)，而非在宅基地使用權(quán)上設(shè)置權(quán)利用益物權(quán)[11][12]117。

上述觀點爭議反映了學界對宅基地改革政策和實踐探索的不同理解，聚焦于宅基地使用權(quán)之純粹身份性、身份財產(chǎn)雙重性抑或純化用益物權(quán)屬性，資格權(quán)之宅基地分配請求權(quán)、宅基地使用權(quán)、成員權(quán)、“最先(優(yōu)先)受讓權(quán)”之權(quán)利定位，使用權(quán)之法定租賃權(quán)、次級用益物權(quán)、租賃權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)之制度設(shè)計等核心問題，為此，本文在前述宅基地“三權(quán)分置”政策闡釋的基礎(chǔ)上，評析理論爭點，理順宅基地“三權(quán)分置”的制度邏輯，并對其法律構(gòu)造展開體系化分析。

二、宅基地“三權(quán)分置”的闡釋進路

宅基地“三權(quán)分置”的理論闡釋進路，應(yīng)以保障農(nóng)民居住利益和盤活閑置宅基地之改革政策目標為指引，在界定宅基地使用權(quán)之身份性抑或財產(chǎn)性的基礎(chǔ)上，理順宅基地“三權(quán)分置”的制度邏輯，并據(jù)此分析政策話語中資格權(quán)和使用權(quán)的法律性質(zhì)。

(一)宅基地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定

宅基地使用權(quán)的性質(zhì)界定是分析宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)命題，直接關(guān)系資格權(quán)和使用權(quán)的法律屬性和制度塑造。宅基地使用權(quán)雖然被現(xiàn)行法規(guī)定為用益物權(quán)(3)參見《物權(quán)法》第152條和《民法典》第362條之規(guī)定。，但其權(quán)能限于占有、使用宅基地并在其上建造建筑物及附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)不能向非集體成員轉(zhuǎn)讓，不得抵押(4)《民法典》第363條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。根據(jù)2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，城市居民不能取得農(nóng)村宅基地?！睹穹ǖ洹返?99條、《擔保法》第37條規(guī)定，宅基地不得抵押。?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！堕e置宅基地盤活利用通知》提出，“支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”。由此可見，在未就宅基地制度試點改革成果取得充分共識(5)參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》。的背景下，法律規(guī)定采取審慎態(tài)度，維持宅基地使用權(quán)的身份性，同時在政策層面認可宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性。

在放活閑置宅基地、促進土地資源盤活利用和農(nóng)民增收的背景下，對是否秉持宅基地使用權(quán)的身份性，學界觀點不一：認為“宅基地使用權(quán)隨農(nóng)房流轉(zhuǎn)即消滅+集體處分”的觀點，堅持宅基地使用權(quán)的純粹身份性和居住保障功能，提出農(nóng)房轉(zhuǎn)讓引致宅基地使用權(quán)不再發(fā)揮保障功能而消滅[1]85。多數(shù)學者認為宅基地使用權(quán)具有身份性，集體成員依其成員資格無償取得，而且宅基地使用權(quán)作為農(nóng)戶居住保障之權(quán)利載體，在權(quán)利保有和維持時的身份性不能破除[2]59[3]60；同時，宅基地使用權(quán)亦具有財產(chǎn)性，照應(yīng)宅基地財產(chǎn)價值凸顯和流轉(zhuǎn)開禁的需要，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓農(nóng)房則由農(nóng)房受讓人取得對集體所有宅基地的法定租賃權(quán)。另有學者主張宅基地身份保障的權(quán)利載體為集體成員權(quán)，宅基地使用權(quán)應(yīng)是純粹的用益物權(quán)。由此可見，宅基地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)究竟為何，需要厘清宅基地的身份保障和財產(chǎn)屬性之間的關(guān)系。

宅基地使用權(quán)的初始取得以具備成員資格為前提，隨著集體無償分配宅基地給本集體成員，集體土地對集體成員的居住保障功能即已實現(xiàn)，宅基地之身份性和財產(chǎn)性在集體分配宅基地這一時間節(jié)點已然實現(xiàn)分離。宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶行使其成員權(quán)利、分享集體土地居住保障利益的結(jié)果，宅基地分配資格權(quán)屬于成員權(quán)，是身份性權(quán)利，而宅基地使用權(quán)不再是身份性權(quán)利，而是法定的用益物權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)初始取得具有福利性和身份性，并不能否認該權(quán)利本身的用益物權(quán)性質(zhì)[13]。另外，宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶作為集體一份子行使集體土地所有權(quán)的結(jié)果，是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重要組成部分，不能將農(nóng)民的自有財產(chǎn)視為社會保障之替代，畢竟社會保障是公民基于憲法規(guī)定所享有的社會保障權(quán)利，由國家或者政府通過國民收入再分配予以提供，二者不能混為一談。即便現(xiàn)階段社會保障體系不健全，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)戶財產(chǎn)仍然承載社會保障功能，那么如果制度設(shè)計能夠保障農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)房(宅基地)之后并無喪失宅基地之虞，基于保障而限制流轉(zhuǎn)則失去邏輯前提而可得以破除[14]27。因此，宅基地使用權(quán)不具有身份性，應(yīng)作為純粹的用益物權(quán)加以塑造。

按照財產(chǎn)權(quán)利的要求對宅基地使用權(quán)加以塑造，這也與宅基地改革政策及實踐做法相契合。宅基地制度改革政策提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，“穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押”(6)參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》、2017年“中央一號文件”等政策文件。，但現(xiàn)實的制度障礙并不在于房屋所有權(quán)，而在于宅基地使用權(quán)。宅基地制度改革的方向應(yīng)是“進一步擴大權(quán)能”[15]，這就要求賦予宅基地使用權(quán)除占有、使用之外的收益權(quán)能，而收益權(quán)能的實現(xiàn)又須以賦予必要的處分權(quán)能為前提[16]。實際上，宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性的顯化及賦權(quán)擴能已在立法、司法和地方改革實踐中均有體現(xiàn)。比如，《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定在試點縣級行政區(qū)域和試點期間內(nèi)暫停實施(7)參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。；有相當比例的生效判決確認農(nóng)戶與非集體成員之間的農(nóng)房買賣行為有效[17]；而且多數(shù)試點地方性規(guī)定對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為持認可并加以規(guī)范的態(tài)度(8)參見《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(以下簡稱《德清辦法》)第35條、《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則(試行)》(以下簡稱《義烏細則》)第2條、《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》((以下簡稱《大足辦法》))第3條之規(guī)定。。在此背景下，完善宅基地使用權(quán)的收益以及轉(zhuǎn)讓、抵押處分權(quán)能，應(yīng)是宅基地制度改革的未來方向[18]。

如果嚴格維持宅基地使用權(quán)的身份性和居住自用保障功能，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓意味著農(nóng)戶無需宅基地保障，必然導(dǎo)致集體收回和宅基地使用權(quán)消滅，但實踐中集體并未因此收回宅基地。另外，集體成員資格喪失或者宅基地長期閑置，應(yīng)實行無償強制退出，但是，實踐中強制無償收回宅基地的情形付之闕如[19]，政策法律規(guī)定進城落戶農(nóng)民自愿有償退出，而且宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)與多元化流轉(zhuǎn)的社會現(xiàn)實不符。在我國城鎮(zhèn)化進程中，普遍存在農(nóng)村人口因進城打工或子女上學而全家暫居城鎮(zhèn)的現(xiàn)象，既不喪失宅基地資格，也能流轉(zhuǎn)農(nóng)房獲得收益，符合其利益預(yù)期及漸進型“人的城鎮(zhèn)化”趨勢；如果堅持“農(nóng)房流轉(zhuǎn)—宅基地不再具備保障功能—集體收回”，將可能產(chǎn)生抑制宅基地流轉(zhuǎn)的非預(yù)期后果，不利于農(nóng)民增收及土地集約利用。由此可見，該制度邏輯在政策法律和現(xiàn)實層面并不能得到完全貫徹。

另外，宅基地用益物權(quán)屬性的純化，仍然需要回應(yīng)經(jīng)由集體無償分配取得的宅基地如何可以作為農(nóng)戶財產(chǎn)之質(zhì)疑。有學者提出，應(yīng)在宅基地取得、流轉(zhuǎn)和收回等環(huán)節(jié)貫徹有償性原則，以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)制度的體系貫通和邏輯自洽[9]43。但是，宅基地屬于集體所有，集體所有權(quán)具有使集體成員受益的權(quán)能[20]。成員集體和集體成員辯證統(tǒng)一的特殊法權(quán)關(guān)系，決定了集體成員享有宅基地使用費的豁免權(quán)[21]?？紤]現(xiàn)階段乃至今后較長一段時期內(nèi)，農(nóng)村宅基地仍以農(nóng)戶居住自用為主，全面實行有償制度并不具有現(xiàn)實性；對某個特定時點之后初始取得的宅基地采取有償取得制度，也會導(dǎo)致兩套權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能不同的宅基地使用權(quán)制度同時存在，甚至需要建立無償向有償?shù)霓D(zhuǎn)換制度，導(dǎo)致權(quán)利設(shè)計復(fù)雜以及徒增制度成本。因此，宅基地使用權(quán)的初始取得應(yīng)以無償為原則。純化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性不會動搖集體土地公有制，而是在宅基地財產(chǎn)價值彰顯的背景下，集體成員在農(nóng)民集體中的利益實現(xiàn)形式有所變化而已。明確宅基地流轉(zhuǎn)過程中集體所有權(quán)之管理權(quán)能和收益權(quán)能及其實現(xiàn)形式，可以理順集體和農(nóng)戶的關(guān)系，落實集體土地所有權(quán)。在改革試點地區(qū)，也大多采取集體參與宅基地流轉(zhuǎn)收益分配，以實現(xiàn)所有權(quán)收益的做法(9)根據(jù)《德清辦法》第44條、《義烏細則》第16條、《大足辦法》第15條之規(guī)定，宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓(流轉(zhuǎn))的，應(yīng)一次性向集體繳納一定比例的土地所有權(quán)收益。。

(二)宅基地“三權(quán)分置”的制度邏輯

宅基地使用權(quán)作為純粹用益物權(quán)構(gòu)造，具有收益和處分權(quán)能，農(nóng)戶可以自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，那么繼而產(chǎn)生的疑問便是：其一，宅基地使用權(quán)因轉(zhuǎn)讓、抵押而喪失，那么如何保障農(nóng)戶宅基地資格利益？其二，受讓人取得的宅基地權(quán)利屬性為何，如何保障其利用宅基地的穩(wěn)定預(yù)期？這也是宅基地“三權(quán)分置”政策所欲解決的兩大核心問題，需要結(jié)合地方試點實踐探索，對資格權(quán)和使用權(quán)運行的制度邏輯加以提煉。

浙江義烏最早提出宅基地“三權(quán)分置”，根據(jù)《義烏細則》規(guī)定，在已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊，農(nóng)戶可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本市內(nèi)符合規(guī)定的其他集體經(jīng)濟組織成員，轉(zhuǎn)讓后最長使用期限為70年，使用期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織有優(yōu)先回購權(quán)，本集體成員有優(yōu)先受讓權(quán)(10)參見《義烏細則》第5條、第7條之規(guī)定。。浙江德清規(guī)定，因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押，受讓人取得的宅基地使用權(quán)最高期限為30年，經(jīng)登記的受讓宅基地使用權(quán)可以再轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，但后續(xù)受讓人的使用期限不得超過使用權(quán)到期年限，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限屆滿后，宅基地資格權(quán)人可以收回宅基地使用權(quán)(11)參見《德清辦法》第4條、第38條、第40條、第47條、第48條之規(guī)定。。浙江象山、瑞安等地也采取類似德清的做法，即設(shè)定受讓人使用宅基地的最高年限，登記的受讓宅基地使用權(quán)可以再轉(zhuǎn)讓、抵押[22][23]。根據(jù)重慶市大足區(qū)規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股(聯(lián)建)、贈與年限最高不超過50年，并辦理宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記(12)參見《大足辦法》第6條、第10條之規(guī)定。。四川瀘縣采取“共建共享”模式，即農(nóng)戶保留宅基地資格，以宅基地使用權(quán)聯(lián)合社會投資者合作開發(fā)民宿、商業(yè)、旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，合作開發(fā)的房產(chǎn)權(quán)利由農(nóng)戶和投資者共享，農(nóng)戶享有房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，社會主體取得一定期限的房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，并且可以再轉(zhuǎn)讓、抵押，期限屆滿權(quán)利回復(fù)至農(nóng)戶(13)參見《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》之規(guī)定。。

這些地方改革實踐的制度創(chuàng)新可以歸結(jié)為“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”，地方改革政策文件雖使用“轉(zhuǎn)讓”一詞，但并非導(dǎo)致權(quán)利完全轉(zhuǎn)移，不符合轉(zhuǎn)讓之固有法律含義，容易導(dǎo)致概念顛覆和邏輯混亂。有學者將其解讀為農(nóng)戶并不退出宅基地使用權(quán)，而是在其上“創(chuàng)設(shè)并讓渡宅基地‘子權(quán)利’，包括出租宅基地和分置出用益物權(quán)性質(zhì)的次級宅基地使用權(quán)”[24]。但是，宅基地出租既已被現(xiàn)行法所認可，無須在“三權(quán)分置”語境下討論；在宅基地使用權(quán)上再設(shè)立同樣以占有為條件的用益物權(quán)，顯然違反“一物一權(quán)”原則，畢竟基于物權(quán)的排他性和支配性，“一個物上不得存在兩個以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)”[25]。

另有學者認為，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)實踐做法的實質(zhì)為，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)退回集體，集體出讓住宅建設(shè)用地使用權(quán)給非集體成員。鑒于在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)具有長期性，分配資格權(quán)不能重復(fù)行使(14)參見《土地管理法》第62條第5款之規(guī)定。，農(nóng)戶不能再向集體主張要求分配宅基地，宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)應(yīng)理解為農(nóng)戶取得到期集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)之最先受讓權(quán)或者優(yōu)先受讓權(quán)[12]117。該觀點提出宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)，實質(zhì)演變?yōu)榧w向非集體成員出讓集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)，具有較強的解釋力，但是，最先(優(yōu)先)受讓權(quán)之說值得商榷。本集體成員抑或非本集體成員轉(zhuǎn)讓農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)，遵循財產(chǎn)權(quán)交易邏輯，原宅基地使用權(quán)人對其行使最先(優(yōu)先)受讓權(quán)進而取得宅基地使用權(quán)，并無理論依據(jù)，實踐中也難以操作。因此，該權(quán)利應(yīng)當是在集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，即回彈至集體土地所有權(quán)之后，向集體主張，且宜界定為最先(優(yōu)先)“取得權(quán)”而非“受讓權(quán)”，其權(quán)利性質(zhì)仍然是請求集體分配其轉(zhuǎn)出的宅基地之請求權(quán)，但礙于資格權(quán)不得重復(fù)行使的現(xiàn)行制度規(guī)則，該權(quán)利的行使缺乏必要的法律依據(jù)。退一步講，即便該請求權(quán)可以提出，但其權(quán)利效力較弱，不能以農(nóng)房所有權(quán)(因轉(zhuǎn)讓而權(quán)利喪失)主張最先或者優(yōu)先取得原宅基地的使用權(quán)，難以對抗其他集體成員，尤其是新增集體成員對該宅基地的分配請求權(quán)。

既然在宅基地使用權(quán)上設(shè)置次級用益物權(quán)難以成立，將資格權(quán)界定為最先(優(yōu)先)受讓權(quán)缺乏法律依據(jù)且面臨實現(xiàn)難題，而受讓人僅得在一定期限內(nèi)行使宅基地權(quán)利又為保障農(nóng)戶宅基地資格利益所需，并為改革試點實踐廣為采用，那么，可以考慮將期限性植入宅基地使用權(quán)初始取得的制度設(shè)計之中，即通過限定原始取得的宅基地使用權(quán)期限，進而約束受讓人使用宅基地的期限不超過宅基地使用權(quán)的剩余期限。改造現(xiàn)行宅基地使用權(quán)初始取得之“一經(jīng)分配，長期保有”為初始取得的宅基地所有權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”，并且受讓人行使宅基地權(quán)利不超過農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的剩余期限，這種方案符合用益物權(quán)構(gòu)造的期限性特征，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”之保障農(nóng)戶居住利益和閑置宅基地流轉(zhuǎn)放活的雙重政策目標。

為此，宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)進路可以做如下整體闡釋：對于戶內(nèi)一直有本集體經(jīng)濟組織成員、仍需宅基地居住保障的農(nóng)戶來說，自動續(xù)期相當于維持無期限性之制度效果，并不違背宅基地使用權(quán)無期限性以居住保障為前提之現(xiàn)行制度實質(zhì)精神。在固定期限內(nèi)，農(nóng)戶可以以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、合作開發(fā)等形式處分其宅基地使用權(quán)，并不喪失宅基地資格，只是在宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)，由受讓人行使宅基地使用權(quán)。固定期限屆滿時，受讓人宅基地權(quán)利到期回彈至宅基地集體所有權(quán)，原宅基地使用權(quán)人仍然具有本集體成員資格的，經(jīng)由集體確認并依自動續(xù)期規(guī)則繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)，受讓人在同等條件下可以優(yōu)先續(xù)期；原宅基地使用權(quán)人不具有本集體成員資格的，當然不能適用自動續(xù)期規(guī)則，此時宅基地回復(fù)至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，本集體新增集體成員或者分配宅基地未達規(guī)定面積標準的集體成員對該宅基地享有相對于其他集體成員的優(yōu)先分配權(quán)。若其放棄優(yōu)先分配權(quán)，且集體也未利用該宅基地的，受讓人可以在同等條件下優(yōu)先于其他非本集體成員續(xù)期，放棄優(yōu)先分配權(quán)的集體成員可以分配受讓人向集體繳納的宅基地使用費，從而以貨幣形式實現(xiàn)宅基地資格利益。這種闡釋路徑可以最大限度降低制度改革阻力，同時可以產(chǎn)生以下多重制度績效。

第一，農(nóng)戶宅基地資格利益得以充分保障。在農(nóng)房或宅基地出租場合，繼受取得之宅基地使用權(quán)期限屆滿后，可以回彈至農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。受讓人因農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、合作開發(fā)宅基地使用權(quán)而繼受取得宅基地使用權(quán)，且使用權(quán)期限屆滿的，回彈至宅基地集體所有權(quán)。戶內(nèi)仍有本集體成員需要居住保障的，可于期限屆滿前提出續(xù)期申請，并經(jīng)集體確認其宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)居住利益。自動續(xù)期規(guī)則保障農(nóng)戶重新行使其轉(zhuǎn)出的農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，可以達到“最先(優(yōu)先)受讓權(quán)”制度設(shè)計之法律效果，而且比分配請求權(quán)的權(quán)利效力更強。對于待分配宅基地的集體成員來說，可以通過分配退出的宅基地(15)參見2020年3月30日《中華人民共和國土地管理法實施條例(修訂草案)》(征求意見稿)第47條之規(guī)定。，以及參與分配宅基地流轉(zhuǎn)之集體收益，以實物或者貨幣形式實現(xiàn)宅基地資格利益。

第二，促進宅基地流轉(zhuǎn)放活。在我國城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村發(fā)揮“蓄水池”和“壓艙石”的重要作用，農(nóng)村村民因務(wù)工或者子女上學進城，將來還可能回到宅基地上居住生活，不可避免地造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙向擴張，盤活閑置農(nóng)房(宅基地)的制度設(shè)計的重點在于確保農(nóng)民有退路，流轉(zhuǎn)有收益。自動續(xù)期規(guī)則有效保障具備集體成員資格農(nóng)戶的居住利益，可以促使其在固定期限內(nèi)選擇以轉(zhuǎn)讓、抵押、合作開發(fā)等方式流轉(zhuǎn)閑置宅基地，從而超越租賃債權(quán)關(guān)系以及20年期限的限制。

第三，穩(wěn)定受讓人的宅基地利用預(yù)期。受讓人在可預(yù)見的宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)利用宅基地，而且基于自動續(xù)期規(guī)則，農(nóng)戶宅基地資格利益不受損害。在宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)，經(jīng)登記的受讓宅基地使用權(quán)可以再轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，滿足受讓人再流轉(zhuǎn)和融資的需要。另外，繼受取得之宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同屬于受讓人，符合宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)之“房地一體”原則和既定政策選擇(16)參見原國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2016]191號)。，便于一體登記和一體處分。受讓人具備優(yōu)先續(xù)期條件時，可以繼續(xù)使用宅基地，有利于最大限度地激發(fā)宅基地的財產(chǎn)價值。

目前，學界較有影響的觀點是以宅基地法定租賃權(quán)界定受讓人取得的宅基地權(quán)利，該觀點以宅基地使用權(quán)具有身份性和無期限性為前提，為非集體成員受讓人合法取得的農(nóng)房所有權(quán)探尋土地權(quán)利基礎(chǔ)[2]56[3]66。這種觀點在宅基地法律制度保持現(xiàn)狀的背景下，無疑具有一定的解釋力，但可能面臨如下質(zhì)疑：首先，宅基地法定租賃權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不明確，導(dǎo)致該權(quán)利難以被準確表達。如果受讓人與集體之間存在債權(quán)關(guān)系，即便是物權(quán)化的債權(quán)[2]56，遵循租賃合同最高20年期限之規(guī)定，則難以支撐起權(quán)利完整的房屋所有權(quán)[26]86，而且對試點實踐中出現(xiàn)的超過20年以上的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等做法也缺乏充分的解釋力；如果主張宅基地法定租賃權(quán)存續(xù)期限以房屋自然壽命期限為準，不必受20年期限的限制[27]，賦予其物權(quán)權(quán)能，則難免顛覆租賃概念之法律本義，而且形成事實上的雙重用益物權(quán)，有違“一物一權(quán)”原則。其次，宅基地回復(fù)至原宅基地使用權(quán)人以法定租賃權(quán)期限屆滿為前提，但是，法定租賃權(quán)的存續(xù)期間以其上農(nóng)房自然壽命終結(jié)為限，權(quán)利滅失時間并不確定，宅基地權(quán)利回復(fù)至農(nóng)戶的可預(yù)期性均稍顯不足。再次，宅基地法定租賃權(quán)存續(xù)期限的不確定性，導(dǎo)致其權(quán)利價值無法準確判定，不利于受讓人進行受讓交易決策以及后續(xù)轉(zhuǎn)讓、抵押等處分，影響宅基地流轉(zhuǎn)放活。非集體成員受讓人只能使用農(nóng)房至其自然壽命終結(jié)，不能通過修繕改良行為延長宅基地使用期限，不利于農(nóng)房及宅基地財產(chǎn)價值保有及最大化，降低再轉(zhuǎn)讓及抵押貸款的可能性，不符合物盡其用的基本理念。值得注意的是，持論者大多并未論及宅基地法定租賃權(quán)的再處分問題，比如，非集體成員受讓人再轉(zhuǎn)讓農(nóng)房給本集體成員的，是否由法定租賃權(quán)轉(zhuǎn)換為宅基地使用權(quán)，以及轉(zhuǎn)換規(guī)則如何設(shè)計？由此可見，法定租賃權(quán)之論證邏輯并不完整。最后，房屋所有權(quán)和宅基地法定租賃權(quán)權(quán)利主體一致之“房地一體”，權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜，尤其是在租賃期限不確定性與農(nóng)房所有權(quán)完整性之間存在沖突，可能導(dǎo)致法定租賃權(quán)在執(zhí)行層面面臨諸多技術(shù)難題[26]85。因此，法定租賃權(quán)制度構(gòu)想存在權(quán)利性質(zhì)不清晰、宅基地回復(fù)至原宅基地使用權(quán)人之可預(yù)期性不強、權(quán)利再流轉(zhuǎn)規(guī)則缺失、影響宅基地流轉(zhuǎn)放活，以及權(quán)利關(guān)系復(fù)雜、不便于操作和執(zhí)行、不利于宅基地高效利用等有待回應(yīng)的問題。

采取初始取得之宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”，非集體成員受讓人行使宅基地權(quán)利不超過農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的剩余期限之闡釋路徑，可以在純化宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性的框架下，達到甚至優(yōu)于法定租賃權(quán)的制度效果：首先，宅基地使用權(quán)為法定的用益物權(quán)，非集體成員受讓人的宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，避免因權(quán)利性質(zhì)不明引致的權(quán)利人缺乏明確預(yù)期，以及權(quán)利再處分受限；其次，自動續(xù)期規(guī)則也可以確保農(nóng)戶重新獲得其轉(zhuǎn)出的宅基地使用權(quán)，而且更具有可預(yù)期性和可操作性；最后，經(jīng)登記的受讓人宅基地使用權(quán)在該剩余期限內(nèi)可以就權(quán)利進行再處分，明確了繼受取得之宅基地使用權(quán)的期限和權(quán)能，符合權(quán)利再流轉(zhuǎn)的實踐要求，堅持“房地一體”原則，更具合理性和可行性?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編新增了居住權(quán)制度，但居住權(quán)權(quán)能僅限于占有、使用他人的住宅，不能再處分，不能用以表達非集體成員受讓人繼受取得之宅基地使用權(quán)。

(三)資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

宅基地資格權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)，是宅基地使用權(quán)從受讓人處回彈至集體所有權(quán)，并通過集體確認農(nóng)戶成員資格及其宅基地使用權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)戶居住保障利益的權(quán)利，是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)自動續(xù)期的權(quán)利保障。雖然與宅基地初始取得所依賴之成員權(quán)在權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容方面并無實質(zhì)差別，但應(yīng)明確其權(quán)利指向在于保障宅基地權(quán)利回彈至農(nóng)戶，而且借助宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”規(guī)則，會對相關(guān)制度構(gòu)造產(chǎn)生影響。設(shè)若僅注重宅基地初始公平配置，而忽視宅基地權(quán)利回復(fù)至農(nóng)戶的制度路徑構(gòu)建，任由農(nóng)戶自由處分、風險自擔，并不符合前述宅基地“三權(quán)分置”的政策本義。宅基地資格權(quán)承載著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后重新回歸集體，由集體為成員再行配置宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)其居住資格利益的制度功能。一方面，宅基地資格權(quán)在性質(zhì)上歸屬于集體成員權(quán)，并通過成員權(quán)制度表達和落實宅基地集體所有權(quán)對集體成員的居住保障功能；另一方面，正是因為宅基地資格權(quán)的顯化，宅基地使用權(quán)的純化用益物權(quán)屬性和自由流轉(zhuǎn)才得以可能。以宅基地資格權(quán)為紐帶，通過確立宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”規(guī)則，整合所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)，可以實現(xiàn)集體公平分配、農(nóng)戶資格保障和受讓人利用效率的有機統(tǒng)一。

使用權(quán)應(yīng)當具有用益物權(quán)性質(zhì)。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行法上規(guī)定為一項用益物權(quán)，且經(jīng)期限性改造更加符合用益物權(quán)的制度特性。非集體成員受讓人基于農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓和抵押宅基地使用權(quán)等而繼受取得宅基地使用權(quán)，也應(yīng)是一種用益物權(quán)，在宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)可以再轉(zhuǎn)讓、抵押或出租。在宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性純化的框架下，將受讓人繼受取得的宅基地權(quán)利也歸于宅基地使用權(quán)，在理論上應(yīng)當不存在障礙。宅基地使用權(quán)設(shè)立的初衷是集體以集體所有的宅基地滿足成員居住需要，其前提是農(nóng)戶具有本集體成員身份，農(nóng)戶居住保障的權(quán)利載體應(yīng)為成員權(quán)，宅基地使用權(quán)本身就應(yīng)當作為一種純粹的用益物權(quán)加以制度塑造。作為集體所有權(quán)主體制度組成部分之成員權(quán)制度遵循團體法規(guī)則，而宅基地使用權(quán)制度應(yīng)屬于用益物權(quán)規(guī)則，二者本應(yīng)處于分離狀態(tài)，只不過在集體成員權(quán)利行使制度供給及現(xiàn)實條件不完全具備的情況下，需要凸顯宅基地使用權(quán)的身份性，使其承擔本屬于集體所有權(quán)主體規(guī)則的制度功能[28]。

在宅基地適度流轉(zhuǎn)放活、推動鄉(xiāng)村振興的背景下，非集體成員使用宅基地成為必然，宅基地制度設(shè)計只要能使農(nóng)戶不因宅基地流轉(zhuǎn)喪失居住保障，宅基地不因流轉(zhuǎn)而失去集體控制，保證農(nóng)民有退路，流轉(zhuǎn)有收益，集體管得住，就不至于違背集體土地保障集體成員居住資格利益的制度初衷，就是一種合宜的制度選擇。通過確立初始取得的宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”，繼受取得的宅基地使用權(quán)期限不超過初始取得宅基地使用權(quán)的剩余期限之規(guī)則，可以達致宅基地流轉(zhuǎn)放活和農(nóng)戶居住資格利益保障的雙重目標。在此制度框架下，受讓人宅基地權(quán)利歸入宅基地使用權(quán)，與宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)利屬性并不沖突。

三、宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)能限于占有、使用宅基地，呈現(xiàn)身份性和無期限性特征。宅基地使用權(quán)賦權(quán)擴能和用益物權(quán)屬性純化，以及初始取得之宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”，必然對現(xiàn)行法律規(guī)則造成沖擊，產(chǎn)生宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)重塑和制度規(guī)則再造之體系效應(yīng)。宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造，應(yīng)以前述“三權(quán)分置”制度邏輯及實現(xiàn)進路之闡釋為基礎(chǔ)，從充實宅基地集體所有權(quán)權(quán)能、完善宅基地使用權(quán)制度、形塑受讓人宅基地權(quán)利三個層面予以展開。

(一)充實宅基地集體所有權(quán)權(quán)能

在宅基地制度改革背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在公平保障成員居住資格利益、強化宅基地利用規(guī)劃和用途管制、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力、推進鄉(xiāng)村振興等方面功能的發(fā)揮，需要在制度層面充實集體所有權(quán)權(quán)能，以落實宅基地集體所有權(quán)。這不僅符合集體土地所有權(quán)作為宅基地權(quán)利體系構(gòu)造之權(quán)利基礎(chǔ)的法理定位，而且也是地方改革試點農(nóng)民集體權(quán)利運行實踐的要求。落實宅基地集體所有權(quán)，應(yīng)當充實宅基地集體所有權(quán)權(quán)能，包括確立宅基地資格權(quán)主體制度，充實宅基地集體所有權(quán)的成員公平保障權(quán)能；通過建立宅基地有償使用制度，充實集體所有權(quán)的收益權(quán)能；強化集體對宅基地使用、流轉(zhuǎn)和收回等各環(huán)節(jié)的管理權(quán)，使得宅基地使用權(quán)賦權(quán)擴能的同時也有所制約。為此，需要建立如下制度。

第一，確立宅基地資格權(quán)主體制度。宅基地資格權(quán)應(yīng)依集體成員身份取得，以戶為單位進行配置，宅基地資格權(quán)的主體應(yīng)為農(nóng)村居住戶[29]。首先，宅基地資格權(quán)的取得主體應(yīng)為農(nóng)戶。相關(guān)政策文件也一直強調(diào)“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”，以農(nóng)戶作為宅基地申請主體(17)《土地管理法》第62條第1款規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。另參見2019年12月23日《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，原國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2016]191號)。。其次，宅基地資格權(quán)的取得以具備集體成員資格為必要。宅基地資格權(quán)在性質(zhì)上屬于成員權(quán)，應(yīng)納入集體使用權(quán)主體制度中加以構(gòu)造。成員權(quán)制度在我國《民法典》中未予規(guī)定，可以以制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》為契機，確立集體成員身份資格認定規(guī)則。成員資格認定應(yīng)以是否需要宅基地作為居住保障為實質(zhì)判斷標準，以是否具備本村戶籍作為形式判斷標準，同時兼顧婚姻、收養(yǎng)、遷移、集體決議等成員資格取得的方式。對于參軍、上大學、服刑人員等臨時喪失本村戶口的，應(yīng)暫時保留集體成員資格。最后，確立“農(nóng)村居住戶”的認定規(guī)則，即農(nóng)戶家庭中仍有本集體成員的，該農(nóng)戶應(yīng)認定為農(nóng)村居住戶，享有宅基地資格權(quán)。實踐中，絕大多數(shù)農(nóng)村村民具有本村戶籍，作為本集體經(jīng)濟組織成員，依其成員權(quán)自然享有宅基地資格權(quán)；對于“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”農(nóng)戶來說，其部分或者全部家庭成員仍需宅基地保障的，也屬于農(nóng)村居住戶。

第二，建立集體對宅基地使用行為的管理制度。宅基地使用權(quán)無償取得以面積限定和居住自用為前提，在以“一戶一宅”形式保障居住利益的情形下，農(nóng)戶經(jīng)由集體分配和行政審批程序取得一定范圍和面積的宅基地，并就其地表和地上有限空間加以利用。如果超出規(guī)定面積、空間范圍和用途，則超越了宅基地使用權(quán)存續(xù)的目的范圍，因此，集體應(yīng)當根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃，限定農(nóng)戶利用宅基地的四至、面積及空間等條件，對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和集體保留開發(fā)利用權(quán)利的客體范圍加以區(qū)分，這是落實規(guī)劃和用途管制的需要，也是界分宅基地空間利益的關(guān)鍵。對于農(nóng)戶超出規(guī)定面積私建超占的集體土地，集體可以視情節(jié)收取超占使用費、要求恢復(fù)原狀或無償收回。如果農(nóng)戶擅自改變宅基地用途的，在符合用地政策(18)根據(jù)《閑置宅基地盤活利用通知》，農(nóng)戶可以自營方式盤活利用閑置農(nóng)房(宅基地)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務(wù)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。的前提下，集體可以提取土地增值收益。另外，集體對農(nóng)戶利用宅基地的限定條件，應(yīng)作為必要條款體現(xiàn)在農(nóng)房(宅基地)流轉(zhuǎn)合同之中，以約束受讓人的宅基地利用行為。

第三，建立宅基地有償使用制度。宅基地的無償使用以集體成員在同等區(qū)位和規(guī)定面積范圍內(nèi)居住自用為前提。對由于農(nóng)房繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等原因形成的本集體經(jīng)濟組織成員超出規(guī)定面積標準占用宅基地的，或者非本集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權(quán)的，均應(yīng)實行有償使用。本集體成員使用村域內(nèi)級差地租較高的宅基地，也可以在集體成員民主決策的前提下實行有償選位[30]。宅基地有償使用形成的集體收益，優(yōu)先用于貨幣補償待分配宅基地的集體成員。

第四，建立集體收回宅基地制度。區(qū)別于農(nóng)戶自愿有償退出宅基地所對應(yīng)之集體接收，集體收回宅基地具有無償性和強制性。對于違法占用宅基地情形，集體應(yīng)予收回?！丁叭龎K地”改革意見》提出，對由于歷史原因形成集體成員超標準占用宅基地的，實行有償使用制度。但筆者認為，應(yīng)當劃分時間節(jié)點區(qū)別對待，對1987年《土地管理法》實施以后，違規(guī)私建、未批超占等違法占用宅基地的，應(yīng)實行無償收回(19)根據(jù)原國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2016]191號)，對于1987年《土地管理法》實施后，村民建房占用宅基地，符合規(guī)劃但超面積標準的，在補辦相關(guān)用地手續(xù)后，對標準面積可予登記，超占面積予以注明。據(jù)此推論，不符合規(guī)劃占用，以及符合規(guī)劃超占但未補辦用地手續(xù)的建房占用集體土地，集體應(yīng)予收回。。對于初始取得后長期閑置的宅基地，有學者提出也應(yīng)由集體收回[14]33，但筆者認為，應(yīng)區(qū)分閑置原因分別處理，如因農(nóng)戶進城落戶無需保障而長期閑置的，可采取固定期限內(nèi)自愿有償退出的方式；如因農(nóng)戶進城打工、子女進城就學等暫時閑置的，不宜無償強制收回，也不適用退出規(guī)則。

第五，建立集體對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和續(xù)期的管理制度。其一，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等設(shè)定集體備案程序，彰顯集體對宅基地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和管理權(quán)。實踐中，許多試點規(guī)定要求農(nóng)戶宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者抵押的，需保留最小使用面積或者提供有其他住所的證明(20)參見《義烏細則》第11條、《大足辦法》第7條、《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法(試行)規(guī)定》第5條第2項之規(guī)定。。這些地方規(guī)定考慮宅基地使用權(quán)無期限性及流轉(zhuǎn)風險，設(shè)定了集體審查同意程序。但在宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)純化及“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”的背景下，農(nóng)戶不因農(nóng)房流轉(zhuǎn)喪失居住保障資格，集體審核同意缺乏法理依據(jù)且并非必要，可以采取備案制度，以便于集體及時掌握宅基地流轉(zhuǎn)信息，監(jiān)督受讓人的宅基地使用行為。其二，在初始取得之宅基地使用權(quán)固定期限屆滿之時，通過對農(nóng)戶家庭內(nèi)是否仍有集體成員進行審查，集體可以決定是否同意農(nóng)戶的自動續(xù)期申請，以確認其繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。

(二)完善宅基地使用權(quán)之用益物權(quán)塑造

現(xiàn)行法對宅基地使用權(quán)權(quán)利塑造之制度供給存在嚴重不足(21)《物權(quán)法》僅有4個條文對宅基地使用權(quán)加以規(guī)定，《土地管理法》主要涉及62條，且私權(quán)構(gòu)造缺失。，應(yīng)以回歸私權(quán)本質(zhì)，完善宅基地使用權(quán)用益物權(quán)塑造為旨歸，重塑宅基地使用權(quán)初始取得規(guī)則，確立登記生效主義原則，完善宅基地使用權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)規(guī)則。

第一，確立初始取得之宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”規(guī)則，包括固定期限及其起算時點規(guī)則，以及自動續(xù)期的條件、程序等規(guī)則。固定期限的確定需要綜合考慮以下因素：以分戶作為宅基地申請條件的農(nóng)村現(xiàn)實，現(xiàn)時集體成員居住保障利益的實現(xiàn)，新增集體成員居住保障的需要，受讓人可得使用的剩余期限，宜確定為50年。其原因在于，集體成員分戶前與長輩共同生活，居住利益借由家庭實現(xiàn)，分戶后50年宅基地使用期限足以保障其家庭成員居住需要，也包括子女成家立戶前的可能居住需要，將基于婚姻、生育等原因新增的集體成員保障囊括在內(nèi)；同時，考慮分戶后集體成員進城務(wù)工甚至落戶等情形，為判斷農(nóng)戶內(nèi)是否仍有集體成員需要居住保障提供了合理觀察期限，也為受讓人行使宅基地權(quán)利預(yù)留了可能比20年最長租期更長的期限。宜以各地人民政府為執(zhí)行宅基地確權(quán)登記政策所確定的宅基地使用權(quán)登記日期(22)“加快宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，自2010年“中央一號文件”首次提出后，在農(nóng)村改革政策文件中多次提及，2019年“中央一號文件”提出，這項工作“力爭2020年基本完成”。，作為固定期限的起算時點。宅基地使用權(quán)自動續(xù)期以戶內(nèi)仍有本集體經(jīng)濟組織成員為條件，應(yīng)在固定期限屆滿前向集體提出續(xù)期申請，由集體審核決定是否確認其宅基地使用權(quán)。基于“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”規(guī)則，宅基地資格權(quán)可以重復(fù)行使。現(xiàn)行法上關(guān)于宅基地資格權(quán)不能重復(fù)行使之規(guī)定應(yīng)予修改，在規(guī)定50年固定期限的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村村民“在宅基地使用權(quán)存續(xù)期間”出賣、出租、贈與住宅后再申請宅基地的，不予批準。

第二，確立宅基地使用權(quán)采取登記生效主義原則?！段餀?quán)法》第9條規(guī)定物權(quán)的得喪變更以登記為生效要件，法律另有規(guī)定除外。宅基地使用權(quán)雖為法定的用益物權(quán)，但經(jīng)由轉(zhuǎn)介性條款而適用土地管理法等有關(guān)規(guī)定，其初始取得需經(jīng)審批程序而非登記規(guī)則，因而屬于法律另有規(guī)定之列。根據(jù)《民法典》第209條以及《土地管理法》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)登記仍依現(xiàn)行法規(guī)定執(zhí)行，未能對《物權(quán)法》有所突破。在宅基地制度改革背景下，宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性純化，采取“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”規(guī)則，以及對受讓人宅基地權(quán)利的彰顯和保護，都對宅基地登記制度的重構(gòu)提出迫切要求。為此，未來立法應(yīng)明確宅基地使用權(quán)采取登記生效主義原則。

第三，完善宅基地使用權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)規(guī)則。其一，按照用益物權(quán)的權(quán)能規(guī)則，賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能，收益權(quán)的實現(xiàn)內(nèi)蘊了擴展使用權(quán)能，以及賦予轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)能之要求。其二，宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能適度擴張，可以從居住自用擴展至符合政策要求的居住、經(jīng)營復(fù)合性用途，甚至部分經(jīng)營性用途，但需要向集體繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，以落實宅基地集體所有權(quán)。其三，賦予宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)能。當前，部分改革試點將受讓人范圍擴大至縣域范圍內(nèi)符合宅基地申請條件的其他集體經(jīng)濟組織成員(23)參見《義烏細則》第7條、《瀘縣農(nóng)村宅基地使用和管理試行辦法》第11條、《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行》第8條之規(guī)定。，但面臨受讓人范圍較窄、宅基地流轉(zhuǎn)受限、交易價格較低等問題。目前，禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的依據(jù)在于國務(wù)院及其下屬部門的規(guī)范性文件。但是，以保障農(nóng)戶居住利益為由限制農(nóng)房(宅基地)轉(zhuǎn)讓，其正當性不無疑問，而且禁止性規(guī)定的法律淵源并非民事基本法律，與《立法法》規(guī)定相違背。筆者認為，基于宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性純化，以及受讓人使用宅基地不超過宅基地使用權(quán)剩余期限之制度設(shè)計，城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)應(yīng)當不存在理論和實踐障礙；另外，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)適用“房地一體”原則。既然宅基地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)抵押之禁限亦應(yīng)予消除。

(三)形塑受讓人宅基地權(quán)利

受讓人宅基地權(quán)利的塑造，應(yīng)在前述宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地使用權(quán)之既定框架下，以放權(quán)和制約之平衡為導(dǎo)向，從設(shè)立、主體、權(quán)利義務(wù)、終止等方面展開。

第一，受讓人宅基地權(quán)利的稱謂。政策話語表述為“使用權(quán)”，但使用權(quán)一詞通常指向權(quán)能，不能表明權(quán)利來源、性質(zhì)和內(nèi)涵，故在立法中不宜采用。筆者認為，受讓人宅基地權(quán)利仍應(yīng)采用“宅基地使用權(quán)”之稱謂，原因在于，其作為用益物權(quán)，應(yīng)與農(nóng)戶宅基地使用權(quán)命名和性質(zhì)一致，有利于宅基地權(quán)利體系的科學構(gòu)建，也能表明其權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)涵，方便權(quán)利處分。

第二，受讓人宅基地使用權(quán)的設(shè)立，主要涉及登記、期限等問題。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)戶和受讓人應(yīng)當訂立書面合同，并向本集體經(jīng)濟組織備案。受讓人宅基地使用權(quán)應(yīng)采取登記生效主義原則。登記方式為在不動產(chǎn)證書上注明“該權(quán)利人為非本集體成員的宅基地使用權(quán)受讓人”(24)參照原國土資源部等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)[2011]178號)的規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋……可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’”。。因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押而取得宅基地的，受讓人行使宅基地使用權(quán)不超過農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的剩余期限。為了規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)，嚴格用途管制(25)2018年“中央一號文件”強調(diào)“嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。，應(yīng)當規(guī)定因轉(zhuǎn)讓、抵押由非集體成員受讓人取得宅基地使用權(quán)的，宅基地面積需符合“一戶一宅”原則之限定性要求。

第三，受讓人的主體范圍。宅基地使用權(quán)的受讓人可以是本集體經(jīng)濟組織成員之外的社會主體，包括縣域范圍內(nèi)符合宅基地申請條件的其他集體經(jīng)濟組織成員，也應(yīng)包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)。從優(yōu)先保障本集體成員居住利益的目標出發(fā)，應(yīng)當規(guī)定在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者因宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)而處分時，在同等條件下，本村集體經(jīng)濟組織有優(yōu)先回購(取得)權(quán)，本村集體經(jīng)濟組織成員有優(yōu)先受讓(取得)權(quán)(26)參見《義烏細則》第7條第3項之規(guī)定。。

第四，受讓人宅基地使用權(quán)利和義務(wù)。受讓人享有占有、使用宅基地并就其利用行為取得收益的權(quán)利，可以在宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)，再轉(zhuǎn)讓、抵押和出租其宅基地使用權(quán)。受讓人的義務(wù)包括繳費義務(wù)和不得改變宅基地用途。非集體成員的受讓人使用宅基地，應(yīng)實行有償制度，宜采取在受讓宅基地使用權(quán)時，一次性向集體繳納宅基地所有權(quán)收益的形式(27)參見《義烏細則》第16條之規(guī)定。。受讓人應(yīng)當合理利用宅基地，如果對宅基地進行復(fù)合性或者經(jīng)營性利用的，應(yīng)當符合土地利用規(guī)劃和用地政策，并另行向集體繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，且不得改變規(guī)劃確定的宅基地利用強度和條件。

第五，受讓人宅基地使用權(quán)的終止。終止事由包括宅基地使用權(quán)剩余期限屆滿，宅基地受讓人擅自擴建、超占等。另外，基于強化受讓人利用預(yù)期的需要，在未來立法中可以規(guī)定，在宅基地使用權(quán)剩余期限屆滿后，受讓人可以向宅基地使用權(quán)自動續(xù)期之農(nóng)戶主張優(yōu)先續(xù)期(28)參見《德清辦法》第48條第2款之規(guī)定。。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”的政策目標是盤活閑置農(nóng)房和閑置宅基地，使農(nóng)戶在農(nóng)房(宅基地)流轉(zhuǎn)的同時，不會失去宅基地保障。宅基地使用權(quán)之用益物權(quán)屬性純化合乎宅基地權(quán)利塑造的法理邏輯，在此制度框架下，宜確立初始取得的宅基地使用權(quán)“固定期限+自動續(xù)期(以戶內(nèi)仍有本集體成員為前提)”，受讓人使用宅基地不超過宅基地使用權(quán)的剩余期限之規(guī)則，這樣可以達致宅基地流轉(zhuǎn)放活和農(nóng)戶居住資格利益保障的雙重目標。宅基地“三權(quán)分置”政策之資格權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)，是受讓人宅基地使用權(quán)期限屆滿并回彈至集體所有權(quán)后，農(nóng)戶據(jù)以請求集體確認其宅基地使用權(quán)，從而實現(xiàn)居住利益的權(quán)利，是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)得以自動續(xù)期的權(quán)利保障。農(nóng)戶初始取得的宅基地使用權(quán)，以及受讓人在宅基地使用權(quán)剩余期限內(nèi)所行使的繼受取得宅基地使用權(quán)，都具有用益物權(quán)的性質(zhì)。宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造，應(yīng)從落實宅基地集體所有權(quán)、完善宅基地使用權(quán)、形塑受讓人宅基地權(quán)利三個層面予以展開：以實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的公平保障功能，以及以收益權(quán)能和管理權(quán)能為目標，展開相應(yīng)的制度構(gòu)造；以回歸私權(quán)本質(zhì)、純化用益物權(quán)塑造為旨歸，建立宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)、登記、權(quán)能規(guī)則；以賦權(quán)和制約為導(dǎo)向，從設(shè)立、主體、權(quán)利義務(wù)、終止方面形塑受讓人宅基地使用權(quán)。