郭雨晨

（1.中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510275；2.南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海），廣東 珠海519082）

海洋空間規(guī)劃是以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎(chǔ)的，分析、分配人類海洋活動(dòng)時(shí)空分布，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程，旨在更有效地組織海洋資源和海洋空間的利用，平衡用?；顒?dòng)之間的關(guān)系，平衡海洋開(kāi)發(fā)利用需求與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求之間的關(guān)系?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》序言中提道：“各海洋區(qū)域的種種問(wèn)題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來(lái)考慮”。因此，合理規(guī)劃海上人類活動(dòng)，使其可持續(xù)地進(jìn)行，需要高水平的協(xié)調(diào)，不僅在國(guó)家管轄范圍內(nèi)，有些還要跨越國(guó)家管轄的范圍。本文所討論的“跨界海洋空間規(guī)劃”就是指跨國(guó)家間行政邊界的海洋空間規(guī)劃①國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為：跨界海洋空間規(guī)劃包括三個(gè)層次內(nèi)涵——跨行政邊界海洋空間規(guī)劃、跨地理邊界海洋空間規(guī)劃和跨治理邊界海洋空間規(guī)劃。參見(jiàn)馬學(xué)廣，趙彩霞：《融合、嬗變與實(shí)現(xiàn)：跨界海洋空間規(guī)劃方法論》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第5期。，即在至少兩個(gè)國(guó)家管轄海域的共享邊界或爭(zhēng)議海域進(jìn)行共同規(guī)劃的過(guò)程。

自2000年以來(lái)，跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目已在歐洲各海域，特別是波羅的海海域廣泛開(kāi)展。在世界范圍內(nèi)，跨界海洋空間規(guī)劃也被積極倡導(dǎo)和推進(jìn)。一個(gè)典型的例子就是歐盟委員會(huì)與聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IOC-UNESCO）于2019年2月12日啟動(dòng)了為期三年的全球海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目（MSP Global），以促進(jìn)跨界海洋空間規(guī)劃的發(fā)展。所以，跨界海洋空間規(guī)劃已逐漸成為各國(guó)海洋領(lǐng)域合作的新趨勢(shì)，值得關(guān)注。鑒于此，本文主要探討以下三個(gè)問(wèn)題：歐洲跨界海洋空間規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀如何，有何經(jīng)驗(yàn)啟示；在南海開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃合作的原因是什么；支持南?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃合作的基礎(chǔ)都有哪些。

一、歐洲跨界海洋空間規(guī)劃發(fā)展概述與案例研究

海洋空間規(guī)劃制度在各國(guó)的普遍建立是跨界海洋空間規(guī)劃在歐洲開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。截至2019年10月，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)①數(shù)據(jù)來(lái)源于聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)官網(wǎng)、歐盟海洋空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺(tái)，以及赫爾辛基公約委員會(huì)官網(wǎng)。，已有26 個(gè)歐洲沿海國(guó)正在籌劃、制定或已經(jīng)完成了國(guó)家級(jí)或區(qū)域級(jí)海洋空間規(guī)劃。正在籌備或進(jìn)行規(guī)劃編制的國(guó)家中，大部分是歐盟成員國(guó)，所以這些國(guó)家的海洋空間規(guī)劃均預(yù)計(jì)在2021年3月前完成，以履行歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》（Maritime Spatial Planning Directive）的要求。

目前已完成的歐洲跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目有十余項(xiàng)，分布于北海、波羅的海、地中海以及黑海，波羅的海的項(xiàng)目數(shù)量最多。另外，一些跨界項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始了第二輪的合作探索。例如在黑海區(qū)域，羅馬尼亞和保加利亞的MARSPLAN-BS II 項(xiàng)目已于2019年年初啟動(dòng)。該項(xiàng)目在2018年完成的MARSPLAN-BS 項(xiàng)目成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完成羅馬尼亞和保加利亞跨界海域共同的空間規(guī)劃戰(zhàn)略以及規(guī)劃編制。在波羅的海海域，Baltic Scope 項(xiàng)目的二期項(xiàng)目——Pan Baltic Scope 也于2019年底完成。

根據(jù)規(guī)劃的目的，這些項(xiàng)目大體可分為兩類：一類是“過(guò)程導(dǎo)向型”規(guī)劃，該類規(guī)劃主要目的在于加強(qiáng)國(guó)家間海洋空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)；加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與海洋利益相關(guān)者的合作；確定、商討跨界問(wèn)題，提出解決措施；測(cè)試規(guī)劃方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。典型的規(guī)劃例如包括瑞典、德國(guó)、丹麥等波羅的海六國(guó)的“波羅的海項(xiàng)目（Baltic Scope）”。另外一類是“結(jié)果導(dǎo)向型”規(guī)劃，除了完成上述部分或全部“過(guò)程任務(wù)”的同時(shí)還需制定規(guī)劃文件，但這類規(guī)劃不會(huì)真正實(shí)施，因此也被稱為試驗(yàn)性規(guī)劃（pilot plan）。典型的規(guī)劃例如芬蘭與瑞典的“波的尼亞海規(guī)劃（Plan Bothnia）”。

從各跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)踐狀況來(lái)看，項(xiàng)目的過(guò)程意義遠(yuǎn)大于結(jié)果意義。并且，這種過(guò)程意義并未隨著規(guī)劃項(xiàng)目的結(jié)束而終止：通過(guò)項(xiàng)目所建立的海洋數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，成立的專門工作組、合作機(jī)構(gòu)，已建立的國(guó)家間規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，以及各海洋部門通過(guò)跨界合作所深化的了解和達(dá)成的共識(shí)都將為今后真正的跨界海洋空間規(guī)劃和其他海洋領(lǐng)域的合作奠定基礎(chǔ)。這些跨界規(guī)劃項(xiàng)目也同樣顯示了：跨界海洋空間規(guī)劃的方式?jīng)]有固定范式，而是根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的具體情況“量身定制”。這也在一定程度上增加了規(guī)劃的靈活性與適應(yīng)性。因此，跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目也各具重點(diǎn)和特色，值得其他意圖發(fā)展跨界海洋空間規(guī)劃的國(guó)家參考與借鑒。下文將以三個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目為例進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。

(一)凱爾特海項(xiàng)目（SIM Celt）（2015—2017）

凱爾特海項(xiàng)目是法國(guó)、愛(ài)爾蘭和英國(guó)的政府機(jī)構(gòu)、高校和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展的為期兩年的項(xiàng)目，以促進(jìn)凱爾特海沿海國(guó)在海洋空間規(guī)劃方面的跨界合作。凱爾特海項(xiàng)目注重跨界海洋空間規(guī)劃編制和實(shí)踐過(guò)程中的實(shí)際操作問(wèn)題。該項(xiàng)目以現(xiàn)有的跨界合作平臺(tái)為基礎(chǔ)，旨在加強(qiáng)合作、減少跨部門沖突、促進(jìn)參與國(guó)海洋空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)。項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要包括：生態(tài)系統(tǒng)方法在海洋空間規(guī)劃的應(yīng)用；跨界海洋空間規(guī)劃?rùn)C(jī)遇與挑戰(zhàn)的界定；跨界海洋空間規(guī)劃的實(shí)施途徑；累積影響評(píng)估以及海洋數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等。

與其他跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目相比，凱爾特海項(xiàng)目的亮點(diǎn)在于：它更加關(guān)注如何利用現(xiàn)有的法律政策與合作平臺(tái)，使其在跨界海洋空間規(guī)劃中效用最大化。為達(dá)到此目的，凱爾特海項(xiàng)目從國(guó)際、歐盟、區(qū)域（《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》體系）和國(guó)內(nèi)四個(gè)層級(jí)對(duì)與凱爾特?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃相關(guān)的法律、政策、合作機(jī)制、機(jī)構(gòu)、海洋信息數(shù)據(jù)庫(kù)等內(nèi)容進(jìn)行了研究與評(píng)估，明確了跨界海洋空間規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)阻礙。這些阻礙包括法律依據(jù)欠缺、規(guī)劃數(shù)據(jù)不足、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異等②Joseph Ansong，Anne Marie O’Hagan and Ellen MacMahon，“Existing Mechanisms for Cooperation on MSP in the Celtic Seas”，EU Project Grant No.： EASME/EMFF/2014/1.2.1.5/3/SI2.719473 MSP Lot 3，University College Cork，2018；Emma Baruah，Rhona Fairgrieve and Lynsay Ross，“Initial Comparison of Requirements of，and Differences between，UK Primary Legislation Pertinent to Marine Planning”，EU Project Grant Agreement No.：EASME/EMFF/2014/1.2.1.5/3/SI2.719473 MSP Lot 3，Marine Scotland，2017.。

以跨界海洋空間規(guī)劃面臨的法律依據(jù)不足狀況為例：海洋空間規(guī)劃是全面性、綜合性規(guī)劃，包括對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素的多重考量。因此，海洋空間規(guī)劃的環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是規(guī)劃編制中的重要環(huán)節(jié)，跨界情形亦是如此。然而，無(wú)論是《跨界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》下的《戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)估協(xié)定》還是歐盟《戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)估指令》都要求僅對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，既不包括對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況的影響評(píng)估，也不包括累積影響評(píng)估。雖然，凱爾特海項(xiàng)目報(bào)告暗示此問(wèn)題可以通過(guò)《生物多樣性公約》第14 條關(guān)于“影響評(píng)估（Impact Assessment）”的規(guī)定加以解決③Joseph Ansong，Anne Marie O’Hagan and Ellen MacMahon，“Existing Mechanisms for Cooperation on MSP in the Celtic Seas”，EU Project Grant No.：EASME/EMFF/2014/1.2.1.5/3/SI2.719473 MSP Lot 3，University College Cork，2018，pp.55-56.。但值得注意的是，《生物多樣性公約》第14 條規(guī)定適用的閾值是該活動(dòng)可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生“嚴(yán)重不利影響（significantly affect adversely the biological diversity）”，而跨界海洋空間規(guī)劃活動(dòng)并不符合這種情形。因此，關(guān)于跨界海洋空間規(guī)劃中社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估和累積影響評(píng)估的法律依據(jù)完善問(wèn)題仍待解決。

（二）波的尼亞海規(guī)劃（Plan Bothnia）（2010—2012）

波的尼亞海位于波羅的海北部，介于芬蘭和瑞典之間。波的尼亞海規(guī)劃是試驗(yàn)性規(guī)劃，由芬蘭和瑞典兩國(guó)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、赫爾辛基公約秘書處以及波羅的海地區(qū)空間規(guī)劃和發(fā)展委員會(huì)秘書處等共同完成。項(xiàng)目重點(diǎn)是調(diào)研該區(qū)域的規(guī)劃基礎(chǔ)并制定規(guī)劃，由各成員方和利益相關(guān)者通過(guò)五次會(huì)議的商討推動(dòng)完成。

最終制定的規(guī)劃文件展示了芬蘭和瑞典兩國(guó)在波的尼亞海海洋環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)方面所達(dá)成的共識(shí)，包含了航行、生態(tài)自然保護(hù)區(qū)、漁業(yè)、能源等多領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容。由于芬蘭和瑞典兩國(guó)的行政結(jié)構(gòu)、海洋規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方式很相似，并且在跨界規(guī)劃方面有很強(qiáng)的合作意愿①Hermanni Backer，Manuel Frias，“Planning the Bothnian Sea-Key Findings of the Plan Bothnia Project”，2013，p.16.。因此，波的尼亞海規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)對(duì)具有類似情形國(guó)家間的跨界海洋空間規(guī)劃具有較高參考價(jià)值。波的尼亞海規(guī)劃還引起了一些非歐洲國(guó)家的關(guān)注。2013年，波的尼亞海規(guī)劃的報(bào)告全文由越南規(guī)劃與投資部（Ministry of Planning and Investment）下屬的越南國(guó)家規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略研究所（DSI）的研究人員翻譯成了越南文版本，以供其國(guó)內(nèi)參考②http://www.helcom.fi/Documents/Action%20areas/Maritime%20spatial%20planning/Plannning%20the%20Bothnian%20Sea%20VIETNAMESE.pdf，2019年9月30日訪問(wèn)。。

關(guān)于波的尼亞海規(guī)劃，一些學(xué)者對(duì)它的評(píng)價(jià)更值得關(guān)注。也許正是因?yàn)閮蓢?guó)之間海洋空間規(guī)劃目標(biāo)、方式的較高相似性和較高的合作意愿等原因，使得規(guī)劃文件中并未指明兩國(guó)跨界規(guī)劃的根本原因。正如學(xué)者Douvere 在點(diǎn)評(píng)波的尼亞海規(guī)劃時(shí)所指出的那樣：“保持積極主動(dòng)（地進(jìn)行跨界海洋空間規(guī)劃）是一回事，但說(shuō)明為什么要保持積極主動(dòng)、共同行動(dòng)則是另一回事”。③Fanny Douvere，“Annex 4：External Review Commentaries”，Hermanni Backer，Manuel Frias eds.，“Planning the Bothnian Sea-Key Findings of the Plan Bothnia Project”，2013，p.135.應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)方法、實(shí)現(xiàn)跨海域綜合協(xié)調(diào)管理是跨界海洋空間規(guī)劃最為理想化的目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，跨界海洋空間規(guī)劃往往需要參與國(guó)投入大量的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力以及外交成本。因此，清晰、詳盡地表明在當(dāng)下以及未來(lái)跨界海洋空間規(guī)劃的必要性，指出跨界海洋空間規(guī)劃對(duì)參與國(guó)所帶來(lái)的直接益處（例如為實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)以降低海洋風(fēng)電開(kāi)發(fā)成本或保護(hù)某種重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)）是跨界海洋空間規(guī)劃成功的關(guān)鍵所在。

（三）波羅的海項(xiàng)目（Baltic Scope）（2015—2017）

波羅的海項(xiàng)目是由德國(guó)、丹麥、波蘭、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞和瑞典六國(guó)共同完成的跨界規(guī)劃項(xiàng)目，主要目的是加強(qiáng)波羅的海國(guó)家海洋空間規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)海洋跨部門合作，確認(rèn)跨界問(wèn)題，提出解決措施。波羅的海項(xiàng)目由兩個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成：波羅的海中部項(xiàng)目（Central Baltic Case Study）和波羅的海西南項(xiàng)目（Southwest Baltic Case Study）。中部項(xiàng)目的參與國(guó)包括愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞與瑞典；西南項(xiàng)目的參與國(guó)是丹麥、德國(guó)、瑞典和波蘭。

基于規(guī)劃區(qū)域的具體情況，兩個(gè)子項(xiàng)目運(yùn)用不同的規(guī)劃方式：中部項(xiàng)目采取以海洋行業(yè)為基礎(chǔ)的規(guī)劃模式，關(guān)注整個(gè)規(guī)劃區(qū)域的不同海洋行業(yè)在現(xiàn)階段和未來(lái)的相互影響、聯(lián)系、沖突和跨界協(xié)調(diào)問(wèn)題；西南項(xiàng)目則采用以關(guān)鍵海域?yàn)橹鞯囊?guī)劃模式，主要聚焦各國(guó)海洋利益重疊的重點(diǎn)跨界區(qū)域，通過(guò)雙邊或多邊會(huì)談的方式進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與規(guī)劃安排。

兩個(gè)子項(xiàng)目中，比較值得關(guān)注的是西南項(xiàng)目。西南項(xiàng)目的規(guī)劃步驟是：首先收集各參與國(guó)在跨界海域已進(jìn)行的規(guī)劃項(xiàng)目、已掌握的用海數(shù)據(jù)和海洋科學(xué)數(shù)據(jù)，確定各國(guó)在該區(qū)域的用海需求和利益所在；在上一步數(shù)據(jù)信息收集、互換的基礎(chǔ)上，制作各國(guó)的利益矩陣，顯示各方在跨界海域的利益重疊情況；將利益重疊區(qū)域歸類為“沖突”“共存”或“競(jìng)爭(zhēng)”；根據(jù)分類情況，組織相關(guān)國(guó)家舉行雙邊或多邊會(huì)談，以商討潛在的解決方案④Alberto Giacometti，John Moodie，Michael Kull and Andrea Morf，“Coherent Cross-border Maritime Spatial Planning for the Southwest Baltic Sea”，2017.。這種聚焦于具體海域的跨界規(guī)劃模式，有利于各國(guó)通過(guò)加深了解、互通各國(guó)的重點(diǎn)關(guān)切和具體利益所在，將跨界規(guī)劃將要面對(duì)的種種問(wèn)題聚焦化、具體化。僅由利益相關(guān)國(guó)參與的雙邊或多邊會(huì)晤，也為討論敏感問(wèn)題（例如下文將討論的爭(zhēng)議海域的規(guī)劃問(wèn)題）提供了對(duì)話平臺(tái)。

西南項(xiàng)目一共確定了八個(gè)“跨界重點(diǎn)海域”。在這八個(gè)區(qū)域中，有一個(gè)“灰色區(qū)域（Grey Zone）”。這個(gè)“灰色區(qū)域”隨著2018年11月波蘭與丹麥海洋邊界協(xié)議的簽署已不存在，但在波羅的海項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)，還屬于兩國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的爭(zhēng)議海域。海域劃界爭(zhēng)端的解決已超出了海洋空間規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。但也正是因?yàn)槲唇鉀Q的劃界問(wèn)題，使得聲索國(guó)海洋空間規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的權(quán)限在此海域發(fā)生重疊。這樣的情形既為聲索國(guó)國(guó)內(nèi)海洋空間規(guī)劃的工作帶來(lái)阻礙，也不利于爭(zhēng)議海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源空間利用的管理。因此，聲索國(guó)就爭(zhēng)議海域的規(guī)劃問(wèn)題進(jìn)行商討與協(xié)調(diào)仍舊是有必要的。

關(guān)于“灰色區(qū)域”規(guī)劃問(wèn)題的對(duì)話由波蘭規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)向丹麥方提議希望在爭(zhēng)議海域?qū)で笈R時(shí)措施（temporary solutions）而開(kāi)啟。兩國(guó)的規(guī)劃人員于2016年1月進(jìn)行了雙邊會(huì)議，探討在爭(zhēng)議海域“共同規(guī)劃”的可能性，以作為解決劃界問(wèn)題之前的臨時(shí)措施①Alberto Giacometti，John Moodie， Michael Kull and Andrea Morf，“Coherent Cross-border Maritime Spatial Planning for the Southwest Baltic Sea”，2017，p.58.。兩國(guó)的外交部也對(duì)這次會(huì)議給予了支持。通過(guò)討論，雙方同意在該區(qū)域適用相似的空間規(guī)劃方式，因此，兩國(guó)在該區(qū)域更具體和詳細(xì)的國(guó)內(nèi)規(guī)劃制定方面具有相似性。在會(huì)談中，兩國(guó)還互換了本國(guó)海洋空間規(guī)劃制定各階段的工作安排和時(shí)間表，并就下一步會(huì)談內(nèi)容和雙方需要完成的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備工作等規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了安排②Alberto Giacometti，John Moodie，Michael Kull and Andrea Morf，“Coherent Cross-border Maritime Spatial Planning for the Southwest Baltic Sea”，2017，p.58.。波蘭與丹麥以其實(shí)際行動(dòng)，向我們展示了在爭(zhēng)議海域進(jìn)行跨界海洋空間規(guī)劃合作的可能性。

從上述歐洲跨界海洋空間規(guī)劃的案例可以看出：首先，跨界海洋空間規(guī)劃與海洋劃界問(wèn)題并不沖突，可作為爭(zhēng)議海域各方在達(dá)成劃界協(xié)議前的“臨時(shí)措施”。其次，跨界海洋空間規(guī)劃沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)范式，是立足于區(qū)域?qū)嶋H或合作方需求的“量體裁衣”的過(guò)程。因此，其形式和程度都較為靈活，可以因地制宜、按需設(shè)計(jì)。在合作形式上，可以從具體的行業(yè)部門合作入手，也可以從特定海域入手；在合作程度上，合作基礎(chǔ)較好的海域可實(shí)現(xiàn)覆蓋全方位、多領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃；在合作基礎(chǔ)欠佳或爭(zhēng)議海域也可僅達(dá)成宏觀的“規(guī)劃共識(shí)”。最后，跨界海洋空間規(guī)劃的過(guò)程是對(duì)擬規(guī)劃海域生態(tài)資源狀況以及開(kāi)發(fā)利用情況的調(diào)查，也是對(duì)已有治理機(jī)制和合作平臺(tái)進(jìn)行整合與評(píng)估的過(guò)程，既能確認(rèn)國(guó)家間需迫切合作的領(lǐng)域以及合作的阻礙因素（例如海洋數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)的差異或法律依據(jù)的欠缺），也有利于促進(jìn)合作國(guó)的政府部門、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)以及涉海行業(yè)等多層面的互動(dòng)交流。當(dāng)然，跨界海洋空間規(guī)劃也面臨很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，除了上文提到的法律依據(jù)不完善、數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)不同等阻礙外，還存在因治理體系差異而導(dǎo)致規(guī)劃的目標(biāo)、程序方面的矛盾與沖突，但這些問(wèn)題可通過(guò)推動(dòng)政策趨同、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式得以解決③馬學(xué)廣，趙彩霞：《融合、嬗變與實(shí)現(xiàn)：跨界海洋空間規(guī)劃方法論》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第5期。。

以上歐洲跨界海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐對(duì)包括南海在內(nèi)的世界其他海洋區(qū)域合作與治理具有一定的借鑒意義。我國(guó)學(xué)者已從建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、制定區(qū)域性條約、加強(qiáng)南海沿岸國(guó)緊密型合作等角度為南海區(qū)域一體化的建設(shè)建言獻(xiàn)策④胡斌：《南海MPAs 區(qū)域網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建：現(xiàn)實(shí)需求、法律基礎(chǔ)和路徑選擇》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2019年第4期；張麗娜，侯麗維：《南海區(qū)域合作的法律困境及對(duì)策研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期。。跨界海洋空間規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃交流合作也不失為一個(gè)促進(jìn)南海合作的新思路。

二、南海開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃的合理性分析

2019年4月23日，習(xí)近平總書記在青島會(huì)見(jiàn)應(yīng)邀出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70 周年多國(guó)海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)指出：“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共”?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念的提出是“人類命運(yùn)共同體”理念在海洋領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，樹(shù)立了全球海洋治理的理念?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念包括共同的海洋安全、共同的海洋福祉、共建海洋生態(tài)文明和共促海上互聯(lián)互通等多種內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)在海洋事務(wù)方面休戚與共，共同應(yīng)對(duì)全球性海洋挑戰(zhàn)①付玉，王芳：《堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)——我國(guó)海洋政策發(fā)展歷程與方向》，《中國(guó)自然資源報(bào)》2019年9月26日第3 版。。海洋空間規(guī)劃是各國(guó)海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)的宏觀布局?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃則是在規(guī)劃層面將各海洋鄰國(guó)的海洋發(fā)展藍(lán)圖相互聯(lián)通，在毗鄰海域?qū)崿F(xiàn)海洋管理對(duì)接，對(duì)本區(qū)域甚至更大范圍區(qū)域所面臨的海洋保護(hù)利用以及安全問(wèn)題開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋的協(xié)調(diào)治理。因此，跨界海洋空間規(guī)劃可視為落實(shí)“海洋命運(yùn)共同體”理念的具體措施之一。

2017年6月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與國(guó)家海洋局制定并發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，以進(jìn)一步與沿線國(guó)加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)接與共同行動(dòng)，推動(dòng)建立全方位、多層次、寬領(lǐng)域的藍(lán)色伙伴關(guān)系，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源，實(shí)現(xiàn)人海和諧、共同發(fā)展?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃正是我國(guó)與沿線各國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對(duì)接、政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)國(guó)家間涉海部門合作、機(jī)構(gòu)合作和制度合作的措施之一。并且，《“，《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》已明確提出了包括“共同推動(dòng)制定以促進(jìn)藍(lán)色增長(zhǎng)為目標(biāo)的跨邊界海洋空間規(guī)劃、實(shí)施共同原則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，分享最佳實(shí)踐和評(píng)估方法，推動(dòng)建立包括相關(guān)利益方的海洋空間規(guī)劃國(guó)際論壇”的要求。所以，我國(guó)與其他南海沿岸國(guó)進(jìn)行跨界海洋空間規(guī)劃的合作符合深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的要求。

另外，跨界海洋空間規(guī)劃可作為南?！肮餐_(kāi)發(fā)”的輔助保障?！肮餐_(kāi)發(fā)”是兩國(guó)或多國(guó)在跨越海洋管轄邊界的海域或位于爭(zhēng)議區(qū)海域以合作形式進(jìn)行資源勘探或開(kāi)發(fā)的行為②祁懷高：《當(dāng)前中菲南海共同開(kāi)發(fā)的制約瓶頸與應(yīng)對(duì)思考》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第3期。?！肮餐_(kāi)發(fā)”多指具體海洋資源的利用活動(dòng)，而跨界海洋空間規(guī)劃是國(guó)家間在跨越海洋管轄邊界的海域或爭(zhēng)議海域進(jìn)行“共同規(guī)劃”的行為，它不以單種資源、行業(yè)、活動(dòng)為管理目標(biāo)，而是對(duì)該區(qū)域所有海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行綜合性、全局性管理。因此，跨界海洋空間規(guī)劃可以作為“共同開(kāi)發(fā)”的輔助保障，既可以從規(guī)劃角度支持、推動(dòng)“共同開(kāi)發(fā)”活動(dòng)的開(kāi)展，也可以平衡“共同開(kāi)發(fā)”項(xiàng)目（例如：共同開(kāi)發(fā)油氣項(xiàng)目、共同開(kāi)發(fā)漁業(yè)項(xiàng)目）與該海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，以及與其他用?；顒?dòng)的關(guān)系。

三、南海開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃的可行性分析

（一）南海開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃的法律依據(jù)

在全球性條約層面，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》是目前與海洋空間規(guī)劃最為相關(guān)的兩部國(guó)際公約?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》并未提及海洋空間規(guī)劃這個(gè)概念，但該公約為沿海國(guó)對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)利用、管理以及保護(hù)提供了基本法律框架。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的一些規(guī)定（例如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由、領(lǐng)海中的無(wú)害通過(guò)、海峽的過(guò)境通行等）可能會(huì)影響到沿海國(guó)的海洋空間規(guī)劃編制，但是總體來(lái)說(shuō)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)不妨礙沿海國(guó)在其管轄范圍內(nèi)進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的活動(dòng)③Frank Maes，“The International Legal Framework for Marine Spatial Planning”，Marine Policy，Vol 32，No.5，2008，p.799.。并且，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123 條也鼓勵(lì)閉海與半閉海沿岸國(guó)就海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開(kāi)發(fā)，海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，科學(xué)研究等方面展開(kāi)合作；第74 條和第83 條關(guān)于“臨時(shí)安排”的條款也為聲索國(guó)在未解決海域劃界問(wèn)題的爭(zhēng)議海域進(jìn)行合作提供了法律依據(jù)。

《生物多樣性公約》本身也并未對(duì)海洋空間規(guī)劃有具體要求，但是海洋資源可持續(xù)性發(fā)展、生物多樣性保護(hù)以及國(guó)家間在上述領(lǐng)域的跨界合作一直是《生物多樣性公約》締約方大會(huì)的重點(diǎn)關(guān)切?！渡锒鄻有怨s》締約方大會(huì)對(duì)海洋空間規(guī)劃的關(guān)注從海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題發(fā)展而來(lái)。在2012年之前，締約方大會(huì)決議中對(duì)海洋空間規(guī)劃的提及大多與海洋保護(hù)區(qū)和海洋與海岸帶綜合管理有關(guān)，將海洋空間規(guī)劃視為推動(dòng)和完善這兩種海洋管理措施的工具之一④參見(jiàn)第八次締約方大會(huì)決議VIII/22。。直至2012年，公約秘書處向公約科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)（SBSTTA）提交了海洋空間規(guī)劃在《生物多樣性公約》框架下的報(bào)告⑤Secretariat of Convention on Biological Diversity，“Marine Spatial Planning in the Context of the Convention on Biological Diversity-A Study Carried out in Response to CBD COP 10 Decision X/29”，CBD Technical Series No.68，2012.。在隨后召開(kāi)的第十一次締約方大會(huì)中，海洋空間規(guī)劃事務(wù)作為決議XI/18 的一個(gè)獨(dú)立內(nèi)容出現(xiàn)。自此以后，作為實(shí)施“生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃（2011—2020）”的工具和方法，海洋空間規(guī)劃在《生物多樣性公約》體系下得到了更多關(guān)注。

《生物多樣性公約》對(duì)海洋空間規(guī)劃最主要的貢獻(xiàn)是為海洋空間規(guī)劃的基礎(chǔ)——生態(tài)系統(tǒng)方法的應(yīng)用提供了國(guó)際法依據(jù)。但是這里需要指出的是：《生物多樣性公約》框架下對(duì)生態(tài)系統(tǒng)方法的闡釋更加突出人本位的觀點(diǎn)，認(rèn)為自然資源管理的目標(biāo)是一個(gè)社會(huì)選擇問(wèn)題①COP，Decision V/6：Ecosystem Approach，2000，UNEP/CBD/COP/5/23，p.104.。但是，以人類中心論來(lái)闡釋生態(tài)系統(tǒng)方法最大的問(wèn)題就是社會(huì)選擇的主觀性如何能正確反映生態(tài)系統(tǒng)的客觀性和不確定性。已有學(xué)者指出：“生態(tài)系統(tǒng)的健康與復(fù)原能力，以及生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的供給依賴于生態(tài)系統(tǒng)的良好狀態(tài)。但是，健康的生態(tài)系統(tǒng)并非是能為人類健康和福祉提供最大限度生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)（的生態(tài)系統(tǒng)）。如果生態(tài)系統(tǒng)方法的管理重點(diǎn)由社會(huì)所決定，那么生態(tài)系統(tǒng)功能和復(fù)原力將面臨很大的威脅”。②Chris Frid et al.，“Marine Planning and Management to Maintain Ecosystem Goods and Services”，Sue Kidd，Andy Plater and Chris Frid ed.，“The Ecosystem Approach to Marine Planning and Management”，New York：Routledge，2011，p.120.所以，《生物多樣性公約》框架下的生態(tài)系統(tǒng)方法是否可以真正為海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)提供有力的法律依據(jù)還有待商榷。盡管如此，《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》還是為海洋空間規(guī)劃的建立、實(shí)施以及跨界合作提供了基本的法律框架。

在南海區(qū)域性法律文件層面，目前仍以軟法文件為主，其中最重要的當(dāng)屬《南海各方行為宣言》?！赌虾８鞣叫袨樾浴芬?guī)定：在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可在海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全等五大領(lǐng)域探討或開(kāi)展合作。這些低敏感合作領(lǐng)域，尤其是海洋科學(xué)研究與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)恰是跨界海洋空間規(guī)劃建立的基礎(chǔ)。

除此之外，現(xiàn)有的南海區(qū)域性合作機(jī)制，例如東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（COBSEA）和東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（PEMSEA）也對(duì)海洋空間規(guī)劃的建設(shè)提出了相應(yīng)要求。雖然這兩個(gè)區(qū)域性合作機(jī)制并非直接涉及南海，但與南海合作息息相關(guān)。在COBSEA 最新制定的《戰(zhàn)略指南2018—2022》（COBSEA Strategic Directions 2018—2022）中，海洋陸源污染治理和海洋與海岸帶規(guī)劃建設(shè)被列為東亞海區(qū)域未來(lái)幾年的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)。該指南指出，要在現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上，提升和強(qiáng)化以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋與海岸帶規(guī)劃和管理，重點(diǎn)關(guān)注海洋保護(hù)區(qū)（包括海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)）以及海洋空間規(guī)劃在東亞海區(qū)域的發(fā)展③COBSEA，“COBSEA Strategic Directions 2018—2022”，2018，p.17.。PEMSEA 的《東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行計(jì)劃2018—2022》（SES-SEA Implementation Plan 2018—2022）也包含了建立和實(shí)施海洋空間規(guī)劃體系的要求，將海洋空間規(guī)劃視為實(shí)現(xiàn)東亞海海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與管理目標(biāo)的重要措施④PEMSEA，“SDS-SEA Implementation Plan 2018—2022”，2018，p.5.。

除了上述文件，《中國(guó)-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》《》《未來(lái)十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017—2027）》等重要文件的通過(guò)也為我國(guó)與南海周邊國(guó)在政治安全合作、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科技合作方面提供了戰(zhàn)略框架和宏觀指導(dǎo)，也可以成為開(kāi)展南?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的相關(guān)依據(jù)。

（二）我國(guó)開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃合作的外部條件

從目前來(lái)看，南海形勢(shì)總體平穩(wěn)，圍繞“南海行為準(zhǔn)則”的磋商進(jìn)展順利，并取得了標(biāo)志性進(jìn)展，已提前完成了單一磋商文本草案的第一輪審讀。并且，我國(guó)與東盟的防衛(wèi)合作也取得了重要突破。我國(guó)與東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系已進(jìn)入成熟期⑤外交部：《在2018年國(guó)際形勢(shì)與中國(guó)外交研討會(huì)開(kāi)幕式上的演講》，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1620761.shtml，2019年9月30日訪問(wèn)。。近些年我國(guó)與南海周邊國(guó)的高層交往密切，為進(jìn)一步、更深層次地推進(jìn)海洋領(lǐng)域的雙邊合作奠定了基礎(chǔ)。例如：我國(guó)與菲律賓的關(guān)系已提升為全面戰(zhàn)略合作關(guān)系，雙方認(rèn)為南海爭(zhēng)議不是中菲關(guān)系的全部，不應(yīng)影響雙方其他領(lǐng)域互利合作⑥外交部：《中華人民共和國(guó)與菲律賓共和國(guó)聯(lián)合聲明》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1615198.shtml，2019年9月30日訪問(wèn)。，我國(guó)與菲律賓的油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組也已宣布成立；我國(guó)與文萊的關(guān)系已提升為戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，雙方同意將繼續(xù)支持兩國(guó)有關(guān)企業(yè)在海上油氣資源領(lǐng)域開(kāi)展合作⑦外交部：《中華人民共和國(guó)和文萊達(dá)魯薩蘭國(guó)聯(lián)合聲明》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677004/1207_677016/t1691366.shtml，2019年9月30日訪問(wèn)。；我國(guó)與印尼同意在全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下加強(qiáng)雙邊、地區(qū)及國(guó)際層面的合作⑧外交部：《中華人民共和國(guó)政府和印度尼西亞共和國(guó)政府聯(lián)合聲明》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677244/1207_677256/t1557430.shtml，2019年9月30日訪問(wèn)。；我國(guó)與越南的關(guān)系穩(wěn)中有進(jìn)，對(duì)話機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，務(wù)實(shí)合作成果豐碩⑨外交部：《中越雙邊合作指導(dǎo)委員會(huì)第十一次會(huì)議舉行》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1595529.shtml，2019年9月30日訪問(wèn)。。除此之外，21 世紀(jì)海洋絲綢之路建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)更是為我國(guó)與沿線國(guó)在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、防災(zāi)減災(zāi)方面的合作奠定了重要基礎(chǔ)①自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2019）》，北京：海洋出版社2019年版，第6頁(yè)。。因此，我國(guó)與周邊海洋鄰國(guó)已建立的有效雙邊對(duì)話渠道，也可以成為跨界海洋空間規(guī)劃合作交流的突破點(diǎn)。

（三）我國(guó)開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃合作的內(nèi)部基礎(chǔ)

國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家海洋局發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出“共走綠色發(fā)展之路，共創(chuàng)依海繁榮之路，共筑安全保障之路，共建智慧創(chuàng)新之路，共謀合作治理之路”的合作重點(diǎn)。作為“共謀合作治理之路”的重點(diǎn)之一，近年來(lái)，我國(guó)積極與孟加拉國(guó)、巴基斯坦、馬達(dá)加斯加、馬來(lái)西亞等沿線國(guó)家開(kāi)展海洋空間規(guī)劃交流與合作。2019年1月，作為我國(guó)首例為“21 世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國(guó)家編制的海洋空間規(guī)劃——《柬埔寨海洋空間規(guī)劃》的編制工作已基本完成②劉川，騰新：《柬埔寨海洋空間規(guī)劃編制基本完成》，《中國(guó)海洋報(bào)》2019年1月11日第01B 版。。并且，我國(guó)與泰國(guó)的海洋空間規(guī)劃合作也取得了實(shí)質(zhì)性成果③周超：《海洋空間規(guī)劃：“中國(guó)方案”服務(wù)“海絲”沿線國(guó)家》，《中國(guó)海洋報(bào)》2018年11月19日第03B 版。。這說(shuō)明，我國(guó)與周邊國(guó)家就海洋空間規(guī)劃合作方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在這樣的情形下，除了協(xié)助海洋空間規(guī)劃技術(shù)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家開(kāi)展培訓(xùn)、提供技術(shù)援助和制定規(guī)劃外，與海洋鄰國(guó)開(kāi)展跨界海洋空間規(guī)劃合作也不失為一種新的嘗試。并且，我國(guó)已有與鄰國(guó)進(jìn)行跨界自然資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，中越北部灣共同漁區(qū)就是最典型的案例。

而且，中國(guó)海洋發(fā)展基金會(huì)海洋空間規(guī)劃研究院已于2018年底成立。研究院除了開(kāi)展海洋空間規(guī)劃相關(guān)問(wèn)題研究，為國(guó)家海洋空間規(guī)劃的編制和體系建設(shè)提供技術(shù)支撐外，還承擔(dān)著開(kāi)展海洋空間規(guī)劃國(guó)際合作、推進(jìn)海上絲路沿線國(guó)家海洋空間規(guī)劃合作、以及海洋空間規(guī)劃對(duì)外技術(shù)援助任務(wù)。因此，規(guī)劃研究院也可充分發(fā)揮其國(guó)際交流合作的作用，與相關(guān)部門一起，作為我國(guó)跨界海洋空間規(guī)劃的“抓手”。

（四）我國(guó)與周邊國(guó)家海洋空間規(guī)劃發(fā)展概況

聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)官網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示：截至2019年9月，亞洲大部分沿海國(guó)家的海洋空間規(guī)劃目前都在制定過(guò)程中④http://msp.ioc-unesco.org/，2019年09月30日訪問(wèn)。。印尼和泰國(guó)已將海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容納入其國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，目前這兩國(guó)的海洋空間規(guī)劃活動(dòng)均在進(jìn)行之中⑤http://msp.ioc-unesco.org/，2019年09月30日訪問(wèn)。。越南2013年發(fā)布的國(guó)家海洋戰(zhàn)略——《到2020年和面向2030年海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》明確了海洋空間規(guī)劃的要求⑥李景光，閻季惠：《主要國(guó)家和地區(qū)海洋戰(zhàn)略與政策》，北京：海洋出版社2015年版，第182-183頁(yè)。。并且，海洋空間規(guī)劃已于2018年被納入越南國(guó)內(nèi)規(guī)劃法中⑦h(yuǎn)ttp://msp.ioc-unesco.org/，2019年09月30日訪問(wèn)。。在馬來(lái)西亞，首個(gè)海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目——Semporna MSP 于2016年已完成了公眾咨詢⑧http://www.wwf.org.my/?21925/Malaysias-First-Marine-Spatial-Plan-Proceeds-to-Public-Consultation，2019年09月30日訪問(wèn)。。緬甸的海洋空間規(guī)劃戰(zhàn)略已于2016年完成⑨http://msp.ioc-unesco.org/，2019年09月30日訪問(wèn)。。韓國(guó)海洋空間規(guī)劃示范區(qū)工作已經(jīng)于前些年開(kāi)展，《韓國(guó)海洋空間規(guī)劃與管理法》也于2018年4月頒布⑩王晶等：《韓國(guó)〈海洋空間規(guī)劃與管理法〉概況及對(duì)我國(guó)的啟示》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2019年第3期；王泉斌：《韓國(guó)京畿灣示范工程海洋空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2017年第10期。。綜上，大部分亞洲海洋國(guó)正在積極進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的探索與實(shí)踐。

我國(guó)海洋空間管理的實(shí)踐已超過(guò)三十余年，海洋規(guī)劃技術(shù)體系和法規(guī)體系已日臻成熟。2019年5月，隨著《中共中央國(guó)務(wù)院建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的進(jìn)程全面開(kāi)啟。作為新國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，海洋空間規(guī)劃體系也面臨著調(diào)整。因此，我國(guó)與部分南海沿岸國(guó)目前都處于海洋空間規(guī)劃的探索和建設(shè)時(shí)期，對(duì)海洋空間規(guī)劃事務(wù)方面有著共同的現(xiàn)實(shí)需求，可為海洋空間規(guī)劃事務(wù)的交流與合作提供部分動(dòng)力。但是，推動(dòng)跨界海洋空間規(guī)劃實(shí)踐的具體動(dòng)因還需根據(jù)合作的國(guó)家而確定，在基于對(duì)合作國(guó)家海洋利用與保護(hù)現(xiàn)狀，海洋法律政策，海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，以及具體海洋部門發(fā)展方向的全面了解、深入研究的基礎(chǔ)上，確定國(guó)家間目前及未來(lái)潛在的跨界資源、空間的保護(hù)與利用沖突，或確定行業(yè)合作協(xié)同增效的作用，以達(dá)到海洋空間規(guī)劃合作1+1＞2 的目的。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，海洋空間規(guī)劃是當(dāng)前以及未來(lái)海洋管理的新趨勢(shì)，跨界海洋空間規(guī)劃也逐漸成為海洋國(guó)家合作的新領(lǐng)域。從現(xiàn)有法律基礎(chǔ)、目前南海局勢(shì)、開(kāi)展跨界合作的國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)以及我國(guó)與其他南海沿岸國(guó)建立海洋空間規(guī)劃體系的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，跨界海洋空間規(guī)劃可以成為促進(jìn)我國(guó)與其他南海沿岸國(guó)在海洋領(lǐng)域合作的一種新形式。在南海進(jìn)行跨界海洋空間規(guī)劃對(duì)落實(shí)“海洋命運(yùn)共同體”理念，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)以及輔助南海“共同開(kāi)發(fā)”項(xiàng)目的順利開(kāi)展具有積極意義。

確定跨界海洋空間規(guī)劃合作的突破點(diǎn)，既可以從某具體的海洋部門、行業(yè)的跨界合作入手，也可以從某焦點(diǎn)海域入手。從現(xiàn)有的狀況來(lái)看，我國(guó)與南海沿岸國(guó)跨界海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐可以遵循先易后難、循序漸進(jìn)的原則，即從已解決海洋劃界的海域（例如北部灣）開(kāi)始進(jìn)行嘗試，逐漸拓展至進(jìn)行“共同開(kāi)發(fā)”的海域或各方均承認(rèn)有爭(zhēng)議的海域，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃范圍或延伸規(guī)劃內(nèi)容。