王璟鈺

（北京市西郊農(nóng)場有限公司，北京 100094）

國有資產(chǎn)的保值增值是國有企業(yè)應負的責任，但一些國有企業(yè)在20世紀末簽訂的超長期租賃合同中，有的租賃期限長達70年，其租金大多是在簽訂租賃合同時一次性付清的。隨著房屋土地價值的日益增長，當時的租賃價格顯得極其低廉，致使國有資產(chǎn)保值增值與承租人繼續(xù)行使租賃權(quán)之間的矛盾日益激化，因此國有企業(yè)開展了清理超長期租賃合同的專項行動。本文結(jié)合法院裁判結(jié)果，分析法院對不同案件的認定，為企業(yè)處理類似問題提供思路，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標。

1 企業(yè)超長期租賃合同

我國《合同法》第2 條將合同定義為平等主體之間設(shè)立變更終止民事權(quán)利義務關(guān)系所達成的協(xié)議。而第212 條將租賃合同定義為出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。根據(jù)租賃合同的性質(zhì)，可以將租賃合同分為融資租賃合同和經(jīng)營租賃合同；根據(jù)不動產(chǎn)類型的不同，可以將租賃合同分為房屋租賃合同和土地承包合同；根據(jù)土地性質(zhì)的不同，又可分為國有土地租賃和集體土地租賃；而國有土地又分為劃撥用地和出讓用地。而本文所論述的企業(yè)超長期租賃合同系指不動產(chǎn)租賃合同，土地類型系指國有劃撥用地及地上建筑物。

《合同法》第214條規(guī)定租賃合同期限不得超過20年。超過20年的，超過部分無效。第215條規(guī)定租賃合同的期限超過6 個月以上的需要簽訂書面合同。根據(jù)最高人民法院（2009）民申字第1601號裁定書，將租賃期10年至15年的租賃合同概括為長期租賃。故本文將6 個月和20 年作為分水嶺，即：租賃期限6 個月以下的合同稱為短期合同，租賃期限6個月至20年的合同為長期合同，租賃期限20年以上的合同成為超長期合同，對于合同中超過20年的部分無效。

綜上所述，本文所指企業(yè)超長期租賃合同系指在上世紀末期，部分國有企業(yè)簽訂的租賃期限在20年至70年之間不等，租賃標的物為國有劃撥用地及地上建筑物的租賃合同。其中不乏一些承租人一次性繳清所承租標的物的全部租金（從合同的租賃年限來看，不排除有“以租代賣”的嫌疑）。而今，從國有資產(chǎn)的保值增值的角度來看，租賃行為多為不合法、不合理行為。

2 超長期合同形成的原因分析

（1）法治原因。超長期合同大部分始于上世紀90 年代末期。因為我國《合同法》是1999 年3月15 日頒布并1999 年10 月1 日生效，在《合同法》未頒布之前，適用的是《經(jīng)濟合同法》、《涉外經(jīng)濟合同法》、《技術(shù)合同法》，但上述三部法律對于合同租賃的期限并沒有明確規(guī)定超過多少年的合同無效。《經(jīng)濟合同法》只是簡明寫出合同履行須有一定的期限；《涉外經(jīng)濟合同法》只明確對于需要較長期限履行的合同需要在合同中明確履行的期限。故而存在相當一部分租賃合同，其簽署是在《合同法》實施前，但租賃期限卻超過20年。

（2）區(qū)域原因。上世紀90 年代末，在改革開放浪潮的帶領(lǐng)下，東南沿海城市經(jīng)濟呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢。而部分內(nèi)陸地區(qū)，既沒有東南沿海地區(qū)便利的交通條件，也沒有屬地政府的優(yōu)惠政策支持，只是守著黃土過著“臉朝黃土背朝天”的日子，而且當時農(nóng)業(yè)是靠天吃飯的，天氣的不可預料性導致收成存在著不穩(wěn)定性并極容易受外部影響。部分國有土地使用者（國有企業(yè)）為了改善這種區(qū)域經(jīng)濟貧困的落后狀態(tài)，搞活經(jīng)濟、盤活國有資產(chǎn)，便將部分國有劃撥土地以租賃或合作的方式交給合同相對方（雖名為合作協(xié)議，但實為租賃），為了保持穩(wěn)定的收益，將租賃期限都寫得很長。且當時法律制度不到位，沒有最長租賃期限不得超過20年的規(guī)定。

3 超長期合同的性質(zhì)與認定

3.1 土地租賃權(quán)的性質(zhì)

租賃制度在我國經(jīng)歷了歷史的變遷，但是學界對于土地租賃權(quán)的性質(zhì)，仍有不同學說，有主張國有土地租賃權(quán)系行政糾紛觀點，也有主張國有土地租賃權(quán)系民事糾紛的觀點[1]。第一種觀點系依據(jù)2015 年5 月1 日實施的行政訴訟的司法解釋中第11條，認為國有土地出讓合同性質(zhì)屬于行政協(xié)議[2]；第二種觀點認為，國有土地使用權(quán)出讓合同內(nèi)容系雙方根據(jù)合同，在平等自愿的基礎(chǔ)上簽訂的，故應屬于民事糾紛[3]。本文探討的土地使用權(quán)租賃系國有劃撥用地使用權(quán)的租賃，故而涉及訴訟的案件均屬民事糾紛。

3.2 具體裁判文書分析

（1）（2017）京01民初79號裁定書

張某與某果樹隊于1995 年5 月10 日簽訂土地租賃合同，約定果樹隊將其空閑7 畝土地（國有劃撥用地且土地性質(zhì)為農(nóng)場用地）租給張某使用至2025 年5 月9 日，并同意張某在租用的土地上搞廠房建筑，且由果樹隊負責辦理張某建筑的合法手續(xù)。之后張某于97年5月10日與果樹隊簽訂1200 平方米冷庫租賃協(xié)議（冷庫所在土地系國有劃撥用地），合同的終止日期是2025 年5 月9 日，系在第一份租賃協(xié)議標的物上的擴張，其規(guī)定的主要內(nèi)容與第一份合同保持一致。

本案例中，根據(jù)合同內(nèi)容，筆者認為第一份合同系土地使用權(quán)租賃，第二份是房屋租賃。張某和果樹隊在達成合意的情況下簽訂的合同，雙方具有充分的意思自治，先后租賃土地及一個1200 平方米的冷庫，果樹隊已經(jīng)交付該標的物。從合同法角度看，這2 個合同在成立要件上完全符合法律的要件，雙方充分表達各自的意思并且達成合意，承租人按照合同的約定交納租金，出租人也將標的物交付與承租人，合同成立并已經(jīng)履行。而1990年5月19日實施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條規(guī)定劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出租和轉(zhuǎn)讓暫行條例》為部門規(guī)章，根據(jù)最高人民法院〔2019〕254號關(guān)于印發(fā)《全國法院民商事審判工作會議紀要》的通知（即“九民紀要”）第30 條（強制性規(guī)定的識別）、第31條（違反規(guī)章的合同效力）之規(guī)定，本案中將土地使用權(quán)未辦理審批手續(xù)視為違反“效力性強制性規(guī)定”，土地使用權(quán)的租賃違反了規(guī)章制度，而且其內(nèi)容涉及到公序良俗。張某在租賃期間將冷庫改造成廠房并用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，違反了土地規(guī)劃的初衷，有損國家社會公共利益[4]。

本案中，法院認為使用土地的單位或者個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)相關(guān)主管部門批準，不得出租。最終判決張某與果樹隊的合同均無效。

（2）（2019）京0108民初41047號判決書

某鎮(zhèn)居民A與C國有企業(yè)于2001年2月6日簽訂承包合同，約定由A承包C企業(yè)中的D工程隊，且C承諾為A提供辦公場所，同年6月因區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，經(jīng)協(xié)商C 將其國有劃撥的4 畝余地租賃給A，租期50 年（土地性質(zhì)國有建設(shè)用地，且地上有部分建筑物）。同年8 月，A 向?qū)俚劓?zhèn)政府土地規(guī)劃科提出房屋翻建申請。次年9月，A與C重新簽訂租賃合同，租期50年，但用50年租金沖抵C拖欠A 的部分工程款，并出具證明。后A 向?qū)俚劓?zhèn)政府土地規(guī)劃科提出建房申請，并獲同意，同時C出示證明證實該土地權(quán)屬歸C，房屋產(chǎn)權(quán)歸A。

本案中，C出租的土地系國有劃撥用地，但C并未根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定以及《合同法》有關(guān)規(guī)定向法院提出合同無效的訴訟請求，而依據(jù)《土地管理法》、《合同法》的相關(guān)規(guī)定訴請解除合同以及合同期限超過20年部分無效。

法官在作出判決之前，既要維護公民的合法權(quán)益，也要考慮國有資產(chǎn)的利益。本案中，法院認為合同依法成立，對當事人具有法律約束力且當事人應當按照合同約定履行自己的義務，從維護市場秩序和合同穩(wěn)定性角度出發(fā)，合同單方不得擅自變更或者解除合同。租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。目前合同履行尚不足二十年，故該合同應繼續(xù)履行，且雙方均應按照約定履行各自的義務。依據(jù)法院判決，C 需繼續(xù)履行合同直至期滿二十年。期滿后，對于該標的物的發(fā)展規(guī)劃，以及與A 之間合同到期的后續(xù)，仍屬于可協(xié)商事項[5]。

4 企業(yè)應對超長期合同的策略

4.1 完善內(nèi)控體系建設(shè)，梳理風險點

企業(yè)的內(nèi)控體系是風險管理的核心部分，關(guān)系到風險管理措施的具體實施和落地，具體包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大環(huán)節(jié)。在近些年的發(fā)展中越來越多的企業(yè)逐步重視內(nèi)控體系的建設(shè)。企業(yè)前進發(fā)展的是一個過程的集合體，在探索中不斷前行、開拓創(chuàng)新。企業(yè)的發(fā)展建立在一個完善的治理結(jié)構(gòu)之上，企業(yè)應每年根據(jù)上一年實際經(jīng)營情況，梳理風險點。對于不動產(chǎn)租賃合同風險點的設(shè)置，要考慮租賃的期限、租賃價款、承租人的經(jīng)營業(yè)態(tài)及模式、違約風險、潛在的處罰等因素，以減少國有資產(chǎn)的流失為目標，確保國有資產(chǎn)的保值增值，并根據(jù)實際情況，修改實際中與制度和流程設(shè)計相矛盾之處。

4.2 健全企業(yè)管理制度，構(gòu)建合規(guī)體系

法律隨著時代的進步而完善，法律在賦予公民權(quán)利的同時，也規(guī)定了公民所需要承擔的責任。國有企業(yè)承擔著國有資產(chǎn)保值增值的重任，在決策中更應該審慎。企業(yè)的合規(guī)文件是后續(xù)落實的前提和基礎(chǔ)，也是相關(guān)工作人員的工作指南。根據(jù)國辦發(fā)〔2016〕63 號《國務院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》，國有企業(yè)大部分也制定了《違規(guī)經(jīng)營投資責任追究暫行辦法》，其本質(zhì)是為了防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資本保值增值，其中明確規(guī)定了在何種情況下需要追究相關(guān)工作人員的責任。京國資發(fā)〔2018〕21 號《關(guān)于進一步規(guī)范市屬國有企業(yè)京內(nèi)土地房屋資產(chǎn)處置和房屋出租對外合作經(jīng)營管理的通知》中明確規(guī)定面積超過1000平方米的房屋或者面積不足1000 平方米但招租底價每年在100萬元以上的房屋出租需要通過公開招租的方式征集承租人。從上述文件可以看出對于國有企業(yè)不動產(chǎn)租賃的嚴格控制，而且配有問責機制。目前部分國有企業(yè)在管理制度中對不動產(chǎn)公開招租之前也設(shè)置了相應的審批流程，層層把關(guān)、嚴格控制不動產(chǎn)租賃業(yè)務。

企業(yè)可以通過梳理風險點來推進企業(yè)的合規(guī)文件，完善自身的管理制度，特別是關(guān)于不動產(chǎn)租賃相關(guān)的管理制度，制度涵蓋內(nèi)部法務人員的審核流程，內(nèi)部關(guān)于不動產(chǎn)租賃合同的審批手續(xù)、備案手續(xù)，以及后續(xù)合同履行期內(nèi)的相關(guān)人員監(jiān)督。

4.3 增強企業(yè)內(nèi)部人員法律意識，弘揚法治文化

國有企業(yè)法務工作人員，在審理不動產(chǎn)租賃合同時需注意不違反法律規(guī)定以及企業(yè)的內(nèi)部管理制度，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，盡量在事前避免不必要的糾紛。大部分國有企業(yè)在不動產(chǎn)租賃合同中，具有甲方的天然優(yōu)勢，但也應考慮合同雙方權(quán)利義務的相對平衡，在審核不動產(chǎn)租賃合同時，一些底線要堅持，不能因配合企業(yè)簽訂相關(guān)合同的需要而妥協(xié)。加強與系統(tǒng)內(nèi)部兄弟企業(yè)法務之間的溝通聯(lián)系，多學習借鑒，同時也要加強與所屬企業(yè)之間的溝通交流，了解日常工作中最經(jīng)常出現(xiàn)的事項及問題，對房屋場地租賃格式合同中與現(xiàn)實不相適應的條款及時做出修改，注意共性與個性的并存。在處理涉訴案件時，需綜合衡量，及時與外聘律所進行討論會談，預判案件走向，在明確訴訟目的情況下，從多種方案中選擇最適合企業(yè)發(fā)展的方案，及時向領(lǐng)導匯報案件信息。

5 結(jié)語

面對日漸緊張的用地環(huán)境，國有企業(yè)也不斷加強對不動產(chǎn)租賃的限制，包括租賃期限的限制、對承租人租賃標的物用途的限制、加強對承租人正常使用標的物的檢查等，無一不體現(xiàn)著對國有資產(chǎn)的重視。國有企業(yè)在這其中身兼重任，任重而道遠。